Abordagem em fases

Uma das diferenças entre o financiamento por meio de fundo voluntário e de mercado consiste no tempo em que cada uma das abordagens leva para entrar em ação. O fundo pode ser devagar e burocrático, mas não exige preparação prévia, enquanto o mercado de carbono pode reagir relativamente rápido, porém exige certa infraestrutura montada. Assim, não obstante as críticas, ambos apresentam pontos positivos, os quais podem ser aproveitados em uma abordagem em fases, potencializando-se os pontos positivos e mitigando-se os negativos.

182 _{NEPSTAD, Daniel C.; McGRATH, David G.; SOARES-FILHO, Britaldo. Systemic Conservation,}

REDD, and the Future of the Amazon Basin. Conservation Biology, Volume 25, No. 6, 2011. p. 1116.

183 _{NUSDEO, Fábio. Desenvolvimento e ecologia. São Paulo: Saraiva, 1975, p. 87.}

184 _{NUSDEO, Ana Maria. Pagamento por Serviços Ambientais: sustentabilidade e disciplina jurídica. São}

De acordo com o Plano de Ação de Bali185, captar o potencial de mitigação do REDD+ requer uma abordagem de implementação flexível e gradual a fim de acomodar (i) a diversidade de capacidade dos países anfitriões de REDD+; (ii) a expansão do escopo das atividades de REDD+ para incluir conservação, manejo sustentável de florestas e fortalecimento dos estoques de carbono florestal; e (iii) as restrições de curto prazo da atual crise financeira global. Para tanto, propõe-se uma abordagem em fases.

Nesse contexto, para Angelsen et al186, o financiamento do REDD+ deve se dar em três etapas. Na primeira, a prioridade é o desenvolvimento de uma estratégia nacional de REDD+, incluindo diálogo entre os diversos atores nacionais, fortalecimento institucional e atividades de demonstração. De acordo com os referidos autores, essas atividades devem ser apoiadas por contribuições voluntárias que estejam disponíveis de maneira imediata, como aquelas administradas pelo Mecanismo de Parceria para o Carbono Florestal (FCPF, na sigla em inglês) do Banco Mundial, Iniciativa REDD+ da ONU ou acordos bilaterais. Em outras palavras, essa etapa de preparação deve ser financiada por recursos oriundos de um fundo voluntário. A qualificação para acesso aos fundos deve basear-se na demonstração do compromisso nacional com o desenvolvimento de uma estratégia de REDD+. Tal etapa também é denominada readiness.

Em um segundo momento, tem-se a etapa de Implementação de políticas e medidas propostas nas estratégias nacionais de REDD+. Para Angelsen et al, essas atividades deveriam ser apoiadas por recursos previsíveis de um fundo mundial respaldado por um instrumento financeiro internacionalmente vinculante e baseados em compromissos obrigatórios, como os recursos advindos da renda de leilões de unidades de quantidade atribuída (UQA ou, na sigla em inglês, “AAUs”). A continuidade do acesso basear-se-ia no desempenho, com indicadores substitutos (proxy) de redução de emissões e/ou aumento das remoções.

Por fim, na terceira etapa, haveria o pagamento, propriamente dito, pelo desempenho com base na quantificação das emissões e remoções florestais em relação aos níveis de referência acordados. Essa fase poderia ser financiada em larga escala pela venda de unidades REDD+ em mercados globais regulados ou por um mecanismo regulado não

                                                                                                                          185 _{Decisão CP.13 Plano de Ação de Bali.}  

186 _{ANGELSEN, Arild; BROWN, Sandra; LOISEL, Cyril; PESKETT, Leo, STRECK, Charlotte; ZARIN,}

Daniel. Reduções de Emissão do Desmatamento e da Degradação Florestal (REDD): Relatório de Avaliação

de Opções. Preparado para o Governo da Noruega. 2009. disponível em http://www.REDD-OAR.org. p.

baseado em instrumentos de mercado, sendo a elegibilidade condicionada ao nível de desempenho nas atividades de MRV e da contabilidade de emissões e remoções.

Uma das justificativas para se defender a implementação de fundos para financiamento do REDD+ ou ainda uma abordagem em fases, baseia-se nos relatórios Stern187 e Eliasch188, que estimaram a necessidade de recursos da ordem de cerca de US$ 17 à 33 bilhões para serem investidos anualmente no financiamento global de florestas, no intuito de reduzir à metade as emissões de gases de efeito estufa por desmatamento até 2030. Entretanto, um dos cenários modelados sugere que os mercados globais de carbono teriam condições de fornecer apenas, aproximadamente, US$ 7 bilhões por ano para reduzir o desmatamento até 2020.189 Assim, seria necessária a complementação desses valores por meio de doações a fundos, o que induziria, a priori, a conclusão pela inviabilidade econômica do mecanismo.

Contudo, essa dificuldades tendem a ser mitigadas por uma implementação em etapas bem definidas e distintas, na medida em que representa uma garantia de concretização e generalização ou universalização do REDD+, pois, assim, possibilita-se uma maior participação de países em desenvolvimento, evitando os graves riscos de vazamento. Afinal, jamais se pode distanciar das verdadeiras finalidades do REDD+, enquanto instrumento de mercado para concretização do desenvolvimento sustentável, quais sejam, preservação ambiental, alocação de recursos, flexibilidade e agilidade na adequação

3.4.2. Distribuição

Depois de arrecadar os recursos financeiros, há que se preocupar em como eles serão distribuídos entre os provedores. Esse ponto é fundamental para definição do potencial de participação dos provedores, na medida em que, uma combinação com os níveis de referência e com os critérios de financiamento, podem fazer com que determinados provedores não tenham direito ou interesse no REDD+. Se o financiamento se der por meio do mercado, p. e., há que se preocupar com a criação de oferta e demanda. Se por meio de fundo, a preocupação limita-se aos critérios de distribuição propriamente dito.

187 _{STERN, N. 2007. The Economics of Climate Change. The Stern Review. Cambridge: Cambridge}

University Press.

188 _{ELIASCH, Johan. 2008. Climate Change: Financing Global Forests. London: The Stationery Office}

Limited.

189 _{VIANA, Virgilio M. Financiando REDD: mesclando mercado com fundos de governo. Briefing. IIED,}

No que se refere a relação entre a distribuição e o financiamento via mercado, há que se ter como base que, como visto anteriormente, a criação de um mercado para comercialização dos serviços ecossistêmicos oriundos do REDD+ exige a padronização da oferta e a criação da demanda ou procura. A oferta desse mecanismo relaciona-se diretamente com o nível de referência, na medida em que, interfere diretamente na quantidade de serviço que poderá ser considerado como oferta. Em outros termos, o nível de referência define o que podemos chamar de um “direito de ofertar”. Esse direito, portanto, pode ser definido com uma linha de base (i) histórica, (ii) histórica ajustada ou, ainda, (iii) projetada, ao norte definidas.

A título de exemplo, em um mecanismo de distribuição baseada no histórico de emissões, um provedor com histórico de baixas emissões (um bom provedor), não será beneficiado com apoios econômicos. Apenas os provedores com histórico de altas emissões (maus provedores) seriam beneficiados e, portanto, teriam capacidade de frear a pressão econômica sobre as florestas. Entretanto, sem incentivos, os bons provedores sofreram a pressão econômica e, consequentemente, tornar-se-ão maus provedores, pois serão induzidos a trocar cobertura florestal por empreendimentos mais lucrativos.

Assim, dependendo dos critérios de definição do nível de referência a ser utilizado, um provedor terá mais ou menos oferta. Daí a importância dos critérios de distribuição das cotas do direito de ofertar, pois essa distribuição será fundamental para se evitar os riscos de vazamentos e, sobretudo, de incentivos perversos.

Se for um mercado incluído no MDL, há que se verificar a questão da oferta, pois a floresta amazônica, por exemplo, poderia gerar uma oferta gigantesca de créditos de carbono a ponto de inviabilizar o mecanismo, que sofrerá com preços baixos, segundo a lei de oferta e procura. E ainda há que se definir a demanda, pois como visto nos tópicos acima, ao longo das COPs a comunidade internacional não foi capaz de definir de quem é a responsabilidade pelo financiamento do combate às mudanças climáticas, o que se reflete, portanto, em uma dificuldade ao financiamento do REDD+.

Em outros termos, a procura pelos serviços ecossistêmicos garantidos pelo REDD+, dependerá de dois fatores bem distintos, quais sejam, (i) do altruísmo de alguns compradores, que demonstram uma efetiva preocupação com as mudanças climáticas e a perseguição de uma sadia qualidade de vida ou (ii) de uma obrigação legal, que pode ser a nível nacional ou internacional.

No que tange à relação entre os critérios de distribuição e o financiamento via fundo, o nível de referência exerce o mesmo papel fundamental. A princípio a lógica da

criação de um fundo para financiamento do REDD+ é totalmente distinta da lógica do mercado. Contudo, as experiências analisadas e discutidas no âmbito das COPs nos revelaram uma tendência a criação de fundos voluntários com características que se aproximam com a lógica do mercado, pois os critérios de distribuição levam em conta os resultados alcançados pelos provedores. É um evidente reconhecimento dos pontos positivos de cada instituto e uma clara tentativa de implementação de um mecanismo de financiamento que mescle as características mais adequadas de cada um em prol do combate às mudanças climáticas.

É importante frisar que essa aproximação não se dá somente em relação a maneira de distribuição desses recursos entre aqueles provedores de serviços ecossistêmicos, mas também na estratégica de arrecadação de recursos. Os fundos também dependem do altruísmo dos compradores ou ainda de uma obrigação legal que imponha aos poluidores um dever de repassar parte de seus rendimentos ao fundo, que depois serão distribuídos entre os provedores de maneira proporcional aos resultados obtidos por cada um, de acordo com os critérios definidos.

Se a definição do financiamento do REDD+ se der por meio da criação de um mercado ou via fundo, os critérios de distribuição baseados em resultados são igualmente delicados e exige-se os mesmos cuidados, na medida em que, a verificação dos resultados se mostra bastante complexa, seja pela dificuldade de aferição em si, seja pela necessidade de levar em consideração as características peculiares de cada região ou país, o que dificulta, significativamente, a definição de bases ou critérios de avaliação objetivos e gerais.

Como visto anteriormente, as discussões sobre esse critério giram em torno de um (i) mecanismo de redistribuição e um (ii) mecanismo adicional. Entretanto, ao longo das discussões acima analisadas, esse aspecto não foi objeto específico de análise das COPs, mas pode-se concluir, de maneira indireta, que há uma tendência para implementação de um mecanismo meritocrático, ou seja, que remunere os provedores na proporção dos resultados obtidos pelas atividades envolvidas.

A definição dos critérios de distribuição representam, em última análise, um elemento intrínseco ao financiamento, na medida em que define condições para repartição dos valores arrecadados. Em suma, a definição de um mecanismo de distribuição é fundamental para o sucesso do REDD+ e, portanto, deve-se ter cuidado em não gerar incentivo perverso ou vazamento.