Serviços ambientais abarcados

A Lei Florestal conceitua serviço ambiental, nos termos do Art. 3o, alínea k, como aqueles fornecidos pelos bosques e as plantações florestais, e que afetam diretamente a proteção e a melhoria do meio ambiente.

Como uma das pioneiras na institucionalização de programas de PSA, nota-se que o conceito da lei Florestal enquadra-se perfeitamente na ideia de PSA defendida por Wunder, analisada no Capitulo 2260, ou seja, entende os serviços florestais como uma atividade do homem que resultam em algum benefício ao meio ambiente.

Nos moldes do referido dispositivo, os serviços podem ser de (i) mitigação das emissões de gases de efeito de estufa (fixação, redução, sequestro, armazenamento e absorção de CO2 na atmosfera), (ii) proteção dos recursos hídricos, para uso urbano, rural

ou de hidrelétricas; (iii) conservação da biodiversidade para o uso sustentável, para a pesquisa científica e farmacêutica, e para a proteção dos ecossistemas e das formas de vida e, por fim, (vi) subsistência da beleza natural para o turismo e para fins científicos.

Inicialmente, a Lei n. 7.575/96 reconhecia 05 (cinco) modalidades de gestão desses serviços ambientais. São elas, (i) a proteção e conservação das florestas; (ii) reflorestamento; (iii) regeneração natural; (iv) sistemas agroflorestais; e (v) manejo florestal. Após o Decreto Executivo n. 32868, que regulamentou a Lei das águas (Lei n. 276 de 26 de agosto de 1942), foi inserida a proteção aos recursos hídricos.

5.1.3.2. Gestão

A Lei n. 7.575/96, nos termos do art. 46, criou o Fundo Nacional de Financiamento Florestal – FONAFIFO, órgão responsável pela captação de recursos financeiros para o programa de pagamento por serviços ambientais prestados pelas florestas, plantações florestais e outras medidas aplicadas para reforçar o desenvolvimento do setor de recursos naturais.

Portanto, inicialmente, o FONAFIFO era responsável apenas por captar os recursos financeiros e selecionar os proprietários de florestas e plantações que receberiam o pagamento pelos serviços ambientais que proviam. Era o SINAC261, o órgão encarregado de determinar as áreas prioritárias, na quais se implementariam o programa, de receber e                                                                                                                          

260  _{Para rever o conceito de PSA de Sven Wunder, retornar ao capitulo 2, item 2.5.2.}

261  _{FONDO NACIONAL DE FINANCIAMIENTO FORESTAL. FONAFIFO: Más de una década de} acción. San José: Infoterra Editores, 2005.

processar as solicitações pleiteadas pelos interessados e, finalmente, de decidir sobre a aprovação ou não das mesmas

O Decreto Executivo n. 30.762-MINAE de 2002, que reformou o Regulamento da Lei n. 7.575/96, centralizou no FONAFIFO toda a gestão do PSA-CR, sendo esse órgão responsável por receber, avaliar e aprovar as solicitações de PSA, definir as áreas prioritárias para executar o programa e monitorar os projetos aprovados.

A Junta Diretiva do FONAFIFO é composta por 05 (cinco) membros, que a compõem por um período de dois anos. São eles: (i) 03 (três) representantes do setor público, sendo um do SINAC-MINAET, um do Ministério da Agricultura e um do Sistema Bancário Nacional e (ii) 02 (dois) representantes do setor privado florestal. Nota-se que não há previsão de participação popular direta ou, pelo menos, de minorias como as comunidades indígenas, ribeirinhos ou comunidades tradicionais.

5.1.3.3. Financiamento

De acordo com o art. 48 da Lei Florestal, os recursos financeiros para a administração florestal nacional são provenientes, entre outros, de (i) contribuições financeiras recebidas do Estado, por orçamentos ordinários e extraordinários da República ou de outros mecanismos; (ii) empréstimos recebidos de agências nacionais e internacionais; (iii) emissão de títulos de dívida; (iv) de parcela da receita dos impostos da madeira e sobre consumo de combustíveis e hidrocarbonetos, e do próprio (v) pagamento por serviços ambientais.

O PSA-CR, no início, era indiretamente financiado por um terço dos recursos provenientes do imposto sobre o consumo de combustíveis, nos moldes do art. 69 da Lei n. 7.575/96. Posteriormente, este imposto foi modificado pela Lei de Simplificação Tributária, que criou o imposto único sobre combustíveis, do qual 3,5% é destinado ao PSA. Esta modificação legislativa reflete uma clara preocupação do legislador em estabelecer uma fonte de financiamento que garantisse a sustentabilidade financeira do programa.

Entre as fontes internacionais, o FONAFIFO já contou com as doações de entes como o Banco Mundial, o Fundo para o Meio Ambiente Mundial e até mesmo do Governo Alemão. Entretanto, ao longo dos anos percebeu-se que esses recursos não seriam suficientes para manter o funcionamento do programa, o que, evidentemente, afetaria sua

sustentabilidade institucional262. Para gerar fontes alternativas de financiamento para o PSA-CR, o FONAFIFO263 desenvolveu mecanismos e acordos com empresas privadas locais, que foram extremamente bem sucedidos e permitiram, inclusive, um incremento do programa, que passou a atingir uma quantidade maior de agricultores.

Importante destacar ainda, que em 2006 mais uma modificação legislativa contribuiu para o incremento do financiamento do PSA. Naquele ano entrou em vigência o Decreto Executivo N. 32868, que estabelece o denominado Canón pelo uso da água. Segundo Peralta264, é importante destacar que esse instrumento não é uma tarifa paga pelos consumidores do serviço de água, mas sim pelos detentores de licenças administrativas para extrair ou utilizar água para diversos fins, tais como: consumo humano, produção industrial, comércio, atividade agropecuária, turismo e barragens.

Trata-se, em última análise, de um instrumento econômico de gestão ambiental, que não obstante ser estabelecido pela Lei de Águas, incrementa significativamente o PSA- CR, na medida em que 25% (vinte e cinco por cento) das receitas arrecadadas com esse

Canón deverá ser destinada ao FONAFIFO, justamente para internalizar o custo da

proteção do recurso hídrico. 5.1.3.4. Beneficiários e critérios

De acordo com a Lei Florestal, pode ser beneficiário do PSA-CR qualquer pessoa física ou jurídica proprietária ou com títulos de posse válidos e, até mesmo, comunidades indígenas que realizem pelo menos uma das atividades inserida em uma das 06 (seis) modalidades abrangidas pelo programa, quais sejam, proteção e conservação das florestas, reflorestamento, regeneração natural, proteção do recursos hídricos, manejo florestal e sistemas agroflorestais.

Para viabilizar o PSA-CR em terras indígenas, o FONAFIFO determinou que os contratos deveriam ser realizados com as Associações de Desenvolvimento Integral Indígena – ADII, como representantes legais dos territórios indígenas, correspondendo a cada associação definir como deverá ser investido o dinheiro na comunidade. De acordo

262 _{PERALTA, Carlos. Instrumentos Econômicos de gestão ambiental: reflexões sobre o sistema de}

pagamento por serviços ambientais na Costa Rica. in Anais. VII Jornada Luso-Brasileira de Direito do

Ambiente, 2010, Florianópolis.

263  _{Informação extraída do site do FONAFIFO <http://www.fonafifo.go.cr/psa/index.html> Acessado em 20}

de outubro de 2014.

com Carvajal265, as primeiras seis ADDIs inscritas no programa de PSA estavam sujeitas às mesmas regras aplicadas a qualquer proprietário privado, o que na prática provocou muitas dificuldades que impediram uma adequada aplicação do PSA nas comunidades indígenas. Considerando os problemas existentes, o FONAFIFO se preocupou por adaptar as condições do PSA à realidade das comunidades indígenas, permitindo uma maior eficácia socioambiental do instrumento.

A exigência de título de posse válido limitou significativamente a participação dos provedores de serviços ambientais cujos títulos de propriedade não estão claramente definidos. Por impedimento legal, os fundos públicos costarriquenhos não podem financiar projetos em terras irregulares que não contam com títulos de propriedade legalmente reconhecidos.

Entretanto, segundo Peralta, atualmente o PSA-CR admite beneficiários que tenham apenas o direito de posse da terra, quando os recursos de financiamento não são obtidos diretamente do setor público. Projetos do FONAFIFO e intermediários como a ONG Fundación para el Desarrollo de la Cordillera Volcánica Central – FUNDECOR têm ajudado pequenos agricultores a formalizar os seus títulos de propriedade.

Com o intuito de fomentar a participação de agricultores mais pobres, em 2004, o Decreto Executivo n. 31.767 incorporou o Índice de Desenvolvimento Social – IDS como um dos critérios de seleção para escolher propostas de PSA nos projetos de reflorestamento e proteção de bosques266_{. Contudo, na prática, a adoção desse critério não permitiu}

fortalecer de maneira significativa os objetivos sociais do PSA.

Para Porras267 seria mais aconselhável que o FONAFIFO deixasse de lado o IDS, e se aproximasse mais diretamente dos agricultores mais pobres. A autora considera que o maior desafio é estabelecer novos critérios que sejam relativamente fáceis de aplicar, sem afetar a administração e os custos de transação, proporcionando a participação dos agricultores mais vulneráveis.

265   _{CARVAJAL, Carlos. Resultados del PSA en los Territorios Indígenas apoyados por El PPD-}

GEF/PNUD: Casos de Conte Burica, Guaymí de Coto Brus y Bajo Chirripó. [S. l.] GEF/PNUD, 2010. apud

PERALTA, Carlos E. O pagamento por serviços ambientais como instrumento para orientar a

sustentabilidade ambiental. A experiência da Costa Rica. p. 8-53 in Direito e mudanças climáticas [recurso

eletrônico]: Pagamento por Serviços Ambientais: experiências locais e latino-americanas / Paula Lavratti, Guillermo Tejeiro, organizadores. São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2014; (Direito e Mudanças Climáticas; 7. p.33.

266  _{PERALTA, Carlos E. Op.Cit. p. 34.}

267   _{PORRAS, I. Justo y Verde? Impactos sociales de los pagos por servicios ambientales en Costa Rica.}

De acordo com o art. 22 da Lei Florestal Costarriquenha, o valor dos certificados, as condições e critérios de submissão e as áreas prioritárias para incentivos serão determinadas por meio de decreto regulamentar. Entretanto, o art. 10o do Decreto n. 37.660-MINAET, por exemplo, flexibilizando a norma, autoriza o FONAFIFO a estabelecer valores diferentes aos elencados no art. 9o, respeitando os acordos, convênios ou contratos realizados com entidades financeiras que estabeleçam valores diferentes aos estabelecidos para os diferentes serviços ambientais.

As solicitações de ingresso no PSA-CR eram concentradas na sede do FONAFIFO, em San José, capital da Costa Rica, o que evidentemente encarecia e dificultava sobremaneira o processo e o interesse pelo programa, principalmente para os pequenos agricultores que moravam fora da capital268. Atentos a essa necessidade, em 2003, o FONAFIFO abriu sete sedes regionais em Limón, Guápiles, Sarapiquí, San Carlos, Palmar Norte, Nicoya e Cañas.269