CAPÍTULO 5 ESTUDO DE CASOS
5.3 Programa Bolsa Floresta e REDD do Juma: uma experiência conjunta local 1 Justificativa
5.3.2 Estrutura ou arranjo jurídico
A estrutura jurídica do PBF restringe sua área de atuação aos limites de Unidades de Conservação – UC do tipo Reserva de Desenvolvimento Sustentável – RDS 306. A Lei n. 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC indica que essas áreas deverão ser geridas por meio de um plano de manejo, no qual se define áreas de proteção integral, nas quais não permite nenhum tipo de utilização, com proibição total de desmatamento, e áreas onde será permitido o uso sustentável dos recursos naturais, inclusive com substituição da cobertura vegetal por espécies cultiváveis307. Essas unidades
podem ser federais, estaduais ou municipais.
305 BÖRNER, Jan; SVEN, Wunder; REIMER, Florian; BAKKEGAARD, Riyong; VIANA, Virgílio;
TEZZA, João; PINTO, Thais; LIMA, Luiza and MAROSTICA, Suelen. 2013. Promoting Forest
Stewardship in the Bolsa Floresta Programme: Local Livelihood Strategies and Preliminary Impacts. Rio de
Janeiro, Brazil: Center for International Forestry Research (CIFOR). Manaus, Brazil: Fundação Amazonas Sustentável(FAS). Bonn, Germany: Zentrum für Entwicklungsforschung (ZEF), University of Bonn. p. 10.
306 No Brasil, de acordo com o art. 225, § 1o, da Constituição Federal, é dever do poder público (I) preservar
e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; (II) preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; (III) definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; e (VII) proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. Esses dispositivos são regulamentados pela Lei n. 9.985/2000 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, que, nos termos do art. 20, Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) é uma área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica. A RDS tem como objetivo básico preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condições e os meios necessários para a reprodução e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e exploração dos recursos naturais das populações tradicionais, bem como valorizar, conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por estas populações.
O Estado do Amazonas criou, por meio da Lei n. 3.135, de 05 de junho de 2007, a Política Estadual de Mudança Climática do Amazonas – PEMCAM, que destaca-se pela estratégia de gestão inovadora. Naquele Estado, a gestão das políticas públicas relacionadas ao meio ambiente é de responsabilidade do Governo do Estado, por meio da Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, em parceria com a FAS, uma fundação com personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, com autonomia administrativa, econômica e financeira, criada pelo Governo do Estado do Amazonas em parceria com o Banco Bradesco, especificamente para gerir o Programa Bolsa Floresta.
A criação da FAS justamente para gerenciar a política estadual de mudanças climáticas no Amazonas torna esse programa especialmente interessante, pois, em última, análise, trata-se de uma estratégia jurídica para suplantar os obstáculos da carga burocrática da administração pública, sobretudo no que se refere a captação e aplicação de recursos financeiros, em nome de uma maior flexibilidade e agilidade no combate às origens das mudanças climáticas.
De acordo com o art. 37 da atual Constituição Federal, a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá, entre outros, ao princípio de legalidade. Como leciona Hely Lopes Meirelles308, um dos expoentes do direito administrativo brasileiro, o princípio da
legalidade significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, dos quais não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal.
Essa vinculação ao principio da legalidade de certa forma engessa a administração pública, burocratizando, sobremaneira, os processos de aplicação de recursos financeiros. Essa burocratização se revela principalmente na lei de responsabilidade fiscal (Lei Complementar n. 101 de 04 de maio de 2000)309 e nas exigência de uma das mais confusas
legislações editadas em nosso ordenamento jurídico, a Lei de licitação (Lei n. 8.666 de 93)310.
308 MIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. Ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
309 Nos termos do § 1o do Art. 1o da Lei, a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
310 Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras,
Outra norma estadual que compõe o arranjo jurídico do projeto de REDD+ do Juma é a Lei Complementar Estadual n. 53/2007, que criou o Sistema Estadual de Unidades de Conservação do Amazonas – SEUC. É valido ressaltar que, atualmente, o Amazonas conta com 41 unidades de conservação, sendo 08 federais e 33 estaduais. Não obstante essas áreas já constituírem espaços legalmente protegidos, ainda é possível observar desmatamento em seus territórios, o que, em grande parte se atribui às dificuldades de fiscalização e de estrutura das Unidades de Conservação do Estado diante da extensão de seus territórios.
Como será analisado mais adiante, o projeto de REDD+ do Juma trabalha basicamente como um programa inserido na estratégia de pagamento por serviços ambientais, instituída pelo Decreto Estadual n. 26.958 de 04 de setembro de 2007, que regulamenta o Programa Bolsa Floresta.
É válido citar, também, o Plano Estadual de Prevenção e Controle do Desmatamento do Amazonas – PPCDAm e o Plano de Ação de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia – PPCDAM, do Governo Federal, que reforçam as políticas de apoio ao desenvolvimento sustentável e de valorização econômica da floresta.
O PPCDAM é um plano do governo federal voltado para o combate ao desmatamento da floresta amazônica e conta, atualmente, com a participação do Ministério do Meio Ambiente – MMA, que substitui a Casa Civil da Presidência, e de mais 13 ministérios e da sociedade civil. O Plano está articulado com outras políticas ambientais e é estruturado em três eixos, quais sejam, (i) ordenamento fundiário e territorial; (ii) monitoramento e controle Ambiental e (iii) fomento às atividades produtivas sustentáveis.
Em março de 2013, o Governo Federal publicou o Decreto n. 7.957, normatizando as ações ambientais de caráter preventivo ou repressivo e, ao mesmo tempo, promoveu significativas mudanças na estrutura organizacional. Com esse Decreto, foi criado o Gabinete Permanente de Gestão Integrada para a Proteção do Meio Ambiente – GGI-MA, coordenado de forma compartilhada pelo MMA, Ministério da Defesa e Ministério da Justiça. Sinteticamente, o Decreto reforça a participação de órgãos federais que já se
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (Art. 1o). Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (Parágrafo único). As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei (Art. 2o). Para os
fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada (Parágrafo único).
encontravam envolvidos nas atividades de comando e controle (eixo 2 do PPCDAM), integrando o caráter preventivo dos serviços de inteligência ao caráter repressivo das forças de segurança, executados em parceria com o Ibama na fiscalização do desmatamento.
Complementando esse arcabouço jurídico institucional, em 2007, o Governo Federal, por meio do Decreto n. 6.321, de 21 de dezembro, que dispõe sobre ações relativas à prevenção, monitoramento e controle de desmatamento no Bioma Amazônia, adotou uma série de medidas que foram decisivas no combate ao desmatamento da região. Em apertada síntese, essas medidas municipalizaram o combate ao desmatamento, na medida em que tornaram os municípios responsáveis pelo combate ao desmatamento, inclusive com a criação de uma lista, onde constariam os munícipios com maior índice de desmatamento, cujos integrantes teriam, entre outras medidas, uma restrição de crédito que alcançaria até as empresas sediadas nesses municípios.
Da mesma forma como se observou no PSA-CR, aqui também há verdadeiro arcabouço jurídico e institucional nacional interligado e coordenado com políticas públicas locais para combater as mudança climáticas, implementação mecanismo de incentivos financeiros.