CAPÍTULO 5 ESTUDO DE CASOS
5.1. Costa Rica: uma experiência a nível nacional 1 Justificativa
5.2.3 Pagamento por serviços ambientais do Espirito Santo (PSA-ES)
5.2.3.4. Beneficiários e critérios
Inicialmente, o PSA-ES beneficiava apenas os proprietário de área rural ou o arrendatário ou detentor do domínio legal de propriedade rural, a qualquer título,
287 Esses fatores são definidos no anexo I do Decreto n. 2.168-R/2008.
288 Esses coeficientes são definidos no anexo II do Decreto n. 2.168-R/2008, considerando fortemente
ondulado aquelas áreas com declividade entre 20 a 45%; montanhoso, 45 a 75% e fortemente montanhoso aquelas áreas com declividade acima de 75%.
289 De acordo com o art. 4o do Decreto n. 3182-R/2012, para atividades de manutenção, os valores fixos se
distribuem da seguinte forma: Floresta em pé, 450 VRTE/ha, Recuperação Plantio, 400 VRTE/ha, Regeneração Natural, 380 VRTE/ha, todos pagos na proporção de 20% a cada ano até atingir 100% no quinto ano. Já para atividades de recuperação, os valores são: Recuperação Plantio, 3.040 VRTE/ha, Regeneração Natural, 980 VRTE/ha, Sistema Agroflorestal, 3.200 VRTE/ha, Sistema Silvipastoril, 1.350 VRTE/ha e Floresta Manejada, 2120, todos pagos na proporção de 50% no primeiro ano, 30% no Segundo e 20% no terceiro. perfazendo o total de 100% em três anos.
localizada nas bacias hidrográficas dos rios Benevente, Guandú e São José290, e que destinasse parte de sua propriedade para fins de preservação e conservação da cobertura florestal, desde que observadas as exigências legais definidas tanto na lei quanto no decreto regulamentador.
Observa-se que no PSA-ES, pela literalidade da lei, não podiam ser beneficiários os comodatário, usufrutuário, o herdeiro cuja partilha ainda está em curso, o promitente comprador, todos possuidores diretos, tal como o arrendatário. Na tentativa de suprir essa lacuna, a Portaria n. 06-S/2011 de 10 de março de 2011, editada pela SEAMA, em seu art. 12o, ampliou sobremaneira o leque de beneficiários, trazendo para o PSA, além do proprietário, o possuidor direto ou indireto de imóvel rural.
Aproveitando o ensejo, a nova lei do PSA-ES (lei n. 9.864/2012) amplia esse rol de beneficiários, dispondo que o PSA é destinado aos proprietários de áreas rurais e/ou outros facilitadores que promovam serviços ecossistêmicos. Esse facilitadores, nos termos do art. 2o do Decreto n. 3.182-R/2012, são o proprietário, titular do domínio útil ou possuidor, a qualquer título, considerando, ainda, comodatários, arrendatários, meeiros e parceiros.
Outro fator que define quem pode ser beneficiário do PSA-ES é a localização. Só pode receber recursos desse programa aqueles que, além dos critérios anteriores, estiverem localizados em bacias hidrográficas prioritárias. E essa bacias são definidas com base nos seguintes critérios: (i) a existência de reais ou potenciais produtores de serviços ecossistêmicos de conservação ou incremento da qualidade e da disponibilidade hídrica; (ii) a existência de usuários de água beneficiados pela conservação ou incremento da qualidade e da disponibilidade hídrica; e (iii) o potencial de formação de um mercado economicamente sustentável de PSA.
Mesmo assim, dentro dessas bacias, ainda se elegem áreas a serem contempladas pelo PSA. Essa delimitação é identificada no ato da convocação, uma espécie de edital, levando-se em consideração: (i) a declividade da área; (ii) a porcentagem da área com cobertura florestal; e (iii) a importância estratégica da área para a manutenção dos recursos hídricos a exemplo de nascentes, áreas de recarga, presença de zonas ripárias.
5.2.3.5. Monitoramento e avaliação
Como visto anteriormente, o pagamento pelos serviços ecossistêmicos providos é realizado anualmente, após uma rigorosa verificação do efetivo cumprimento das cláusulas
290 Entre eles observam-se a predominância de propriedades familiares ou de pequenas propriedades na
contratuais, em especial, a realização das atividades contratadas. A SEAMA é o órgão responsável pelo monitoramento, que o faz por meio de parecer técnico, comprovando a adequação do proprietário rural e de sua propriedade às cláusulas contratuais estabelecidas. Em outros termos, o pagamento de cada parcela anual somente é autorizado após a reavaliação das propriedades contratadas e emissão de parecer, declarando o fiel cumprimento do contrato por parte do proprietário.
Este monitoramento é realizado de três maneiras, quais sejam, (i) por meio remoto, a partir de comparação de imagens de aerolevantamento, (ii) a partir da coleta de dados dos recursos hídricos em 12 estações hidrológicas e (iii) vistorias anuais, por amostragem, in
locu, em todas as bacias contempladas pelo programa.
Essa forma de monitoramento contempla a condicionalidade dos programas de PSE, na medida em que só autoriza o pagamento da recompensa financeira após a confirmação de que o beneficiário, de fato, proveu os serviços ecossistêmicos contratados. Entretanto, trata-se de um mecanismo de monitoramento de alto custo financeiro e administrativo, pois o órgão fiscalizador deve manter um efetivo de verificação constante e tecnicamente preparado.
Ademais, importante destacar que a SEAMA tem buscado alternativas para minimizar esses custos e tornar a verificação mais simples e constante. Em parceria com a polícia militar, tem disponibilizado aos beneficiários um número de telefone para denunciar qualquer tipo de infração ambiental em seus imóveis.O que, de fato, segundo Abelha et al291, reduziu drasticamente a invasão das propriedades para caça de animais e
retirada de espécies nativas.
Essa medida é importante não apenas para melhorar a presença do Estado nessas áreas, mas, sobretudo, para fortalecer a confiança no projeto, não apenas dos beneficiários do PSA-ES, mas de toda a população da região, direta ou indiretamente afetada. A proximidade entre as instituições estatais e a população favorece a participação do povo nas tomadas de decisões, o que, por sua vez, torna as políticas públicas mais eficazes, com já demonstrado alhures.
291 ABELHA, Marcelo et al. Espírito Santo. p. 183 in LAVRATTI, Paula; TEJEIRO, Guillermo e
STANTON, Marcia (org.). Direito e mudanças climáticas 7: Sistemas Estaduais de Pagamento por Serviços
Ambientais. Relatórios Estaduais. Recurso eletrônico. São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde,
5.2.4. Indicadores e resultados observados
O Programa de PSA-ES teve início em 2009 e até 2011292 foram celebrados 407 contratos de adesão. No que se refere aos aspectos ambientais do PSA-ES, a proteção e recuperação da floresta bem como a manutenção da disponibilidade hídrica são evidentes. Contudo, a área protegida, em quatro anos de implementação, pouco mais de 4.000 ha, é considerada baixa pelo Banco Mundial293, comparando com outros programas.
Segundo Abelha et al294, apenas indiretamente é que se pode afirmar que o PSA-ES incentivou a manutenção de áreas com vegetação em diversos estágios de regeneração, ou seja, contribuindo para proteção de áreas passíveis de supressão, redução de queimadas, redução da perda de solo, incremento da cobertura florestal entre outros benefícios advindos da manutenção da floresta em pé.
Quanto ao aspecto econômico do programa, Abelha et al295, revelam que esse universo de contratos representa uma média de R$ 155,63 ha/Ano e uma renda média de R$ 1.442,60 contrato/Ano. Além dos valores não serem significativos, sobretudo, em face do custo de oportunidade dessas áreas296, há um índice grande de insatisfação acerca do valor recebido em razão da pouca informação dos beneficiários sobre o projeto e, especialmente, a metodologia utilizada para remuneração.
Surpreendentemente, esse baixo valor remunerado não é por falta de dinheiro. Segundo o último relatório financeiro297, de 2008 a 2012, o fundo arrecadou quase R$ 36
milhões e gastou, entre custos de operação e pagamento de serviços ecossistêmicos propriamente dito, pouco mais de R$ 2 milhões. Ainda de acordo com o referido relatório, o FUNDAGUA fechou ano com um superavit de R$ 33.748.167,72 (trinta e três milhões
292 Em 2012, em razão da reformulação, não foram firmados novos contratos. Importante frisar que, até o
depósito deste trabalho, não houve divulgação de dados referentes aos anos de 2013 e 2014. O IEMA não tem dados consolidados sobre os objetivos alcançados pelo programa e, segundo informado, isso só deve acontecer em 2014, quando todos os contratos do programa ProdutorEs de água forem extintos. (ABELHA, Marcelo et al. Espírito Santo. p. 192 in LAVRATTI, Paula; TEJEIRO, Guillermo e STANTON, Marcia (org.). Direito e mudanças climáticas 7: Sistemas Estaduais de Pagamento por Serviços Ambientais.
Relatórios Estaduais. Recurso eletrônico. São Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2014; 309p.) 293 PAGIOLA, Stefano; CARRASCOSA, Helena e TAFFARELLO, Denise. Experiências do Brasil em Pagamentos por Serviços Ambientais. PES Learning Paper 2013-1P. Latin America and Caribbean
Sustainable Development Department World Bank, Washington DC, USA, Agosto, 2013. p. 10.
294 ABELHA, Marcelo et al. Op. Cit. p. 192. 295 Idem. p. 181.
296 De acordo com a Nota técnica n. 01 do IEMA que define a metodologia do Pagamento por Serviços
Ambientais de melhoria na qualidade de água através do abatimento de erosão e sedimentação em corpos hídricos da bacia do rio Benevente, o custo de oportunidade nessa região é de R$ 678,59 ha/ano (seiscentos e setenta e oito reais e cinquenta e nove centavos por hectare por ano).
297 GOVERNO DO ESPÍRITO SANTO, Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos. Relatório de
Atividades e Financeiro 2012 - Fundo Estadual de Recursos Hídricos e Florestais do ES - FUNDÁGUA. p. 19. Disponível em <http://www.meioambiente.es.gov.br/download/RELATORIO_DE_ATIVIDADES_E_F INANCEIRO_DE_2012.pdf> Acessado em 01.11.2014.
setecentos e quarenta e oito mil cento e sessenta e sete reais e setenta e dois centavos), sendo R$ 13.136.473,79 (treze milhões cento e trinta e seis mil quatrocentos e setenta e três reais e setenta e nove centavos) para a subconta recursos hídricos e R$ 20.611.693,93 (vinte milhões seiscentos e onze mil seiscentos e noventa e três reais e noventa e rês centavos) para a subconta cobertura florestal.298
Em relação aos indicadores sociais do PSA-ES, observa-se que o valor anual recebido, ainda que baixo, é importante para o desenvolvimento das atividades agrícolas dos beneficiários, na medida em que, a maior parte deles utiliza o valor recebido para reinvestir na própria área protegida, através da compra de sementes, defensivos agrícolas e materiais para o plantio. Segundo Abelha et al299, entre as famílias que se dedicam à atividade agrícola e dela tiram o seu sustento, a satisfação com o projeto é muito maior do que entre aquelas famílias que recebem o benefício por preencherem os requisitos legais, mas que não vivem da atividade agrícola.
No que tange o aspecto institucional, o PSA-ES é um dos que tem o maior nível de implementação do país, na medida em que começou a ser idealizado em 2003 e concretizado em 2008, com mais de seis anos de experiência. Um dos pontos que mais chama a atenção do PSA-ES é sua evolução institucional e, sobretudo, envolvimento e relação com outras instituições.
Entretanto, ainda se percebe uma baixa e precária relação do órgão gestor com seus beneficiários, o que reflete negativamente na participação destes. Segundo Abelha et al300,
em entrevistas, os provedores de serviços ecossistêmicos reclamaram da ausência de contato com a entidade gestora do programa.
De fato, faltam técnicos em números e, sobretudo, técnicos capacitados para atuarem nos programas ambientais, tal como, o PSA-ES. Faltam pessoas para dar as orientações necessárias para que o produtor rural, verdadeiramente, entenda a sistemática do PSA e, assim, garanta a prestação dos serviços ecossistêmicos contratados.
Em suma, pode-se fazer uma avaliação positiva do programa de PSA-ES, pois, não obstante as dificuldades enfrentadas por esse tipo de programa, é possível identificar a ampliação dos serviços ecossistêmicos remunerados, o aumento da abrangência territorial do programa, a implementação de ações de aperfeiçoamento, como a contratação de
298 Não se tem notícias sobre a justificativa para se manter um valor tão elevado em fundos, sem, contudo,
investir no aumento do programa para outras bacias e, sobretudo, no aumento do número de contratos e de áreas efetivamente protegidas.
299 ABELHA, Marcelo et al. Op. cit. p. 191. 300 Idem.
consultoria para orientar o programa, parcerias e ações em escala estadual, com oferecimento de serviços que dão retorno financeiro ao produtor, não somente por meio da conservação.