REDUÇÃO DE EMISSÕES POR DESMATAMENTO E DEGRADAÇÃO REDD+
3.3 Evolução histórica das discussões
3.3.6. COP 17: Nível de referência e salvaguardas
Na COP 17, em Durban, 2011, além da questão financeira, que voltou ao debate, a discussão evoluiu sobre as salvaguardas e os níveis de referência.
163 http://theredddesk.org/markets-standards/design-features/scope (acessado em 23 de março de 2014). 164 Parágrafo n. 102 da Decisão 1/CP.16, disponível em <http://unfccc.int/resource/docs/2010/cop16/eng/07a
Com relação ao financiamento, na decisão 2/CP.17, foi acordado que os resultados baseados em financiamento para países em desenvolvimento poderiam vir de uma variedade de fontes, seja do setor público ou privado, bem como de maneira bilateral (diretamente entre provedor de serviços ecossistêmicos e comprador) ou multilateral (entre um ou vários provedores e um ou vários compradores). Nesta decisão considerou-se que as abordagens baseadas na lógica do mercado poderiam ser desenvolvidas como uma forma de apoiar as ações baseadas em resultados. Seria, portanto, uma tentativa de aproximar o mecanismo de REDD+ à lógica capitalista, ou seja, as atividades descritas no parágrafo 70 da decisão 2/CP 16, teriam o mesmo potencial de acumular capital que outras atividades reguladas pelas lei da oferta e procura.
A decisão, no entanto, não conseguiu esclarecer uma série de questões. Não ficou claro, por exemplo, o real significado das abordagens baseadas no mercado. A decisão foi omissa e não se pode afirmar que as atividades subnacionais poderão ser apoiadas por mercados, ou, ainda, se os projeto de REDD+ baseados em convenção bilateral seriam reconhecidos pela UNFCCC. A decisão também não especificou se aceitaria qualquer mecanismo de mercado ou quais seriam os aceitos. Por fim, não se sabe se esses ajustes serão mantidos no futuros, em uma segunda fase de compromisso do Protocolo de Quioto, ou, ainda, em um novo acordo pós-Quioto. Na realidade, a decisão convidou as Partes a apresentarem suas opiniões sobre a forma de financiar as atividades baseadas em resultados, para que fosse avaliada pelo AWG-LCA e, então, serem discutidas nas reuniões seguintes do SBSTA.
No que se refere às salvaguardas, as discussões foram concentradas em como estão sendo respeitadas, para quem estão sendo dirigidas e quando devem ser verificadas. A questão das salvaguardas foi tratada na decisão 12/CP.17165, que forneceu orientações para um poderoso sistema de informação. Na decisão as Partes reconhecem a necessidade de se ter um sistema padronizado e, ao mesmo tempo, abrangente. Para que esse sistema seja considerado eficaz, deve ser capaz de fornecer informações uniformizada, transparentes e consistentes, possibilitando, assim, abranger o maior número de provedores possíveis, mesmo diante de variadas circunstâncias nacionais e subnacionais, tais como, capacidades técnicas e financeiras, soberania, economia e, sobretudo, legislações locais. Os
165 United Nations Framework Convention on Climate Change. 2010. Report of the Conference of the Parties
fifteenth session, held in Durban from 28 November to 11 December 2011. Addendum. Part Two: Action taken by the Conference of the Parties at its seventeenth session. Decision 12, I. p. 16.
países em desenvolvimento comprometeram-se, ainda, em informar periodicamente sobre como as salvaguardas sociais e ambientais estão sendo tratadas dentro de suas experiências nacionais. Apesar de alguns progressos nesta área, houve pouca orientação sobre o nível de detalhamento exigido dessas informações. Essas discussões foram deixadas para as COPs seguintes.
Outro avanço importante da COP 17, foram as discussões sobre os níveis de referência (ou níveis de emissão de referência), o que, como visto anteriormente, servem de parâmetros para se medir a quantidade de emissões de carbono florestal efetivamente reduzida por ano. Essa questão é essencial para avaliação de desempenho do REDD+, em especial, no que tange seu potencial de contribuição para a integridade ambiental. Ademais, proporciona uma base sólida para um robusto mecanismo de medição, notificação e verificação – MRV, essencial para o desenvolvimento de REDD+. Decidiu-se que os níveis de referência devem ser definidos nacionalmente, ou seja, com base nos inventários de gases de efeito estufa de cada país, entretanto, deve-se resguardar uma proporcionalidade entre a quantidade de emissões antropogênicas por fonte e a capacidade de absorção das florestas e dos sumidouros166.
Contudo, isso não diminuiu a importância dos níveis de referência subnacionais. Ao revés, reconhecendo seu potencial de adequação às características locais, decidiu-se que devem ser elaborados como uma medida paliativa, fundamental para construção e definição de um nível nacional. Para tanto, os níveis subnacionais devem ser definidos com base em dados consistentes, frequentemente aferidos e, sobretudo, padronizados, permitindo, assim, sua interação com outros níveis de referência.
O nível de referência, como dito anteriormente, é essencial para eficácia do REDD+, na medida em que delimita a redução efetivamente alcançada com a implementação do mecanismo. Por isso, diante da possibilidade de frequentes alterações e adequações, é importante frisar a necessidade de sempre se manter as salvaguardas ambientais e sociais nos níveis já alcançados, sob pena de se esvaziar a função institucional da flexibilização do mecanismo. E essa deve ser uma das preocupações a serem levadas em conta na definição e elaboração do arranjo jurídico do REDD+, que será analisado mais adiante.
166 United Nations Framework Convention on Climate Change. 2010. Report of the Conference of the Parties
fifteenth session, held in Durban from 28 November to 11 December 2011. Addendum. Part Two: Action taken by the Conference of the Parties at its seventeenth session. Decision 12, II.8, p. 17.
Por ora, importante frisar que a decisão dá orientações sobre uma abordagem transparente e flexível bastante interessante, porém, em certa medida, arriscada. De acordo com o item 12 da decisão em tela167, os níveis de referência devem ser revistos periodicamente, levando-se em conta novos conhecimentos, novas tendências e qualquer modificação do escopo e dos avanços tecnológicos e metodológicos. Essa característica, como se verá mais adiante, é essencial para sustentabilidade institucional do REDD+.
Em suma, os níveis de referências nacionais ou subnacionais devem ser definidos de maneira sustentável, levando-se em consideração não apenas níveis históricos de emissão, mas, principalmente, as características econômicas e sociais do local, região ou país que se implementará o REDD+. Em outros termos, esse nível de referência deve ser factível, ou seja, economicamente viável, ambientalmente seguro e socialmente relevante. 3.3.7. COP 18: Medição e avaliação
Para uma adequada definição do nível de referência, exige-se um robusto mecanismo de medição, notificação e verificação – MRV, que seja, ao mesmo tempo transparentes e consistentes. Essa foi a principal preocupação referente ao REDD+ discutida na COP 18, ocorrida em Doha, capital do Qatar, no final de 2012.
As questões sobre MRV, abordadas no âmbito da SBSTA, incluíram técnicas de: (i) como projetar sistemas nacionais de monitoramento da floresta, (ii) como criar um quadro adequado para a MRV em mecanismo de pagamentos baseados em resultados; (iii) como relacionar o MRV com os níveis de referência, (iv) a necessidade de orientações adicionais na concepção das salvaguardas do REDD+ e (v) os fatores do desmatamento.
O principal obstáculo foi a questão da verificação ou, mais precisamente, a responsabilidade e legitimidade para realizar a verificação dos resultados do REDD+. Algumas Partes entenderam que a verificação deveria ser pelo órgão de processo de consulta e análise, mais conhecido com a sigla em inglês ICA (International Consultation
and Analysis). Outros, apoiavam a verificação independente, realizado por terceiros
especialistas, seja de países desenvolvidos e ou em desenvolvimento.
Entretanto, em 2012, o SBSTA não conseguiu completar seu trabalho sobre estas questões, por isso, estipulou como meta, terminar a sua 39ª sessão somente na reunião seguinte, o que se deu em dezembro de 2013, durante a COP 19.
167 United Nations Framework Convention on Climate Change. 2010. Report of the Conference of the Parties
fifteenth session, held in Durban from 28 November to 11 December 2011. Addendum. Part Two: Action taken by the Conference of the Parties at its seventeenth session. Decision 12, II.12, p. 19.
A segunda questão importante discutida nessa conferência foi a forma de obter recursos financeiros para as atividades de REDD+. Como dito anteriormente, esse ponto foi inicialmente discutido no âmbito do Grupo de Trabalho Ad Hoc de Ação Cooperativa de Longo Prazo (AWG-LCA), durante a COP 17. Em Doha, elegeu-se para as próximas Conferências a evolução do debate nos seguintes temas: (i) a criação de um novo arranjo institucional para o REDD+, (ii) incentivos para atividades que tragam benefícios sem emissão de carbono, (iii) a criação de um fundo para ações de adaptação conjunta/mitigação, e (iv) a questão das abordagens sub-nacionais para pagamentos com base em resultado.
No entanto, a incapacidade de chegar a um consenso sobre a questão da verificação teve efeitos negativo para as tão aguardadas decisões sobre o financiamento baseado em resultados. Como resultado, a COP 18 decidiu desenvolver, em 2013, um programa de trabalho específico sobre o financiamento baseado em resultados, co- presidido por representantes de cada Parte, de um país desenvolvido e de um país em desenvolvimento (Decisão 1/CP.18 , n. 25-26). Ficou, ainda, acordado que os projetos de decisões sobre a melhoria da eficácia do financiamento do REDD+ seriam desenvolvidos através de uma série de workshops sobre os quatro temas mencionados acima, para adoção na COP 19 (Decisão 1/CP.18 , parágrafo 28-29).