No cenário da reforma nacional, a formulação das políticas de formação de professores em serviço

Qualquer análise que se faça sobre a questão da formação de professores no Brasil, na década de 90, não pode ser descolada das orientações do Banco Mundial. Isto tem sido destacado e analisado por diversos autores ao longo dos últimos anos. Vale lembrar que o Banco Mundial, a partir da Conferência de Ministros da Educação e de Planejamento Econômico, realizada no México, em 1979, e da Conferência Mundial de Educação para Todos, realizada em Jomtien, Tailândia, em 1990, reforça seus investimentos como forma de assegurar educação básica a todos os brasileiros.

A declaração de Jomtien (1999) alerta para os altos índices de crianças sem acesso à Educação Básica e, entre outros aspectos, para o elevado número de adultos sem acesso aos principais recursos tecnológicos. A Educação Básica passa a ser vista como necessária para que as pessoas sejam preparadas para enfrentar os dilemas sociais e econômicos e os problemas advindos dessa relação, a partir do desenvolvimento da capacidade de auto formação. Para tanto, considera a possibilidade de se desenvolver tanto nas crianças como nos adultos a capacidade de aprender a aprender.

Evangelista, Shiroma e Moraes (2002) assinalam a importância deste evento como um marco na melhoria da qualidade de vida para as crianças, jovens e adultos, a partir de compromissos assumidos por 155 governos:

[...] esse evento foi o marco a partir do qual os nove países com maior taxa de analfabetismo do mundo (Bangladesh, Brasil, China, Egito, Índia, Indonésia, México, Nigéria e Paquistão), conhecidos como ―E9‖, foram levados a desencadear ações para a consolidação dos princípios acordados na Declaração de Jomtien. Seus governos comprometeram-se a impulsionar políticas educativas articuladas a partir do Fórum Consultivo Internacional para a ―Educação para Todos‖ (Education for

All – EFA), coordenado pela Unesco que, ao longo da década de 1990, realizou

reuniões regionais e globais de natureza avaliativa. (p. 57).

Para cumprir com os compromissos assumidos, eram necessárias reformas. No Brasil, simultaneamente à reforma do Estado, foi formulada a reforma educacional, que teve início no governo do Presidente Itamar Franco, com a elaboração do Plano Decenal de Educação, e foi efetivamente implementada a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso.

As reformas educacionais desencadeadas no Brasil foram legitimadas por um discurso que atribuiu à crise da educação a ineficiência de aspectos específicos como gestão, má formação dos professores, currículos inadequados, falta de insumos, entre outros. Dessa forma, foi apontada e desvelada a ineficiência do Estado na administração educacional e defendida a necessidade da reforma associada à ideia de modernização dos sistemas.

As reformas se apresentaram politicamente bem definidas e envolveram mudanças na estrutura administrativa e pedagógica da escola, nos conteúdos a serem ensinados, nos fundamentos teóricos a serem seguidos, no modelo de gestão a ser aplicado, e no seu bojo apareceu com grande ênfase a formação de professores. Em um contexto de profundas mudanças, guiado por reformas, os órgãos governamentais brasileiros evidenciavam e ainda evidenciam a necessidade de adequação do trabalho docente às novas exigências profissionais advindas das inovações tecnológicas e da consequente mudança do mundo do trabalho, sendo largamente apregoado pelos princípios de flexibilidade e eficiência.

Desse modo, o Estado, no desempenho de suas funções como regulador e avaliador, tem intervindo na questão, procurando desde então instituir mecanismos que induzam os docentes a adequarem as atividades inerentes à profissão, de acordo com os resultados estabelecidos pelos interesses do mundo capitalista.

A partir do exposto, o país teve que se organizar e pensar caminhos para que pudesse atender às novas demandas, dentre elas a necessidade de formar um grande contingente de professores que, embora estivessem no exercício da docência, o faziam sem a formação inicial em nível superior. Ressalta-se que a lógica instituída era a de que esta formação deveria ser feita num curto espaço de tempo e ao menor custo possível. Estava aqui o embrião dos programas especiais de formação em serviço, como uma alternativa para cumprir a meta 21 da

Declaração Mundial de Educação para Todos: ―A formação dos educadores deve se dar preferencialmente através de programas de capacitação em serviço‖.

Neste cenário, construído e constituído ao longo de duas décadas, segundo Bello (2008), o Brasil seguiu o movimento mundial de certificação do magistério da educação infantil e séries iniciais do ensino fundamental, optando pela formação em massa de professores e na perspectiva de cumprir orientações dos financiadores, ―[...] dentro do menor espaço de tempo possível e de acordo com as condições existentes em cada região e estado do país‖ (p.63).

Em conformidade com Alves (2008), embora a capacitação tenha recebido destaque em encontros internacionais, no Brasil, na formulação da política, a ênfase foi dada à formação em nível superior, utilizando três modalidades básicas: formação presencial, formação semipresencial também designada na literatura de presencial, com apoio de mídias interativas ou a formação a distância.

Segundo Torres (1993), desde o início da década de 1990, tem sido dada ênfase na ampliação da educação inicial e na melhoria da qualidade e eficiência da educação. Para o Banco Mundial, uma das ações prioritárias para melhorar o desempenho e a qualidade da educação escolar consistiria na melhoria das habilidades dos professores em sala de aula, através da capacitação com o objetivo de alterar a prática dos docentes no ambiente escolar. Em decorrência das orientações e pressões de organismos internacionais, houve, a partir de então, seguindo uma lógica do global para o local, uma proliferação em todas as regiões do Brasil de programas especiais de formação, destinados a atender professores das redes estadual e municipal que não dispunham da formação em nível superior.

Essa relação do global com o local, dentro do contexto da globalização, tem produzido discussões significativas no cenário nacional. Há aqueles que entendem que, com a globalização, a dimensão local perde relevância, pois, segundo essa visão, os espaços nacionais ficam anulados na atual fase do capitalismo, em decorrência de um processo de homogeneização do espaço econômico. Entretanto, esse enfoque representa uma forma parcial de ver a globalização, à medida que sugere que tal fenômeno implica padronização do espaço econômico global e convergência de desenvolvimento.

Em contrapartida, outro conjunto de argumentos salienta a coexistência dos dois fenômenos – globalização e localização. Nessa lógica, o processo de aceleração da globalização não anula nem as divergências, nem a importância dos contextos sociais e institucionais particulares. Pelo contrário, a dimensão local ganha total relevância, já que é vista como um fator determinante da capacidade inovativa. Isto porque são as relações entre

os atores econômicos, sociais e políticos desses espaços locais que conformam sua capacidade de inovar e, portanto, definem a competitividade de um país, de uma região ou localidade.

Partindo neste trabalho da defesa do segundo postulado, entende-se que a despeito de uma orientação ser de cunho internacional ou nacional, ela pode ganhar nuances diferentes numa determinada localidade a depender, como já dito, da capacidade inovativa de seus gestores em mobilizar recursos financeiros, materiais e humanos para este fim.

Neste sentido, parte-se agora a descrever e a analisar o contexto de influência, ou seja, o pano de fundo e o clima em que se deu a formulação e a implementação da política de formação de professores no Estado do Acre, a partir de 1990, ora seguindo a orientação nacional tal e qual, ora numa espécie de rebeldia social encontrando o seu próprio caminho por meio das inovações.

Mainardes (2006) ressalta que a análise de uma política demanda levar em consideração uma multiplicidade de aspectos, tais como: a estrutura social; o contexto econômico, político e social no qual as políticas são formuladas; as forças políticas; e a rede de influências que atuam no processo de formulação de políticas e de tomada de decisões nas diferentes esferas. Considerar esse conjunto de influências implica levar em consideração o fenômeno da globalização em toda a sua complexidade, a influência das agências multilaterais, as arquiteturas político-partidárias nacionais e locais, bem como a influência de indivíduos, grupos e redes políticas (LINGARD; OZGA, 2007; BALL, 1994).

Destaca-se não se ter medido esforços na descrição e análise da política de formação de professores, a partir de sua articulação com o contexto político e socioeconômico mais amplo, bem como com o conjunto de políticas implementadas concomitantemente. Houve ainda uma preocupação em evitar análises voltadas à mera legitimação ou à justificação das políticas. Buscou-se, à semelhança do que orienta Martins (1997), explicitar possíveis processos de reprodução de desigualdades, de exclusão ou de inclusão. Finalmente, em conformidade com Duarte (2006), assumiu-se aqui uma atitude crítica e contrária a qualquer seletividade no processo de distribuição do conhecimento e o compromisso com a elevação do nível cultural das massas.

A formulação de uma política pública tem como nascedouro um problema e, a partir de sua identificação clara, a construção de uma agenda. Pode-se inferir que a Declaração Mundial de Educação para Todos (1990) cumpriu com este propósito, pois a partir dela o Brasil elaborou o Plano Decenal de Educação para Todos (1993-2003), definido como um conjunto de diretrizes políticas voltadas especificamente para a Educação Básica. Ações, disputas e processos de negociações foram necessários durante a fase de elaboração,

considerando que encontros com diferentes entidades e organizações governamentais foram necessários.

Um dos maiores problemas identificados dizia respeito ao baixo desempenho do sistema de ensino no país, atribuído a problemas de ordem pedagógica relacionados, entre outras coisas, às insuficientes condições de formação dos professores, declarando haver ―[...] necessidade de aperfeiçoar o sistema de formação e capacitação, de se estabelecer justa remuneração, bem como de melhorar as condições de trabalho e de profissionalização dos docentes‖. (Brasil, PDE, 1993, p. 32).

O referido documento preconizava que deveriam ser intensificadas as ações para a reestruturação dos processos de formação inicial e continuada. Para tal, era premente a necessidade de revisões nos currículos dos cursos médios e superiores e dos programas de capacitação de formação em exercício.

Ressalta-se que, na discussão aqui proposta, os dados foram sempre apresentados tendo como marco o ano de 1999, momento de transição com a posse do governo popular do Acre, e 2002, quando as políticas formuladas em 2000 e 2001 começaram a ser implementadas.

No cenário nacional, especialmente no Ensino Fundamental, a realidade não era animadora, como se observa na TAB 5.

TABELA 5

Funções docentes no Brasil, em creches, pré-escolas, classes de alfabetização e Ensino Fundamental e nível de formação em 31/03/99.

Nível de Atuação Total Nível Superior Completo

Creches 53.198 4.705

Pré-escolar 250.986 48.902

Classe de Alfabetização 57.990 3.443

Ens. Fundamental – 1ª à 4ª 1.034.173 200. 303

Fonte: MEC, INEP, SEEC – Sinopse Estatística da Educação Básica, 1999.

Para além do exposto, as assimetrias entre as diferentes regiões do país, evidenciavam um processo desfavorável, sobretudo às regiões Norte e Nordeste, principalmente no que diz respeito ao acesso à formação inicial de professores. A despeito de todos os esforços que foram empreendidos, no final da década de 1990, o Acre, assim como muitos outros estados

brasileiros, majoritariamente nas regiões mencionadas, continuava a apresentar um índice elevado de professores sem a formação em nível superior e, ao mesmo tempo, uma demanda crescente por matrículas.

Em 1999, no Brasil, menos de 20% dos professores com atuação no Ensino Fundamental de 1ª a 4ª possuíam formação completa em nível superior. Na Região Norte, o percentual ultrapassa, em pouco, os 3%, e no Estado do Acre um pouco mais que 5%. Entretanto, destaca-se que, embora ele estivesse acima da média regional, seu quadro era caótico, ao considerar-se que mais de 50% dos professores ainda não dispunham de formação no Ensino Fundamental.

Nesse sentido, a formulação de políticas de formação teria que dar conta de demandas em três frentes: propiciar a terminalidade do Ensino Fundamental a este grande contingente de professores, garantir-lhes a continuidade dos estudos no Ensino Médio e ainda responsabilizar-se pela formação desses sujeitos na Educação Superior.

No mesmo ano, no que concerne à atuação na Educação Infantil, o Acre dispunha de 32 professores atuando em creches, 899 em turmas de pré-escolar, 72 em Classes de Alfabetização e 5.974 em turmas de 1ª à 4ª série, perfazendo um total aproximado de 6.977 servidores em função docente. O total aproximado deve-se ao fato de que um docente pode atuar em turmas ou estabelecimentos de ensino diferentes. Ressalta-se que deste contingente 1.967 tinham atuação em escolas de zona rural.

No que diz respeito ao ano de 2002, observa-se ainda a partir dos dados da TAB. 6 que, considerando a atuação de professores no Ensino Fundamental de 1ª à 4ª série, houve no Brasil uma diminuição considerável no número daqueles com formação apenas nesse nível, ao passo que se destaca um acréscimo relevante de docentes com Ensino Médio e Superior. Movimento análogo é verificado também na Região Norte.

TABELA 6

Funções docentes no Ensino Fundamental de 1ª a 4ª Série, por nível de formação, segundo a região geográfica e a Unidade da Federação, em 31/03/1999 e 27/03/2002.

Unidade da Federação Total Fundamental Incompleto Completo Médio Completo Superior Completo Brasil 1026.061 9.648 31.401 721.085 268.927 Norte 109.920 2.186 5.961 96.413 5.360 Acre 6.175 70 194 5.573 238

No Acre, em conformidade com a leitura dos dados da Tab. 6, chama a atenção o pequeno acréscimo ocorrido no número de funções docentes ao se levar em conta o aumento de matrículas, o que pode ser explicado pelo movimento iniciado em 2000, de ordenamento da gestão que buscou, entre outras coisas, racionalizar a gestão em todos os setores do governo. Destaca-se, entretanto, que houve uma redução de mais de 60% de professores com formação no fundamental e, consequentemente, uma elevação em mais de 50% no Ensino Médio. No Ensino Superior, a diminuição no número dos que possuíam o Ensino Superior, quando comparado ao ano de 1999, deve-se ao remanejamento de professores com formação específica para atenderem as séries finais do fundamental e o médio.

Quanto ao atendimento à população em idade escolar, no ensino regular, no que diz respeito à matrícula inicial, em março de 1999 e 2002, o Estado do Acre apresentava os seguintes dados:

TABELA 7

Matrícula, em 31/3/99 e 27/03/02, em creches, pré-escolas, classes de alfabetização e no Ensino Fundamental de 1ª a 4ª Série, por localização no Estado do Acre.

Segmento Zona Urbana Zona Rural Total de

matrículas 1999 2002 1999 2002 1999 2002 Creche 451 1.887 - 299 Pré-Escolar 17.219 21.737 1.560 1.915 Classe de Alfabetização 1.399 1.387 53 1.253 1ª a 4ª Série 53.305 97.302 41.284 41.455 Subtotal TOTAL 72.374 122.313 42.844 44.922 120.218 167.235

A partir de uma análise comparativa das TAB. 6, 7 e 8, quanto ao movimento de matrícula nos anos de 1999 e 2002, o número de funções docentes e a quantidade de estabelecimentos de ensino, é possível chegar às seguintes conclusões: houve um acréscimo expressivo nas matrículas em creches na zona urbana e a criação de 229 vagas na zona rural, completamente inexistentes em 1999. Chama a atenção, também, a evolução das matrículas em Classes de Alfabetização, pois, enquanto houve uma explosão de vagas na zona rural, a zona urbana contabilizou um pequeno decréscimo. Para as turmas de 1ª a 4ª série, na zona urbana, o acréscimo foi superior a 70%, enquanto na zona rural ele foi inexpressivo. Entretanto, no cômputo geral, observa-se uma expansão significativa nas matrículas aproximando-se dos 40%.

Quanto à relação professor/aluno, considerando apenas professores e número de matrículas no Ensino Fundamental de 1ª a 4ª série, no ano de 1999 ela era de 20,1%, aproximadamente, e no ano de 2002, de 27%, o que demonstra que a relação foi acentuada em decorrência de um aumento significativo na demanda por matrícula da população em idade escolar. No entanto, há que se considerar que o atendimento a esses alunos, por parte das escolas, apresenta, até os dias atuais, características bastante heterogêneas a depender especialmente, da localização, condições de acesso, quadro de professores, da idiossincrasia do diretor e, mais recentemente, do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB da escola. No período em tela, enquanto em algumas escolas a média de atendimento por sala era de 50 alunos e, portanto, por não dispor mais de matrícula, muitos alunos ficavam excluídos dessa possibilidade, em outras não chegava a 20 alunos.

Na atualidade, há um esforço por parte das secretarias estadual e municipal de utilizar como critério para matrícula em um estabelecimento de ensino a proximidade da residência do aluno com a escola. Esta foi uma forma encontrada de equalizar esta problemática. Hoje a relação pode ser considerada mais equilibrada.

Ressalta-se que por meio da Instrução Normativa n.4, de 13 de abril de 2004, o Conselho Estadual de Educação estabeleceu as Diretrizes Administrativas e Pedagógicas no âmbito das Escolas da Rede Estadual de Ensino. No que diz respeito à relação professor/aluno, em salas de Educação Infantil, Anos Iniciais do Ensino Fundamental e classes de programas especiais, dentre eles o de Aceleração de Aprendizagem, a referida instrução normatiza que:

Art. 42 – A lotação de professores da Educação Infantil será de 01 (um) por sala de

aula.

§ 1º - Os parâmetros para distribuição de alunos por sala na Educação Básica,

Parecer CEE nº 02/97, as Resoluções CEE nº 06/98 e 08/98, com a seguinte distribuição:

a) Educação Infantil, máximo de 25 alunos por sala.

b) 1ª série do Ensino Fundamental, máximo de 30 alunos por sala. c) 2ª à 4ª série do Ensino Fundamental, máximo de 35 alunos por sala.

e) Nas salas de inclusão o número máximo de alunos será de 25 alunos para o ensino fundamental e 35 alunos para o ensino médio.

§ 2º - Nas salas de Educação Infantil poderão funcionar duas turmas com um

mínimo de 20 e um máximo de 25 alunos, ocupando alternadamente o espaço da sala de aula e desenvolvendo atividades em outros espaços da escola.

No que diz respeito ao número de estabelecimentos de ensino, a leitura da TAB. 8 permite algumas constatações. O número de creches cresceu na ordem de aproximadamente 400%, e mais de trinta novos estabelecimentos para atendimento ao pré-escolar foram criados.

TABELA 8

Número de estabelecimentos de ensino do Acre que oferecem atendimento a creche, pré-escolar, Ensino Fundamental de 1ª a 8ª série e, exclusivamente, 1ª a 4ª série, em 1999 e

2002.

Tipo de estabelecimento 1999 2002

Creches 10 38

Pré-Escolar 290 321

Ensino Fundamental – 1ª a 4ª série 2590 2524

Ensino Fundamental – 1ª a 8ª série 219 307

Fonte: MEC, INEP, SEEC – Sinopse Estatística da Educação Básica, 1999, 2002.

Quanto aos estabelecimentos de 1ª a 4ª série, houve uma redução de 66 escolas, fato que se justifica em decorrência de dois fatores, o início da implementação do PAPE, que ao fazer a adequação dos prédios escolares permitiu o reordenamento de seu funcionamento. Nesse sentido, alguns espaços que antes atendiam esse segmento passaram a atender outro. Outro aspecto foi a atenção do governo com as escolas rurais, fechando escolas onde as condições eram precárias e direcionando a clientela para as que iam sendo reformadas.

Os dados aqui apresentados evidenciam que a realidade do Acre impunha a necessidade premente de uma reforma educacional e no seu bojo a formulação de políticas voltadas para a formação de professores em nível superior, especialmente, para os de atuação na Educação Infantil e Anos Iniciais do Ensino Fundamental.

O desafio estava posto frente a uma realidade de um grande contingente de professores sem a devida qualificação, especialmente, dentre os que atuavam na educação infantil e anos iniciais do ensino fundamental. Uma demanda crescente por matrícula e aparentemente

número insuficiente de professores para atender a demanda e índices de qualidade muito baixos. Somava-se ao exposto a existência de um grande número de professores ocupando cargos administrativos, enquanto leigos iam para as salas de aula e, por fim, a existência de contingente de dezenas de funcionários fantasmas, legado de um longo período em que a Secretária de Estado de Educação se tornou balcão de empregos. Esses, dentre muitos outros fatores, denotavam que a necessidade de reforma no campo educacional era premente.

2.2 A implementação de programas especiais de formação de professores no contexto