De acordo com os arts. 59 e seguintes da Constituição da República de 1988, o processo legislativo compreende a elaboração de emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. No que tange às leis ordinárias, sua iniciativa cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República ou pelos cidadãos (iniciativa popular).
As proposições de lei são analisadas pelas Comissões Permanentes e Temporárias de cada Casa, sendo distribuídas de acordo com a matéria de competência. A aprovação do projeto de lei na Casa de origem implicará na remessa para a Casa revisora. Na hipótese da Casa revisora aprovar a proposição, a mesma será enviada à sanção ou promulgação. Caso seja rejeitada, será arquivada. Em sendo o projeto emendado na Casa revisora, voltará à Casa iniciadora. Conforme Regimento Interno da Câmara dos Deputados72, as emendas podem ser supressivas (erradica qualquer parte de outra proposição), aglutinativas (resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos), substitutivas (apresentada como sucedânea a parte de outra proposição, denominando-se "substitutivo" quando a alterar, substancial ou formalmente, em seu conjunto; considera-se formal a alteração que vise exclusivamente ao aperfeiçoamento da técnica legislativa), modificativas (altera a proposição sem a modificar substancialmente) ou aditivas (se acrescenta a outra proposição).
A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, concordando, o sancionará. Caso o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de 48 (quarenta e oito) horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. O veto deverá ser apreciado em sessão conjunta, dentro de 30 (trinta) dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores. Na hipótese do veto não ser mantido, será o projeto enviado ao Presidente da
72 BRASIL. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Resolução nº 17, de 1989, alterada até a Resolução nº 12, de 2015.
Aprova o Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Disponível em: < http://www2.camara.leg.br/atividade-
legislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/regimento-interno-da-camara-dos-deputados>. Acesso em: 10 mai. 2016.
República para promulgação. Abaixo segue um fluxograma com a representação simplificada do processo legislativo atinente a um projeto de lei ordinária:
Figura 1 - Fluxo Constitucional do Processo Legislativo
Fonte: Câmara dos Deputados.
Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-
O projeto de lei objeto de estudo nesta pesquisa teve sua iniciativa oriunda no Senado Federal (Casa de origem), por meio do Projeto de Lei nº 92/2000, de autoria do Senador Jorge Bomhausen (PFL/SC), sendo o mesmo encaminhado à Câmara dos Deputados (Casa Revisora) em 06/03/2003, momento em que recebeu outra numeração, passando a ser denominado de Projeto de Lei nº 252/2003.
O PL nº 252/2003 está sujeito à apreciação do Plenário da Câmara dos Deputados e tramita em regime prioritário por se destinar à regulamentação de dispositivo constitucional (art. 37, I e II, da CF/88). Conforme acompanhamento da tramitação do projeto de lei junto à Câmara dos Deputados73, vislumbra-se, até o momento, a sua apreciação por duas Comissões Permanentes, a saber, a Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público (CTASP) e a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC).
Considerando a limitação regimental de distribuição máxima da proposição a três Comissões de mérito, ressalvada a hipótese de constituição de Comissão Especial, tem-se que o Projeto de Lei nº 252/2003 pode ainda ser remetido à Comissão de Defesa dos Direitos das Pessoas com Deficiência, uma vez que a normatização contempla situações de cotas reservadas para pessoas com deficiência. Neste mesmo sentido, não fosse a omissão da proposição legislativa quanto às cotas raciais (candidatos negros), impostas pela Lei nº 12.990/2014, poderia a matéria também ser afeta à Comissão de Direitos Humanos e Minorias.
Desta forma, vislumbra-se que a sanção e promulgação do Projeto de Lei nº 252/2003 em lei ordinária ainda tem um longo caminho a ser percorrido, até mesmo em razão da apresentação de emendas substitutivas nas Comissões da Câmara dos Deputados (CTASP e CCJC), o que implicará na necessidade de devolução do PL à Casa iniciadora (Senado Federal) para, somente então, ser enviado à Presidência da República.
O estudo de todo o processo de elaboração das leis, em sentido lato, é afeta à disciplina intitulada legística, a qual busca não apenas o aprimoramento da norma segundo técnicas de redação legislativa, mas principalmente a qualidade desses normativos quanto à sua aplicação e reflexos na sociedade, ou seja, sua dimensão prática.
Luzius Mader74 divide os campos de interesse da Legística – a qual o autor prefere intitular de Legisprudência – em oito áreas principais, quais sejam: 1) Metodologia
73 Disponível em: < http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=105464>.
74 MADER, Luzius. Legística: história e objeto, fronteiras e perspectivas. In: CONGRESSO
INTERNACIONAL DE LEGÍSTICA: QUALIDADE DA LEI E DESENVOLVIMENTO, 2007, Belo
Horizonte. Legística: qualidade da lei e desenvolvimento. Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, 2009. p. 43-54. Disponível em:
Legislativa ou Legística Material, relativa ao teor normativo da legislação e o desenvolvimento de ferramentas que venham a facilitar as diferentes etapas analíticas da abordagem metodológica. Também contempla, quando da aprovação das leis, a monitoração de sua execução e uma avaliação retrospectiva de seus efeitos; 2) Técnica legislativa ou legística formal stricto sensu, inerente aos aspectos formais e legais da legislação, tais como os diferentes tipos de atos normativos, as instituições jurídicas, a estrutura formal dos atos normativos e a forma por meio da qual novas leis são introduzidas ou integradas no arcabouço normativo preexistente; 3) Redação legislativa, atinente aos aspectos linguísticos; 4) Comunicação, aqui entendida como a informação e a divulgação do conhecimento sobre a norma existente a todos os grupos de interesse; 5) Procedimento legislativo, isto é, a obediência de determinadas regras no processo de preparação, aprovação e execução de uma lei, influenciando a qualidade formal e material da legislação como, por exemplo, a deliberação acerca do processo de consulta pública antes de os projetos de lei serem discutidos no parlamento; 6) Gestão de projetos legislativos nas diversas unidades administrativas de forma efetiva e tempestiva; 7) Sociologia empírica da legislação, relativa ao processo político que antecede o processo de aplicação e execução da lei; e 8) Teoria da legislação, que tece reflexões críticas e avalia as funções da legislação.
A análise do impacto legislativo, alusivo à legística material, torna-se imprescindível para avaliar os efeitos da norma em sociedade, isto é, a sua eficácia e, consequentemente, a sua estabilidade, de modo a cumprir o seu propósito original. A ausência de eficácia da norma pressupõe a perda de sua legitimidade. Partindo desta premissa, surge um importante instrumento de medição desses impactos: a jurimetria.
O termo ―jurimetria‖ deriva da denominação inglesa ―jurimetrics‖, atribuída por Lee Loevinger75 em seu artigo científico de 1949, unindo teoria jurídica, métodos estatísticos e computacionais com o propósito de analisar a jurisprudência, de modo a tornar a aplicação do direito mais previsível. A estatística auxiliaria no processo de análise das informações, mensuração das inconsistências e tomada de decisão entre as variáveis apresentadas, enquanto os métodos computacionais dariam suporte ao reconhecimento desses padrões e na armazenagem das informações em banco de dados, otimizando esse processo de pesquisa. Em
<http://www.almg.gov.br/consulte/publicacoes_assembleia/obras_referencia/arquivos/legistica.html>. Acesso em: 10 mai. 2016.
75LOEVINGER, Lee. Jurimetrics: the next step forward. Jurimetrics Journal, v. 12, n. 1, p. 3-41, 1971.
artigo de autoria do jurisconsulto Celso Luiz Braga de Castro76, acrescentam-se à jurimetria os elementos econômicos e sociológicos.
Todavia, como preleciona Zabala & Silveira77, não obstante a inexistência da terminologia atual, o Direito já se utilizava, mesmo que esporadicamente, de métodos jurimétricos, tendo como marco a tese De usu artis conjectandi in jure, do matemático suiço Nicolau I Bernoulli (1687 – 1759), onde se abordam temas de probabilidade de sobrevivência de pessoas, precificação de seguros, preços de loterias, questões de herança, confiança em testemunhas e probabilidade de inocência de um acusado.
A crítica que se faz ao processo legislativo atual diz respeito à predominância do cunho político das normas em detrimento da realidade social, desconsiderando a jurisprudência dominante acerca da matéria regulada e os seus efeitos produzidos em sociedade, fato que poderia ser mitigado com a utilização da jurimetria.
Segundo artigo de Pinto & Menezes78 a jurimetria, ao converger o Direito e a Estatística, enquanto ciência, para a mensuração dos fatos sociais que ocasionaram os conflitos, permite antecipar hipóteses e projetar condutas na elaboração das leis, uma vez que a concretude do direito se dá em função das decisões judiciais que a reconhecem. Assim, deve o legislador levar em consideração a que grupo da sociedade a norma se destina, seus efeitos e consequências. Tais informações somente se aperfeiçoam com o estudo jurimétrico.
Castro79 inova ao propor em seu artigo a criação de Zonas de Experimentação Legislativa (ZEL), isto é, que se façam leis experimentais delimitadas a uma determinada região ou segmento, escolhido mediante critério prévio, para se testar o impacto de um Ato Legislativo por determinado período de tempo. Assim, ter-se-á a possibilidade de se expandir e positivar os efeitos benéficos e mitigar as consequências maléficas da norma proposta.
76CASTRO, Celso Luiz Braga de. Jurimetria. O desafio do jurista contemporâneo. p. 215-225. In: CASTRO,
Celso Luiz Braga de; DAVI, Kaline Ferreira (Coord.). Limites legais ao gasto público com despesa de pessoal:
jurimetria aplicada ao caso dos municípios baianos. Salvador: Editora Fundação Faculdade de da Bahia,
2013, p. 216.
77ZABALA, Filipe Jaeger; SILVEIRA, Fabiano Feijó. Jurimetria: estatística aplicada ao direito. Revista
Direito e Liberdade. Disponível em:
<https://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=5&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKE wjS656Ar8XLAhWFQpAKHZNsCKQQFggyMAQ&url=http%3A%2F%2Fwww.esmarn.tjrn.jus.br%2Frevistas %2Findex.php%2Frevista_direito_e_liberdade%2Farticle%2Fdownload%2F732%2F596&usg=AFQjCNHdkIL4 O1MB8WeqogsEv05MPCN8Kg>. Acesso em: 11 mai. 2016.
78
PINTO, Felipe Chiarello de Souza; MENEZES, Daniel Francisco Nagao. JURIMETRIA: construindo a
teoria. Teorias da Decisão e Realismo Jurídico [Recurso eletrônico on-line]: XXIII Congresso Nacional do
CONPEDI. Organização CONPEDI/UFPB; Coordenadores: Lorena de Melo Freitas, Adrualdo de Lima Catão, Clóvis Eduardo Malinverni da Silveira. – Florianópolis : CONPEDI, 2014. Disponível em:
< http://publicadireito.com.br/publicacao/ufpb/livro.php?gt=220>. Acesso em: 11 mai. 2016.
A título sugestivo e dentro da ideia das Zonas de Experimentação Legislativa, seria interessante para o Projeto de Lei nº 252/2003 a análise jurimétrica da Lei Distrital nº 4.949, de 15 de outubro de 2012, que estabelece normas gerais para realização de concurso público pela Administração direta, autárquica e fundacional do Distrito Federal, tendo em vista que grande parte de seus dispositivos estão contemplados ipse litteris na redação do PL nº 252/2003.
Toda norma possibilita a análise e interpretação no momento de sua execução por parte dos aplicadores do direito e pelo Poder Judiciário, possuindo os estudos empíricos um papel fundamental nesse contexto, uma vez que conferirão maior respaldo e probabilidade de aceitação. Garante-se, assim, um arcabouço normativo estável, refletindo as necessidades e expectativas da sociedade, imprimindo um nível de confiança elevado e, consequentemente, em uma maior segurança jurídica. De igual modo, tem-se que os estudos empíricos serão de grande valia para uma avaliação dos atuais campos de intervenção normativa por parte do Estado, em outras palavras, diagnosticar-se-á um excesso ou escassez regulatória sobre o assunto.
Na seara dos concursos públicos é facilmente constatado que a jurisprudência está a exercer o papel que seria, a priori, do Poder Legislativo, mitigando a discricionariedade da Administração Pública na condução desse processo, causado pela ausência de uma regulamentação específica, evidenciando, assim, uma escassez legislativa.
O presente estudo, vale-se de métodos jurimétricos ao se propor a análise dos artigos do Projeto de Lei nº 252/2003, confrontando-os com a jurisprudência das cortes superiores e com os princípios jurídico-constitucionais, bem como ao realizar um estudo comparativo com os normativos existentes em algumas universidades federais da região Nordeste, trazendo para a realidade vivenciada nessas instituições de ensino os efeitos e consequências da proposta legislativa, caso seja aprovada pelo Congresso Nacional com a redação atualmente conferida.
Alguns dos dispositivos constantes no Projeto de Lei nº 252/2003 visam regulamentar matérias frequentemente levadas à apreciação do Poder Judiciário, ante a ausência de uma legislação específica voltada para o instituto do concurso público, fato que impele a Administração Pública, pelo princípio da legalidade, a indeferir determinados pleitos oriundos de candidatos por não estarem previstos no instrumento editalício ou na norma interna do órgão ou da entidade pública. A título ilustrativo, pode-se mencionar os pedidos de reclassificação para o final de fila, o direito a interposição de recurso em todas as etapas do certame, a caracterização da prova de títulos como meramente classificatória e não eliminatória, a definição de uma prazo mínimo de inscrições no concurso, contado da
publicação do edital, a alteração do edital após iniciado o período de inscrições, dentre tantas outras situações.
Ao disciplinar tais situações, confere-se maior segurança jurídica aos candidatos e à própria Administração Pública, ante a existência de amparo legal, prescindindo-se do Poder Judiciário, salvo nas hipóteses de descumprimento manifesto da lei por parte das organizadoras de concurso público. No quadro a seguir são mencionados alguns exemplos de posicionamentos já consolidados ou dominantes na jurisprudência pátria acerca de concursos públicos:
Quadro 3 – Previsões Normativas do PL nº 252/2003 x Jurisprudência
(Continua) Previsão TRF 5ª Região STJ STF CLÁUSULA DE BARREIRA (limite de aprovados nas etapas do concurso) Favorável/Constitucional Precedentes: AC nº 554744/RN (Julgado em 07/05/2013); AG nº 128400/RN (Julgado em 18/12/2012) Favorável/Constitucional AgRg na MC 23535 / MS (2ª Turma. DJE em 25/05/2016). AgRg no RE nos EDcl no AgRg no RMS 42820 / GO (Corte Especial. DJe em 06/05/2016). AgRg no RMS 39019 / ES (1ª Turma. DJE em 22/04/2016) Favorável/Constitucional Recurso Extraordinário nº 635739/AL (Repercussão Geral) RECLASSIFICAÇÃO PARA O FINAL DE FILA Favorável/Constitucional AC nº 08011685020154058100 / CE (1ª Turma. DJ em 29/07/2016). APELREEX nº 08034878820154058100 / CE (3ª Turma. DJ em 12/03/2016). APELREEX nº 08060913820144058300 / PE (4ª Turma. DJ em 05/11/2015) Favorável/Constitucional AgRg no RMS 28293 / RR (6ª Turma. DJE em 05/02/2016).Precedente: AgRg no REsp 1211652 / PR (1ª Turma. DJE em 08/04/2011) Favorável/Constitucional ARE nº 761.134/RO (2ª Turma. DJ em 20/09/2013). Precedente: RMS nº 25166 AgR (1ª Turma. DJ em 06/05/2005) ALTERAÇÃO DO EDITAL NO CURSO DO PROCESSO SELETIVO Contrário Precedentes: AC nº 08037625320144058300/PE (Julgado em: 20/07/2015); APELREEX26923/PB (Julgado em: 14/05/2013) Contrário AgRg no RMS nº 10798/PR (6ª Turma. DJE em 14/04/2014). Precedente: RMS nº 13.578/MT (6ª Turma. Julgado em 22/4/2003). Favorável RMS nº 10.326/DF (5ª Turma. Julgado em 27/4/1999) Contrário MS nº 27.165/DF. Precedentes: MS 26163/DF (DJE de 5.9.2008); ADI 3367/DF (DJU de 22/09/2006); RE 318106/RN (DJU de 18/01/2005). MS 27165/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, 18/12/2008. (MS-27165)
Quadro 3 – Previsões Normativas do PL nº 252/2003 x Jurisprudência (Conclusão) Previsão TRF 5ª Região STJ STF PROVA DE TÍTULOS (caráter classificatório ou eliminatório) Apenas Classificatório AC nº 08036874820134058300 / PE (2ª Turma. DJ em 30/06/2015). APELREEX nº 08052980220144058300 / PE (1ª Turma. DJ em 02/06/2015). APELREEX nº 08035021020134058300/ PE (3ª Turma. DJ em 29/05/2014). Apenas Classificatório AREsp 626738/PE 2014/0314993-9 (DJE de DJ 04/02/2015) Eliminatório RMS nº 12.908/PE (5ª Turma, DJ de 10/06/2002) Apenas Classificatório MS nº 32.074/DF (1ª Turma. DJ de 05/11/2014). Precedente: AI nº 194188/RS (2ª Turma. DJ de 15- 05-1998)
Fonte: Elaborado pelo autor.
A pesquisa jurisprudencial acima evidenciada limitou-se aos entendimentos consolidados perante o Tribunal Regional Federal da 5ª Região, jurisdição que abarca o Estado do Rio Grande do Norte e grande parte dos estados do nordeste, equalizando-se com o parâmetro de pesquisa dos normativos internos das Universidades Federais dos Estados do Nordeste, os quais serão tratados no capítulo a seguir, bem como nos julgados do Superior Tribunal de Justiça, responsável pela uniformização da legislação federal, e do Supremo Tribunal Federal, corte máxima em matéria constitucional.
Vislumbra-se no Quadro 3 que praticamente todas as previsões contidas no PL nº 252/2003 encontram guarida na jurisprudência de forma equânime, ressalvados o caráter eliminatório da Prova de Títulos e a alteração do edital no curso do processo seletivo. Entretanto, deve-se destacar que os posicionamentos divergentes são daqueles julgados mais antigos, sendo que o entendimento contemporâneo também se dá de forma equânime.