O Planejamento como instrumento da qualidade de vida

O direito é dinâmico e a cidade, além de dinâmica, é imprevisível e en- volve os que nela vivem, não admitindo a idéia de um modelo pronto e acabado de planejamento a ser imposto.

Nessa linha de pensamento, não se pode olvidar que a política de des- envolvimento urbano prevista constitucionalmente (art. 182), ao determinar diretrizes gerais fixadas em lei, deu especial ênfase e relevo à questão do planejamento (art. 2º, IV, Estatuto da Cidade), dispondo in verbis: “planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do cresci-

310 _{A cidadania, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa.}

311 _{A construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e da marginalização e a redu-}

mento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente” (inc. IV), ou ao “princípio instrumental do planejamento” (grifado no texto), segundo Carlos Ari Sundfeld.312

O Estatuto da Cidade em seu artigo 4º dispõe sobre os instrumentos da política urbana, ou seja, os planos e planejamentos, institutos tributários e financei- ros, institutos jurídicos e políticos, e estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estu- do prévio de impacto de vizinhança (EIV). Para este trabalho, nesta sede, interessa a questão envolvendo os planos e planejamentos.

Para Adilson de Abreu Dallari, esse primeiro grupo (art. 4º, incs. I, II e III), “pode receber a designação genérica de planejamento” (grifado no texto). Mas alerta para a necessidade de ser observada uma distinção oriunda do texto constitucional, pois

“a lei faz uma primeira especificação tomando como critério o âmbito espacial de validade. São aí mencionados, nos correspondentes incisos: ‘I – planos nacionais, regionais e esta- duais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; III – planejamento mu- nicipal’”. Continuando. “Este último – o planejamento municipal – comporta diversos ins- trumentos mais específicos, que são identificados por letras: ‘a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) pla- nos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social’”. E finaliza com acerto, até em face das competências deferidas ao Município para le- gislar em temas de interesse local: “Note-se, de imediato, que essa relação também não é exaustiva, pois o inciso III, literalmente, se refere a ‘planejamento municipal, em especial’ – ou seja, estes, constantes da relação, são especialmente mencionados, mas sem prejuízo de outros que possam vir a ser utilizados pelo Município” (grifado no texto).313

É o planejamento municipal um dos instrumentos responsáveis pela definição de metas e objetivos e cumprimento das obrigações constitucionais do Município, além daquelas previstas em Lei Orgânica.

312 _{Carlos Ari Sundfeld, O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais. In Estatuto da Cidade (Comentários à}

Lei Federal 10.257/2001), p. 56.

313 _{Adilson Abreu Dallari, Instrumentos da Política Urbana. In Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal}

Segundo Dallari, os planejamentos anunciados pelo Estatuto da Cidade possuem diferenças que os destacam. O Plano Diretor cuida do parcelamento, uso e ocupação do solo e do zoneamento ambiental, ou seja, planos físicos voltados para a disciplina do espaço urbano. O Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual são instrumentos econômicos para regrar o uso dos recursos financeiros municipais. A gestão orçamentária participativa diz respeito ao processo de elaboração e execução das leis orçamentárias e correspondem ao preceito cons- titucional do princípio participativo (art. 1º, parágrafo único, CF) e do planejamento par- ticipativo (art. 29, XII, CF). Os planos, programas e projetos setoriais estão ligados a áreas de atuação específica como saneamento básico ou coleta e disposição do lixo, educação ou ensino básico, saúde ou atendimento emergencial, etc. Por fim, os pla- nos de desenvolvimento econômico e social, além de abranger os recursos financei- ros públicos municipais, alcançam ações de particulares e outros níveis de gover- no.314

E para finalizar os ensinamentos doutrinários sobre o tema, Carlos Ari Sundfeld afirma que “na lógica do Estatuto, o ordenamento urbanístico não pode ser um aglomerado inorgânico de imposições. Ele deve possuir um sentido geral, basear-se em propósitos claros, que orientarão todas as disposições. Desse modo, o ordenamento urba- nístico deve surgir como resultado de um planejamento prévio – além de adequar-se since-

ramente aos planos” (grifado no texto).315

De todos esses instrumentos de planejamento da Política Urbana, até por força da importância deferida pela Constituição Federal, o Plano Diretor é mere- cedor de um destaque especial, pois adentra ao campo da elaboração de planos ou planificação.

Miguel Reale, em precioso artigo, adverte que “o problema da forma jurí- dica não deve ser proposto depois da escolha dos fins e dos meios, mas concomitante-

314 _{Adilson Abreu Dallari, Instrumentos da Política Urbana. In Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal}

10.257/2001) p. 77.

315 _{Carlos Ari Sundfeld, O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais. In Estatuto da Cidade (Comentários à}

mente com ela, tão íntima é a vinculação existente entre esses elementos, entre conteúdo e forma, planos de ação e esquemas jurídicos adequados”(destacamos).316

O plano diretor ganhou um enorme significado jurídico na Constituição de 1988. “O plano diretor, que deve ser aprovado por lei e tem força de lei, está centrado na organização conveniente dos espaços habitáveis, é o instrumento básico da política urbana municipal, deve ser elaborado de maneira participativa e deve servir como instrumento de realização da função social da propriedade. Ao organizar os espaços habitáveis, em toda a área do Município (urbana e rural), deve ter, sim, uma preocupação social, de justiça social, de realização do mandamento constitucional (art. 3º, III) no sentido da erradicação da po- breza e da marginalidade e redução das desigualdades sociais e regionais”. Finalizando, o plano diretor é quem determinará “quando, como e onde edificar de maneira a melhor satisfazer o interesse público, por razões de estéticas, funcionais, econômicas, sociais, am- bientais, etc”.317

O planejamento municipal como um todo constituir-se-á em instrumen- tal de grande relevância para se alcançar a qualidade de vida como direito funda- mental que é. Ele deverá gerir a cidade como um todo (sem exclusões) no sentido de nela observar a aplicação do desenvolvimento econômico e do respeito aos direitos sociais, individuais e coletivos ligados à vida e previstos na Constituição. Deve pri- mar pelo princípio da dignidade humana em seu aspecto material, e respeitar os fundamentos da República e seus objetivos fundamentais. Finalizando, o planeja- mento deve dar ênfase às funções sociais da cidade e da propriedade, aos serviços públicos e ter como principal instrumento o plano diretor, tudo aliado a uma efetiva participação popular para consagrar de vez a gestão democrática da cidade.

Como diz Nelson Saule Júnior, o planejamento passa a ser um instru- mento de democratização à gestão da cidade, pois deverá abrir vistas para ela como um todo e não parcialmente, considerando apenas a cidade legal, reconhecida pelos registros e burocracias, sob pena de estar perpetuando a segregação e a exclusão de grande parte da população, que vive à margem da legalidade da cidade real. “A definição de políticas públicas e das prioridades de investimento, em função da realidade

316 _{Miguel Reale, Direito e Planificação, In RDP: 24, p. 94.}

317 _{Adilson Abreu Dallari, Instrumentos da Política Urbana. In Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal}

local e da manifestação da população, confere a legitimidade necessária para inverter a or- dem da destinação dos recursos, das obras e serviços públicos para atender os reais inte- resses da população”.318

Somente dessa forma o planejamento irá atuar como instrumento de valor incomensurável para o alcance da qualidade de vida, direito fundamental.