O PROSIG

O Programa de Apoio à Criação de Nós Locais do SNIG (PROSIG) foi criado em 1994, pelo Despacho 12/94, de 1 de Fevereiro, tendo como objectivos fundamentais incentivar a criação de Sistemas de Informação Geográfica (SIG) nos municípios, integrados na rede do Sistema Nacional de Informação Geográfica (SNIG) e como objectivo secundário, a promoção da modernização administrativa das autarquias envolvidas no projecto.

Estes objectivos ficaram expressos de forma clara no texto do Despacho, que referia como objectivos “apoiar a criação de Sistemas de Informação Geográfica (SIG) vocacionados para a gestão territorial, integrados na rede do Sistema Nacional de Informação Geográfica, visando a modernização do funcionamento da Administração Local através da funcionalidade acrescida, eficácia e racionalidade que tais instrumentos introduzem nas actividades correntes dos serviços” (Despacho 12/91, de 1.02.1994). Esta intenção muito meritória do Governo não veio a ser prosseguida de forma eficaz após o término do Programa PROSIG, não garantindo o sucesso deste programa junto dos municípios, nem tomando medidas de fundo conducentes à obrigatoriedade de adopção a prazo destas tecnologias por parte das autarquias.

Financiado pelo II Quadro Comunitário de Apoio, este programa possibilitava a obtenção de financiamento para aquisição de equipamentos e serviços, promovida pelos municípios individualmente ou por associações de municípios, incluindo a aquisição de hardware de suporte ao SIG e a compra ou desenvolvimento de software geral e específico para a gestão do território municipal (Mourão e Gaspar, 2001). Em contrapartida, os municípios aderentes comprometiam-se a disponibilizar a informação própria de domínio público, a integrar a rede nacional do SNIG, e a partilhar entre si as experiências obtidas.

A decisão dos municípios aderirem ao uso e implementação de SIG ficou pois nas mãos dos próprios municípios, que adoptaram ou não as suas próprias medidas, conforme entenderam. Assim, o outro objectivo deste programa de financiamento que visava “contribuir para a integração, no sistema coerente e homogéneo de bases de dados georeferenciados que constitui a rede do SNIG, dos dados de natureza gráfica e alfanumérica que, por iniciativa municipal, vão ser organizados em formato digital” (Despacho 12/91, de 1.02.1994), também acabaria por não ser inteiramente atingido. Não havendo uma política nacional eficaz de implementação generalizada dos SIG no nível municipal (que podia ter sido definida e imposta por decreto), não foi possível obter um mosaico minimamente completo do território nacional. O nível dos Nós Locais do SNIG ficou assim seriamente retalhado, uma vez que, para além da adesão ao programa ter sido de apenas dois terços dos municípios (como veremos de seguida), muitos não chegaram a conseguir operacionalizar de forma efectiva os seus sistemas.

No âmbito do PROSIG, que findou em finais de 1999, foram celebrados 92 protocolos de adesão, dos quais 19 com agrupamentos de municípios, envolvendo no seu conjunto um total de 178 municípios (Mourão e Gaspar, 2001). Tal número corresponde a 64% dos municípios do Continente, valor muito significativo, se atendermos à necessidade de superar alguns critérios impostos pelo

Regulamento do Programa, e que demonstra o reconhecimento da oportunidade dada aos municípios para ultrapassar as habituais carências financeiras e humanas em matéria de implementação de novas tecnologias.

Das 92 entidades que firmaram protocolos, apenas 44 efectivaram a instalação dos respectivos SIG. Para além destas, mais 24 encontravam-se no final de 1999 em fase avançada de concretização das aquisições, não tendo, concluído os respectivos processos de forma a beneficiar do financiamento. As restantes 24 não chegaram a iniciar os procedimentos necessários à obtenção de equipamento (Mourão e Gaspar, 2001). Das 44 que levaram a bom termo a candidatura ao programa, algumas terão ainda assim desperdiçado os recursos adquiridos, não chegando a implementar de forma eficaz os seus SIG.

De referir que o PROSIG permitia financiar acções levadas a cabo por municípios isolados ou preferencialmente associados (em associações e agrupamentos de municípios), incluindo a aquisição dos equipamentos informáticos necessários à implementação do sistema, bem como o desenvolvimento de aplicações específicas, desde que orientadas para a gestão e planeamento do território municipal. Era ainda possível financiar a formação dos técnicos municipais afectos ao projecto. O financiamento era de 90% dos custos totais e podia atingir um máximo de 25000 contos mas, em contrapartida, os municípios comprometiam-se a aceitar a integração do seu SIG na rede do SNIG, a disponibilizar a informação que fosse do domínio público e, além disso, a partilhar entre si as experiências e as aplicações que viessem a desenvolver com o apoio do Programa (Mourão e Gaspar, 2001).

Sendo as autarquias regidas pelas mesmas regras e imperativos legais, e tendo as mesmas atribuições na gestão do território, não se entende que a administração central (através do CNIG) não tenha enveredado pelo desenvolvimento de aplicações comuns a adquirir mediante processos de concurso público, para todos os municípios aderentes. Tal estratégia teria resultado numa uniformidade de software em todas a autarquias, com aplicações modulares idênticas para todos, permitindo uma efectiva integração plena dos Nós Locais no Sistema Nacional de Informação Geográfica. Esta uniformidade, não sendo de todo necessária à boa integração dos dados, seria, no entanto, benéfica para os cofres do Estado e traduzir-se-ia em poupanças financeiras significativas em desenvolvimento de software, formação dos utilizadores, apoio técnico continuado. O CNIG poderia, ainda assim, ter enveredado pela definição de especificações técnicas mais detalhadas para o software, o que também não se concretizou. A homogeneização do software acabou por acontecer de modo diferente, de uma forma que provocou acesas críticas ao próprio funcionamento do CNIG.

O acompanhamento da execução do Programa foi assegurado pelo CNIG e pelas Comissões de Coordenação Regional (CCR), tendo sido divulgadas a todas as entidades com protocolo de adesão documentos de apoio sobre a metodologia e processo de constituição dos SIG. Nomeadamente, dentro deste tipo de apoio, foram disponibilizados Programas de Concurso e Cadernos de Encargos para aquisição de equipamento e software, a que não terá sido alheio o facto de a grande maioria dos municípios ter optado por uma única marca comercial (Grancho, 2002).

Na prática, um só produtor forneceu metade de todos os sistemas de informação geográfica aos municípios aderentes, tendo tido problemas de vária ordem os que ousaram seguir uma orientação própria na escolha do software a adquirir (Grancho, 2002).

desnecessária. A necessidade de uniformizar o software era pouco defensável, num modelo que não era à partida de uniformização deliberada: o importante era que a informação geográfica fosse a mesma, essa sim igual e compatível. Era esperada uma actuação mais eficaz do CNIG nesse aspecto, definindo formatos, estruturas de metadados e demais procedimentos capazes de garantir a coerência do mosaico nacional. Em vez de investir tempo na definição destes conceitos de interoperabilidade, os técnicos deste organismo procuravam passar a mensagem de que só um sistema é que era efectivamente bom. Essa aproximação era evidente até na forma como foram estruturadas as acções de formação que organizou ou nas quais participou.

A interferência do CNIG na escolha do software foi prejudicial e causou problemas financeiros às autarquias que não adquiriram o software “recomendado”, nomeadamente recusando revisões e melhorias nos contratos e protelando os pagamentos da sua comparticipação financeira. Tivemos a oportunidade de, numa autarquia que adquiriu software da ESRI (então representada pela Octopus), sentir de perto estas pressões, que se encontram amplamente documentadas no respectivo arquivo municipal.

Esta visão dos acontecimentos não é partilhada por todos, como é natural. Mourão e Gaspar (2001), ambas técnicas do CNIG, afirmam que a predominância do software Intergraph sobre os outros se deveu a dois factores determinantes: a possibilidade de adquirir o software por pacotes, de acordo com as funcionalidades pretendidas, e as suas capacidades de manuseamento, que facilitavam a aprendizagem pelos utilizadores. Na prática, como tivemos oportunidade de comprovar em várias acções de formação na altura, os módulos da Intergraph (MGE e MGA) eram muito mais difíceis de usar que algum software concorrencial e os montantes previstos no programa de financiamento permitiam facilmente adquirir os pacotes de software alternativos dos outros fabricantes (por ex. o ArcINFO e ArcView da ESRI). A Intergraph não era eventualmente a melhor solução para resolver o problema, mas as autarquias nessa altura não estavam devidamente apetrechadas com meios humanos qualificados para fazer essa distinção e foram certamente facilmente influenciadas nas suas decisões.