O sistema urbano de transportes em contexto nacional

A nossa abordagem do sector começará agora, então, a ganhar contornos mais específicos e mais próximos daquela que é a nossa realidade concreta de análise. O “Plano Estratégico de Transportes” de 2009, elaborado no quadro do XVIII Governo Constitucional, como foi anteriormente abordado, apresentou um breve diagnóstico do sector que consideramos, na falta de dados mais actualizados, uma referência útil para o enquadramento do sector em Portugal.

Os dados que reuniram a nossa atenção permitem, de modo sintético, caracterizar os serviços de transporte urbano, considerando o estatuto do prestador do serviço e o regime de prestação destes serviços98, encontrando-se assim organizados

 Em 62,5% dos casos (35 aglomerados) os serviços de transporte eram assegurados por empresas privadas em regime de concessão da Administração Central (4) e dos municípios (31);

 Em 8,9% dos aglomerados (cinco aglomerados) eram os próprios municípios que garantiam o serviço através de serviços municipalizados de transportes;

 A prestação do serviço através de empresas municipais constituía o regime de prestação através do qual eram garantidos transportes colectivos urbanos em seis aglomerados (10,7% dos casos);

 Nos casos de Lisboa e Porto (3,6% dos casos) os serviços eram disponibilizados por operadores com estatuto de sociedades anónimas de capitais públicos;

 Em 14,3% dos casos (oito aglomerados) não existia contrato de concessão nem tinha sido constituído um serviço municipalizado para o efeito, sendo o serviço assegurado, por exemplo, através de contratos de aquisição de serviços. (PET, 2009, p. 81)

Na figura que apresentamos de seguida (ver figura 8), é possível observar a distribuição de concessões de transporte, em Portugal, atribuídas por diferentes entidades: Estado, IMTT, Município, mas também serviços explorados directamente pelo Município, ou uma exploração mista (concessão e exploração directa).

98

Estes dados foram recolhidos no ano de 2005, tendo na altura sido identificados 56 aglomerados onde são prestados serviços de transporte colectivo urbano de passageiros, localizados sobretudo no eixo litoral a Norte de Setúbal, no Algarve e na Região do Vale do Tejo. No interior do território continental, para além das capitais de distrito, foi também verificada a oferta destes serviços em apenas 4 aglomerados, sendo eles: Elvas, Covilhã, Gouveia e Chaves.

Figura 8. Transportes urbanos em contexto nacional, por regime de prestação dos serviços99

Sem ignorar a importância que os números podem ter enquanto indicadores de

uma realidade, num determinado momento, parece-nos igualmente importante

ancorar estes números na história que se foi construindo dos transportes rodoviários em Portugal e, de forma mais específica, na área metropolitana do Porto.

Reportar essa história obriga-nos a recuar ao período pós-Revolução de 25 de Abril de 1974, cuja influência na política de transportes torna-se particularmente visível com a nacionalização dos grandes operadores de transportes colectivos rodoviários100, promulgada pelo Decreto-Lei 280-C/75 de 5 de Junho de 1975. Foi a partir do entendimento do sector como fundamental na estruturação económica do território que foi então constituída, em Junho de 1976 (Decreto-Lei 427-J/76), a Rodoviária Nacional, E.P., iniciativa que se traduziu numa maior participação do Estado na sua regulação e na preocupação de garantir que um sector tão importante não seria deixado à gestão pelo mercado, situação que poderia desencadear desequilíbrios regionais, que se procurava colmatar (Oliveira, 1988).

O processo de concentração empresarial a que conduziu a nacionalização dos dez maiores grupos de operadores rodoviários de passageiros101, promoveu igualmente o alargamento das zonas de exploração desses operadores, quer pelo prolongamento das concessões que já possuíam, quer pela atribuição de novas concessões associadas à sua área privilegiada de actuação. Isto porque, se cada um dos grupos tinha áreas de exploração mais ou menos limitadas, com a nacionalização, o grupo passou a assumir a exploração de unidades ou bolsas territoriais, adquirindo, por conseguinte, outros direitos na actividade de transporte. No âmbito desta decisão foram constituídos os Centros de Exploração de Passageiros”102 (Oliveira, 1988), que contribuíram para um planeamento regional e inter-regional dos serviços de transporte. Isto significa que se até então, a maior parte dos operadores actuava em diferentes tipos de redes, com a criação da Rodoviária Nacional, foi possível de alguma forma definir uma rede de actuação das empresas, que uma vez nacionalizadas, passaram a operar a uma escala regional ou inter-regional. Desta forma, foi possível uma organização da actividade de transportes em função da tipologia da rede: a Rodoviária Nacional

100

Foram nacionalizados dez grupos de empresas de transporte de passageiros e dois grupos de empresas de transporte de mercadorias.

101

Em 1974, os principais operadores de transporte rodoviário de passageiros eram constituídos por dez grupos empresariais de grande dimensão: João Belo; Claras; Sernache; Eduardo Jorge; Transul; Empresa de Viação do Algarve (EVA); Boa Viagem; Adelino Pereira Marques; Arboricultora; e Viação Automotora de Braga (Oliveira, 1988).

102

Os Centros de Exploração de Passageiros ou CEP’s, como foram vulgarmente denominados, correspondiam no total a oito regiões que integravam vários tipos de transporte: regional, interurbano, expresso e de aluguer.

ficou com o transporte regional, interurbano, expresso e de aluguer e os serviços municipalizados assumiram a responsabilidade de exploração das redes de menor dimensão, associadas ao transporte dito regular urbano e local.

No entanto, apesar da nacionalização desses operadores que se encontravam dispersos por todo o país, na região Norte e parte do Centro do país observava-se uma situação particular, dada a existência de um grande número de pequenas empresas (com uma frota composta por menos de dez veículos), que pela sua dimensão acabaram por não ser nacionalizadas (Oliveira, 1988; Instituto para a Inovação na Formação, 2000). Apesar da concorrência que a Rodoviária Nacional poderia exercer relativamente a estas pequenas empresas, elas mantiveram a exploração das concessões que detinham e, consequentemente, subsistiram como uma realidade própria dentro do sector.

Em Março de 1975, meses antes da constituição da Rodoviária Nacional, a DGTT, “face à situação precária em que se encontravam os transportes na região do Porto” (Ferreira, 1988, p. 18), criou o “Grupo de Estudo do Plano de Transportes da Região do Porto” (GEPP), sob a coordenação da Direcção de Transportes do Norte. Uma das primeiras actividades por que ficou responsável este grupo consistia na elaboração de um diagnóstico que serviu de base à definição de um plano de acção a curto prazo, e com ele um conjunto de medidas de favorecimento do uso dos transportes colectivos.

No relatório de diagnóstico, publicado em 1980, é destacada “a ausência de linhas combinadas com o caminho-de-ferro; ausência de uma correspondência organizada com um serviço de transporte urbano ou suburbano; ausência de um passe multimodal que permitisse o transbordo para outro meio de transporte a um preço módico; ausência de planos complementares para os projectos de infra- estruturas rodoviárias e ferroviárias” (DGTT-GEPP, 1980, p. 132).

Uma outra conclusão do referido relatório remete para uma situação específica da área metropolitana do Porto relativa à presença de três operadores públicos (Serviço de Transportes Colectivos do Porto – STCP103, Rodoviária Nacional e Comboios de Portugal – CP) e de 39 operadores privados, que se mantiveram em

actividade apesar da política de nacionalização consolidada em Junho de 1976 (DGTT-GEPP, 1980).

Terá sido a falta de coordenação entre estes operadores, bem como a inexistência de esquemas tarifários comuns104 que contribuíram, nomeadamente, para uma oferta diferenciada entre zonas e para tarifas que oscilavam em função dos limites das concessões. Esta diferenciação revelou-se penalizante sobretudo para aqueles que habitando em zonas suburbanas se viam obrigados à realização de transbordos e ao pagamento de uma tarifa por cada modo de transporte utilizado.

Importa agora conhecer de que forma esta história foi determinante nos padrões de mobilidade da população e como se encontra organizado o próprio sistema de transportes.

4.2.2.1 A organização do mercado de transportes rodoviários de passageiros

O Regulamento de Transportes em Automóveis (Decreto n.º 37272, de 31 de Dezembro de 1948), conhecido por RTA, apesar da data em que foi aprovado e das alterações que tem sofrido, continua a ser a referência principal no estabelecimento das regras de acesso ao mercado e em matérias de concessão, de tarifário, de títulos de transporte, e de fiscalização das prestações de serviços de transporte colectivo rodoviário de passageiros, estabelecendo portanto o quadro jurídico que regulamenta o sector em Portugal.

No que se refere especificamente às concessões, encontra-se previsto que as autarquias sejam reconhecidas como autoridades competentes na atribuição da exploração de linhas ou redes de serviços a empresas de transportes, mediada por contratos de concessão (ministerial ou municipal) ou através da exploração directa pelo próprio município.

104

O passe multimodal CP-STCP foi implementado em Maio de 1980 (DGTT-GEPP, 1980). Mas, um esquema tarifário comum é implementado somente com a introdução do metro do Porto, em 2003. Trata-se de um título de transporte intermodal, designado “Andante”, cujo custo é independente do número de transbordos efectuados, tendo apenas um limite de tempo, correspondente a uma hora, para a realização de viagens.

Relativamente ao processo de concessões e delimitação das áreas de circulação de cada um dos operadores, a situação era a seguinte (DGTT-GEPP, 1980):

 O campo de actividade do STCP105 mantém um exclusivo de exploração dentro dos limites do concelho do Porto. Fora dele, a sua actuação fora definida como circunscrita a um raio de 12 Km para o Norte e 6 Km para o Sul, a partir do centro da cidade106, levando a efeito o que se encontra preconizado no Decreto- Lei n.º 40 744, de 27 de Agosto de 1956;

 Aos operadores privados estava interdita a exploração de percursos, dentro dos limites da cidade, a passageiros cuja origem ou destino não se situasse no seu exterior;

 Um dos critérios que mais pesava na atribuição das concessões correspondia ao número de quilómetros num determinado percurso: o operador que apresentasse o maior número de quilómetros na linha submetida a pedido de concessão era o que teria direito à exploração. Este critério traduzia a garantia de protecção de uma determinada zona de influência da concorrência.

Os serviços prestados pelos operadores privados tiveram, neste contexto, um contributo importante na construção de um reticulado de linhas nas coroas suburbanas107, tendo em conta os limites espaciais da concessão do STCP, abandonando assim a lógica anterior de estruturação da rede, definida radialmente a partir do centro da cidade do Porto (Pacheco, 1992).

A relativa difusão das empresas privadas, na sequência do processo de privatização iniciado em 1992 (Associação Nacional de Transportadores Rodoviários Pesados de Passageiros - ANTROP, 2002) contribuiu para que fosse definida a sua área de preferência na zona em que se encontram localizadas,

105

Utiliza-se aqui o acrónimo no masculino pois até 1994 significava “Serviço de Transportes Colectivos do Porto”. Com a entrada em vigor do Decreto-lei n.º 202/94, de 23 de Julho, o então STCP foi transformado em Sociedade Anónima de capitais exclusivamente públicos, passando a designar-se como Sociedade de Transportes Colectivos do Porto, S.A. (STCP, SA) (Sousa & Alves, 2001), o que justifica a utilização, a partir dessa altura, do acrónimo no feminino.

106

Distâncias quilométricas definidas a partir do centro da cidade – Praça da Liberdade (DGTT- GEPP, 1980).

minimizando assim custos relacionados com as circulações “em vazio”108 e tirando vantagens aquando da atribuição de novas concessões, sempre que o maior número de quilómetros da linha em causa tivesse predominantemente lugar nesse percurso. Por outro lado, o facto de estas empresas se terem mantido mais ou menos marginais relativamente às áreas de circulação da empresa pública, explica também a sua subsistência e a sua influência nos processos de suburbanização.

A concretização de uma política de privatizações nos anos ‘90, a par da miríade de empresas privadas já existentes, permitiram aumentar a rede dos transportadores privados no Grande Porto, destacando-se os eixos dos municípios da Maia, Matosinhos, Vila Nova de Gaia e Gondomar (Pacheco, 1992). Esta situação é reveladora também da ampliação dos pólos de atracção situados em áreas exteriores à cidade do Porto, que contribuíram para o reforço das circulações de transporte público nessas zonas.

As redes de transportes podem ser diferenciadas em função do número de ligações que apresentam, ou seja, do seu grau de conectividade aos principais pólos de atractividade. A existência de um novo aglomerado populacional é susceptível de desencadear a concessão de novas linhas, ou redefinição do traçado das já existentes, mas a adesão ao transporte público dependerá também muito da frequência de ligações que essas linhas permitem aos locais de trabalho, de estudo ou de lazer. A frequência dos serviços de transporte é determinada em

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Circulações do autocarro “em vazio” correspondem a viagens sem entrada e saída de passageiros, ou seja, “fora de serviço”. Frequentemente, estas viagens têm lugar no primeiro e último serviço do dia (viagens entre a empresa e a primeira paragem do percurso e entre a última paragem do percurso e a empresa, respectivamente), uma vez que ao longo do dia a passagem de turno entre colegas, ou “rendição”, ocorre em locais estratégicos do percurso, não sendo portanto necessário fazer todo o percurso “em vazio” até à empresa.

Esta questão entrevê, na nossa perspectiva, um paradoxo importante da actividade neste sector. As viagens “em vazio” são entendidas, simultaneamente, como viagens vazias de significado, pois o objectivo dos transportes não se limita à circulação em si, mas ao que ela permite, às intenções que concretiza, e como um custo para os operadores de transportes. Parece-nos paradoxal o facto de estas viagens “em vazio”, não sendo raras nos diferentes modos de transporte, serem pouco referidas ou mesmo mantidas em “silêncio”. Mas, mais do que um “desperdício” na produção da mobilidade elas constituem um importante constrangimento para o próprio sistema de transportes. Ora, se as formas de mobilidade são, em parte, determinadas pelas características dos lugares - a baixa densidade populacional, por exemplo, contribui para um aumento das viagens “em vazio” - a resposta a estes constrangimentos exige, por vezes, que se realizem mais viagens do que as de transporte efectivo de passageiros, o que não deixa de se revelar paradoxal. O conflito torna-se evidente: as pessoas privadas de transportes ou do acesso a eles podem ficar, de certo modo, condenadas à “imobilidade”; mas o transporte de passageiros em zonas que registam uma baixa procura, exige também que se realizem mais viagens mesmo sem passageiros, ou seja, ainda que não sirvam de transporte às pessoas, eles não permanecem imóveis.

função do número de circulações por hora dos veículos, ou o número de vezes por hora que o utilizador tem acesso a esse serviço (DGTT, 2005).

A frequência poderá sofrer variações ao longo do dia, sendo maior nos períodos correspondentes a “horas de ponta” e menor fora desses períodos. Mas, pode variar também ao longo da semana ou do próprio ano, tendo em conta nomeadamente os períodos de interrupção lectiva (DGTT, 2005).

O número de circulações e a sua frequência são ponderadas em função, nomeadamente, da densidade populacional, de tal forma que seja possível manter uma relação oferta/procura com um padrão de regularidade. Na área metropolitana do Porto, uma rede de ligações frequentes percorre todo o centro do Porto e expande-se para o exterior, onde predominam as carreiras de operadores privados, em consonância com os limites espaciais de exploração do operador público, definidos com base no Decreto-Lei n.º 40 744, de 27 de Agosto de 1956.

4.2.2.2 Os “inquéritos gerais à mobilidade” na área metropolitana do Porto

A realização de inquéritos para caracterizar as deslocações dos indivíduos num determinado contexto territorial baseia-se, não raras vezes, na construção de matrizes origem/destino, que dão visibilidade ao local de origem e de destino da viagem realizada, normalmente aquela em que o inquirido é interceptado (Carvalho & Gomes, 1996).

Com os “inquéritos gerais à mobilidade”, de cariz nacional, realizados de dez em dez anos109 no âmbito mais global dos inquéritos censitários, procura-se obter informação que permita caracterizar a mobilidade de curta duração da população residente, através de variáveis, como o número de viagens realizadas e horário, duração das viagens, modos de transporte privilegiados, ou a necessidade de transbordo entre diferentes modos de transporte (Carvalho & Gomes, 1996).

109

O método de recolha dos dados corresponde ao inquérito por amostragem, sendo que a base de amostragem é relativa aos últimos Censos da população. Neste sentido, os resultados disponíveis neste momento foram divulgados em 2001. O acesso a indicadores mais recentes, não se prevê senão para o final de 2012. Ainda que correndo o risco dos dados de 2001 não traduzirem fielmente a realidade actual, optámos por mantê-los, na ausência de outras fontes de dados mais actualizados. Até porque o objectivo será mais o de lançar o debate sobre a

Considerando de forma global a área metropolitana do Porto (AMP)110, e com base nos dados do Instituto Nacional de Estatística (INE, 2003), foram registadas cerca de 2,5 viagens por dia útil, pelos seus residentes. A cidade do Porto afirma- se como um importante pólo gerador de mobilidade, com cerca de 3,3 viagens por dia útil. Um resultado importante que ressalta da análise destes dados prende-se com o facto de os vários concelhos não apresentarem valores muito distintos entre si. Isto significa que apesar da diferenciação entre estes concelhos, não são muito discrepantes as práticas de mobilidade que neles têm lugar, o que pode sugerir também a emergência de novas centralidades.

No que se refere aos modos de transporte privilegiados nas deslocações na AMP, a figura 9, que se apresenta de seguida, ilustra a evolução da repartição modal de 1991 para 2001.

Figura 9. Principais modos de transporte utilizados pelos indivíduos (activos empregados ou

estudantes) residentes na AMP, no âmbito dos respectivos movimentos pendulares, 1991 e 2001. (Fonte: INE, 2003).

Observando a distribuição das viagens dos residentes na AMP por modo de transporte, podemos observar que em 2001, estas viagens eram feitas com recurso sobretudo ao automóvel (42%), seguindo-se o uso do transporte público rodoviário (23%) e as deslocações a pé (19%). A percentagem da população que utilizava o comboio era claramente inferior (2%) e, no caso do metro, era nula,

110

À data da publicação do estudo do INE, eram nove os concelhos que formavam a Área Metropolitana do Porto. Actualmente, são 16 os concelhos que integram a AMP.

tendo em conta que somente em 2003 foi dado início às deslocações através deste modo de transporte na AMP.

Agrupando os modos de transporte em “transporte individual”, “transporte colectivo”, “a pé” e “outros”, verifica-se que no intervalo de uma década se passou de um sistema de transportes eminentemente colectivo, para formas de mobilidade individual.

Quadro 3

Os principais modos de transporte utilizados pelos residentes da AMP, no quadro dos movimentos pendulares, em 1991 e em 2001

1991 Modos de transporte (agrupados) 2001

31% Transporte individual111 52% 42% Transporte colectivo112 28%

27% À pé 19%

1% Outros modos 1%

100% Total 100%

Nota: Fonte: INE (2003).

O olhar crítico sob o registo das deslocações por modo de transporte, tal como foi apresentado, permite-nos também definir o nosso posicionamento face a esta forma muitas vezes utilizada de construir um retrato do sector: “mais do que a soma dos deslocamentos efectuados sobre o espaço público para uma dada população, a mobilidade é a manifestação dinâmica da vida de uma sociedade sobre o seu território” (Cirillo, Cornélis, Hubert & Toint, 2004, p. 114, tradução livre). Aliás, um dos paradoxos destes inquéritos prende-se precisamente com o hiato temporal da sua produção: os inquéritos gerais à mobilidade são realizados de dez em dez anos e, na verdade, os dados sobre a mobilidade revelam-se muito menos estáveis do que possamos pensar.

Estes inquéritos traduzem frequentemente uma visão funcionalista, de referência aos lugares de partida e de chegada, aos motivos das viagens e respectiva duração e aos meios de transporte utilizados; porém, nunca ou raramente

111

abordam as condições reais de deslocação oferecidas (Massot & Orfeuil, 2005), considerando nomeadamente as opções de transporte a que as pessoas têm acesso, até porque a opção por uma determinada forma de transporte nem sempre é deliberada, mas pode ser assumida na ausência de outras alternativas.

4.2.3 Síntese intermédia

Os dados do sector, ao nível internacional e nacional, não deixam margem para dúvidas: o automóvel ocupa um lugar preponderante entre os meios de deslocação privilegiados, sucedendo-lhe o autocarro, e depois o comboio e o