As expressões publicidade e propaganda não devem ser consideradas sinônimas, pois cada qual possui significado próprio, embora sejam usadas para designar a ação de divulgação de ideias, produtos ou serviços com o fim de agir sobre a vontade alheia.
Como aponta Francisco dos Santos Azevedo, dentre muitos outros sentidos, publicidade significa
―tornar público; cristalizar na consciência do povo, fazer conhecido; estampar;
fazer propaganda, reclamo; afixar cartaz; por em público, em letras de forma; por notícias em circulação, soltar grito de alarma, fazer vogar, circular‖. 29
Do latim, publicidade deriva de publicatus (o que é anunciado a todos; posto à venda), e propaganda vem de propagatus (aumentado; alargado) e propagare (com significado figurado de multiplicar).30
A Lei nº 4.680, de 18 de junho de 1965, que dispõe sobre o exercício da profissão de publicitário e de agenciador de propaganda, como observa Ceneviva,31 emprega a palavra propaganda como sendo sinônimo de publicidade, dispondo em seu art. 5º, n verbis:
―Compreende-se por propaganda qualquer forma remunerada de difusão de ideias, mercadorias ou serviços, por parte de um anunciante identificado.‖
No meio publicitário, publicidade e propaganda costumam ter o mesmo significado, aliás, como empregado na redação do art. 5º da Lei nº 4.680/65, mas, como já apontado, devemos distinguir as expressões.
Publicidade implica apenas tornar público determinado bem ou serviço, com o objetivo de estimular as vendas, recebendo assim um sentido mercadológico, enquanto a propaganda é expressão que deve sobrar para designar a divulgação de ideias políticas, informação de caráter social ou comunitário, promoção de instituições e
29 Dicionário Analógico da Língua Portuguesa, pp. 260-261
30 Francisco Torrinha, Dicionário Latino Português, 2ª ed., Porto: Gráficos Reunidos, 1983. 31 Walter Ceneviva, Publicidade e Direito do Consumidor, p. 74.
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outras manifestações ao público sem o objetivo de atrair os destinatários ao ato de aquisição de bens ou serviços.
O termo propaganda, por sua vez, possui variações no que diz ao conteúdo das ideias divulgadas. Há a propaganda política, que é gênero, e propaganda eleitoral e propaganda partidária, espécies daquela. Lauro Barreto indica as diferenças:
―A propaganda eleitoral propriamente dita, que só pode ser efetuada no período de três meses que antecedem as eleições, tem o objetivo certo e definido de conquistar votos para os candidatos a cargos eletivos indicados pelos partidos políticos e coligações partidárias. Por sua vez, a propaganda partidária tem o objetivo impessoal de divulgar o programa dos partidos políticos, suas propostas, seus eventos, suas atividades congressuais e seus posicionamentos político-comunitários. Não pode ser veiculada no período reservado às campanhas eleitorais e está expressamente proibida de transformar em propaganda eleitoral as suas veiculações no horário gratuito do rádio e da televisão.
A rigor, a propaganda governamental (ou publicidade oficial) não se acha incluída entre as espécies da propaganda. política e nem pode a ela se vincular. Afinal, a Constituição Federal declara taxativamente o seu ´caráter educativo, informativo ou de orientação social, proibindo terminantemente que dela conste "nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou servidor público.‘ (art.73, § 1º, C.F.)
Na prática, no entanto, tais proibições não têm sido respeitadas com a fidelidade devida a um imperativo constitucional e o que mais se vê por aí são exemplos gritantes de propaganda governamental revestida ilegalmente de feições de propaganda política, ora com intuito de propaganda partidária, ora com objetivos de propaganda eleitoral. 32
A confusão de significados na legislação brasileira, contudo, não só se limita ao disposto no art. 5º da Lei nº 4.680/65, como podemos verificar do rol legislativo citado adiante:
a) o Código Eleitoral (Lei nº 4.737, de 15.7.1965) e a Lei Eleitoral nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, valem-se da expressão propaganda para divulgação dos candidatos a cargos públicos eletivos e de suas ideias; a Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabeleceu normas para as eleições, considerou gastos eleitorais os realizados com propaganda ou publicidade direta ou indireta (art. 26, II);
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b) a Lei nº 9.294, de 15 de junho de 1996, e o Decreto nº 2.018, de 1º de outubro de 1996, estabelecem restrições à propaganda de produtos fumígenos, bebidas alcoólicas, medicamentos, terapias e defensivos agrícolas, mas valem-se da expressão publicidade, respectivamente, nos arts. 9º, inciso II, e 12, § 3º, igualando-as;
c) a Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, que instituiu o Código de Proteção e Defesa do Consumidor, colocou a publicidade dentre as práticas comerciais, mas estabeleceu a confusão dos conceitos ao mencionar sanção de contrapropaganda ao responsável pela publicidade enganosa ou abusiva (art. 60);
d) o Decreto-Lei nº 4.113, de 14 de fevereiro de 1942, que regulamenta a propaganda de médico, cirurgiões dentistas, parteiras, massagistas, enfermeiros, de casas de saúde e de estabelecimentos congêneres, e a de preparados farmacêuticos, considera as expressões sinônimas;
e) a Lei nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964, também empresta significado igual aos termos publicidade e propaganda (art. 56);
f) o Decreto nº 2.998, de 23 de março de 1999, que dá nova redação ao Regulamento de Produtos Controlados (R-105), refere-se às regras para a publicidade de armas de fogo (art. 268, caput), mas proíbe a propaganda ao público infantil e jovem, além de fixar horário para os adultos (incisos III e IV, art. 268);
g) o Decreto nº 441, de 06-02-92, que promulga o acordo sobre prevenção, controle, fiscalização e repressão ao uso indevido e ao tráfico ilícito de entorpecentes e de substâncias psicotrópicas, entre o Brasil e o Paraguai, menciona a aplicação de medidas administrativas para controlar a publicidade e a propaganda dessas substâncias (art.3º), distinguindo os termos;
h) a Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, que revogou o antigo Código de Telecomunicações (Lei nº 4.117/62), distingue também as expressões publicidade e propaganda (art. 38, d);
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i) o Código Civil Brasileiro utiliza a palavra propaganda comercial no art. 18, ao vedar o uso de nome alheio sem a devida autorização em publicidade.
O Código Brasileiro de Auto-Regulamentação Publicitária, que não é lei em sentido estrito, entende por publicidade comercial ―toda atividade destinada a estimular o consumo de bens e serviços, bem como promover instituições, conceitos ou ideias‖ (artigo 8º).
Da redação desse art. 8º pode-se dizer que o conceito de publicidade contém o de propaganda, pois há menção à promoção de instituições, conceitos ou ideias. Logo, o uso da expressão propaganda serve também para designar as peças publicitárias sujeitas à apreciação do Conar, estabelecendo certa identidade, ou sinonímia, entre publicidade e propaganda. Não devemos esquecer, todavia, que a publicidade aí é comercial, o que implica a idéia de propaganda comercial, diversa de outra acepção. Bem por isso, o art. 11 do Código refere-se à propaganda política, que é excluída da apreciação do Conar.
As expressões são encontradiças noutros idiomas, com os traços de distinção até aqui apresentados, sendo que na língua inglesa a expressão advertising equivale ao termo publicidade. No direito espanhol, a Lei nº 34/1988 valeu-se da expressão publicidade, em muitos dos seus dispositivos, sendo conhecida como Lei Geral de Publicidade, e a Lei nº 26/1984, que trata da proteção do consumidor, também se vale do termo publicidade; na Argentina, a Lei nº 24.240/93, que dispensa proteção ao consumidor, vale-se do termo publicidade (art. 8º); em El Salvador, o Código Comercial editado pelo Decreto Legislativo nº 671/70, vigente desde 1971, ao dispor sobre as limitações da atividade mercantil, considera concorrência desleal a propagação de notícias capazes de desacreditar produtos e serviços do concorrente (art. 491, II, b).
Utilizamos a expressão publicidade neste trabalho, deixando o termo propaganda como designativo de expressão de ideias políticas, informação de caráter social ou comunitário, promoção de instituições e outras manifestações ao público sem o objetivo de atrair os destinatários ao ato de aquisição de bens ou serviços, com marcante caráter ideológico.
O caráter ideológico é característico da propaganda, todavia, isso não significa a retirada de tal qualidade da publicidade comercial. Menos manifesto,
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colocado em segundo plano devido ao atrelamento às mercadorias dispostas à venda, ou em oferta no mercado, o caráter ideológico da publicidade comercial existe e pode servir de razão, também, à demonstração da impossibilidade de acolhimento da publicidade comparativa.
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