Figura 4. Reestruturação da avaliação de professores segundo o DR nº 2/2008. Os professores sentiram pela primeira vez a importância decisiva da avaliação do desempenho docente na reestruturação da profissão docente assim como o papel da escola no processo de avaliação, quer ao nível da política educativa, quer pelo facto dos avaliadores pertencerem à mesma escola dos avaliados.
Problemas na implementação da configuração jurídica (2007-2009)
As modificações sistémicas e multidimensionais impostas pelo Ministério da Educação foram sentidas pela classe docente como destabilizadoras da identidade profissional. A intensificação das novas exigências profissionais, tais como: a lecionação de aulas de substituição, não remuneradas; o novo estatuto do aluno; o alargamento do horário de trabalho em contexto escolar; o aparecimento de novas estruturas de liderança intermédia e de novas funções de coordenação e avaliação para professores titulares; e a introdução do novo modelo de organização e gestão das
49 escolas configuraram um cenário gerador de desmotivações dos professores perante reformas não desejadas (Sanches, 2004; CCAP, 2009). Associado a estes fatores geradores de instabilidade instalou-se o sentimento de desconfiança por parte da tutela ministerial e da opinião pública em geral, relativamente à qualidade do desempenho profissional dos professores (Alves, 2008). O sentimento de declínio do poder profissional dos professores pode ter estado na origem do abandono significativo da profissão, nos anos letivos 2007/2008 e 2008/2009, conforme evidenciam os dados apresentados pelo Sindicato dos Professores da Grande Lisboa (2010).
À semelhança da análise proposta por Ball (2003), poder-se-á dizer que também os professores portugueses, neste período e nesta situação de mudança, parecem não se rever no discurso dos governantes. Com efeito, a configuração avaliativa proposta, nesta fase, foi sentida pela maioria dos docentes como inexequível, em vez de ser percecionada como uma tentativa de racionalizar o conhecimento profissional e servir como referencial de bom professor e de bom ensino. A tomada de posição pela maioria dos docentes extremamente crítica da avaliação do desempenho em geral e, concretamente, da avaliação da componente científico-pedagógica, parece ter decorrido da perceção dos enviesamentos na implementação da legislação, das inconsistências e problemas que não eram passíveis de serem corrigidos pelas escolas, no processo de transformação em ação da política de avaliação.
Outros fatores de complexidade surgiram que introduziram ambiguidade e funcionaram como elementos dissonantes causadores de mal-estar e de instabilidade profissional e pessoal dos professores:
1. A incerteza inerente ao próprio ato de ensinar, a observação reduzida de duas ou três aulas, a dúvida acerca da fidelidade e validade dos instrumentos de recolha de dados, sob o formato de listas de verificação (CCAP, 2009), reajustados no decorrer do processo avaliativo pelas Comissões de Coordenação da Avaliação do Desempenho e/ou departamentos curriculares;
2. Não reconhecimento da competência dos avaliadores;
3. Sentimento de injustiça provocado pela desproporcionalidade do próprio sistema na atribuição de deveres e direitos dos professores em avaliação;
4. O tempo que consome, as acções a que obriga e os papéis que induz a produzir, arquivar e mostrar têm custos superiores às vantagens do prémio do mérito” (Alves, 2008, p.2).
Mais ainda, o professor competente que investe profissionalmente e procura documentar o seu valor, selecionando os dados que melhor ilustrem o seu desempenho
50 profissional, vê as suas expetativas e ambições profissionais goradas com a aplicação do sistema de quotas à avaliação do mérito. As resistências dos professores expressam ainda a discordância face ao conteúdo e metodologia da mudança, ou seja, face à política nacional de avaliação de professores concebida “de fora para dentro”, numa lógica de gestão do setor público (Pereira, 2009). A articulação tão preconizada nos textos normativos entre avaliação e desenvolvimento profissional dos professores parece ficar desvirtuada face à extrema preocupação em quantificar o mérito, sobretudo, quando a progressão profissional é controlada através do “preenchimento de grelhas complexas carregadas de números e fórmulas” (Sanches, 2008, p.178).
Reestruturações organizacionais. Associada à mudança no modelo de avaliação
surge também a reestruturação dos departamentos curriculares e dos conselhos de docentes, no pré-escolar e no primeiro ciclo do ensino básico (DR nº4/2008) que esteve na origem das discrepâncias entre o grupo disciplinar do coordenador do departamento (avaliador) e o dos avaliados. A fusão dos diferentes departamentos curriculares, existentes em função da especificidade curricular das escolas básicas e secundárias, em quatro departamentos definidos ministerialmente, implicou a ampliação de funções do coordenador. Deste modo, o departamento de artes, por exemplo, passou a incluir professores de educação física, evidenciando assim a polémica do coordenador – avaliador não ter legitimidade científica para avaliar professores doutro grupo disciplinar. Simultaneamente, colocaram-se questões de outra ordem: de operacionalização em termos de coordenação, supervisão e avaliação nos novos departamentos curriculares, designados de “megaestruturas”, além das dificuldades por parte dos coordenadores dos departamentos em avaliar doze professores em diferentes turnos, durante três horas pertencentes à componente não letiva em escolas básicas e secundárias. A legislação (DR nº 2/2008) define que a Comissão de Coordenação da Avaliação (CCAD) seja composta pelo coordenador do departamento ou um professor a quem tenha sido delegada a competência, sempre que possível pertencente ao mesmo grupo de recrutamento do docente a avaliar; um inspetor com formação científica na área do avaliado (apenas para os avaliadores) e o Diretor de escola. A medida preconizada para a avaliação dos avaliadores foi inviabilizada uma vez que a Inspeção Geral de Educação não possuía recursos humanos em número suficiente, nem com qualificação científica e pedagógica para avaliarem professores com funções de avaliadores.
51 Docentes, líderes sindicais e classe política reclamaram quer a legitimidade da autoridade no modelo de avaliação por pares, quer a autoridade dos Diretores de escola no processo de seleção de professores titulares e, em situações esporádicas, de não titulares para o desempenho das funções de avaliadores. No processo conturbado de implementação do processo de avaliação verificaram-se diferenças significativas nas escolas, nomeadamente, na forma como as instituições minimizaram/potenciaram zonas de conflito/tensão no processo avaliativo (CCAP, 2009). Da análise dos relatórios das escolas, realizado pelo Conselho Científico para a Avaliação de Professores (CCAP, 2009), destacam-se dois fatores de facilitação da implementação da avaliação do desempenho: (1) a cultura de avaliação pré-existente nas escolas, no âmbito da prática da autoavaliação e da avaliação externa, as experiências na implementação de processos avaliativos decorrentes de projetos de desenvolvimento educativo; e (2) a confiança dos professores no Conselho Executivo e/ou nos elementos da Comissão de Coordenação da Avaliação do Desempenho (relatório do CCAP, 2009).
Para a avaliação ser sentida pela classe docente como relevante e legítima necessita de exercer influência no público-alvo, ter capacidade de informação e sentido de oportunidade. Caso contrário, é percecionada como contra produtiva e desmoralizante (Stufflebeam & Sanders, 1990). Em Portugal, apesar das tensões entre classe docente e tutela ministerial, os professores reconheceram o valor positivo duma avaliação com consequências (OCDE, 2009), direcionada para o desenvolvimento profissional e da escola, mas sempre em articulação com a credibilidade dos avaliadores. A contestação dos professores à avaliação tem sido considerada legítima, uma vez que os modelos de avaliação são, por vezes, propensos a enviesamentos, subjetivos, injustos e contra produtivos (Medley & Coker, 1987). Daí que a literatura saliente a necessidade de melhoria dos modelos de avaliação do desempenho docente.
(Des)construções das políticas avaliativas de professores - regimes transitórios de avaliação
O desfasamento entre modelos construídos com base na investigação e a sua aplicação prática tem sido um dos problemas, apontados pela literatura, no processo de implementação de modelos de avaliação de professores. A noção de que a avaliação é política, e que serve de ferramenta na implementação de reformas educativas está intrinsecamente ligada a juízos de valor acerca do mérito e a questões éticas e conflitos a todos os níveis do sistema operativo (Darling-Hammond, 1990). No caso português, o
52 entendimento que o Ministério da Educação veiculou acerca do que constituía um sistema avaliativo de sucesso divergiu da visão de professores e respetivas estruturas sindicais. As prioridades governamentais afetaram a forma como foi implementada a configuração jurídica da avaliação de professores, segundo o DR nº 2/2008, uma vez a generalização do modelo, a todas as escolas básicas e secundárias do país, ocorreu sem o modelo de avaliação ter sido objeto de experimentação prévia em algumas escolas. Esta situação originou, que, a posteriori, fossem renegociados e adaptados os termos e ênfases da lei em cada nível do sistema de implementação, desde as finalidades às fontes e procedimentos avaliativos.
As reestruturações legislativas, que introduziram simplificações nos procedimentos do modelo de avaliação (Decretos Regulamentares nº11/2008 e nº1–A /2009, conhecidas pelos Simplex, no regime transitório de avaliação, ocorrem tardiamente, no seguimento das contestações dos professores, que atingem níveis macro, expressas, por exemplo, na manifestação nacional de 8 de Março de 2008; meso, em termos das pressões provenientes do sindicalismo profissional organizado e espontâneo e, micro, no seio das instituições escolares. Acrescem, ainda, as recomendações provenientes do relatório da OCDE (2009, pp.6-15) sobre o modelo de avaliação de professores em Portugal, já evidenciadas a nível nacional pela classe docente, sindicatos e partidos políticos. O relatório aconselha algumas reestruturações, tais como, a simplificação do modelo e sua utilização predominantemente para a «progressão na carreira»; apesar de referir a necessidade de «articular a avaliação para o desenvolvimento profissional e a avaliação para a progressão na carreira». Relativamente aos critérios de avaliação, o relatório sugere a reavaliação dos «padrões de desempenho profissional» e a definição dum «modelo partilhado de boas práticas» conducente à identificação dos «instrumentos para avaliar os aspetos-chave da função docente». Como resposta à polémica gerada em torno da qualificação profissional dos avaliadores, o relatório da OCDE (2009) aconselha a reformulação e aprofundamento da formação em avaliação, assim como acreditar avaliadores externos para a avaliação direcionada para progressão na carreira. Considera ainda que a «avaliação de professores é parte de um processo mais abrangente de transformação de cada escola numa comunidade profissional de aprendizagem» e que uma reforma «bem-sucedida» necessita do «envolvimento e da motivação dos professores».
Após o longo processo de contestação, a tutela ministerial reconhece a «necessidade de introduzir (…) correcções importantes, que permitam superar os
53 problemas identificados pelos professores», tais como, a «existência de avaliadores de áreas disciplinares diferentes dos avaliados, a burocracia dos procedimentos previstos e a sobrecarga de trabalho inerente ao processo de avaliação» (preâmbulo do DR nº1– A/2009). Assim, considera-se que as seguintes medidas «permitem que o procedimento de avaliação seja aperfeiçoado e consideravelmente simplificado» em relação aos seguintes aspetos: (a) «garantir que os professores [sejam] avaliados por avaliadores da mesma área disciplinar; (b) dispensar, no [presente] ano lectivo, o critério dos resultados escolares e das taxas de abandono, considerando as dificuldades identificadas pelo Conselho Científico para a Avaliação de Professores; (c) dispensar as reuniões entre avaliadores e avaliados (quer sobre os objetivos individuais, quer sobre a classificação proposta) sempre que exista acordo tácito; (d) tornar a avaliação a cargo dos coordenadores de departamento curricular (incluindo a observação de aulas) dependente de requerimento dos interessados e condição necessária para a obtenção da classificação de Muito Bom ou Excelente; (e) reduzir de três para duas o número de aulas a observar, ficando a terceira dependente de requerimento do professor avaliado; (f) dispensar da avaliação os docentes contratados em áreas profissionais, vocacionais, tecnológicas e artísticas não integradas em grupos de recrutamento; e (g) simplificar o regime de avaliação dos professores avaliadores e compensar a sua sobrecarga de trabalho».
As medidas anunciadas procuraram colmatar dificuldades estruturais e processuais do modelo de avaliação de professores mas geraram, por sua vez, outras dificuldades de operacionalização assim como incoerências na aplicação do DR nº1–A/2009. A consecução da primeira medida proposta, que garantia a avaliação dos professores por avaliadores pertencentes à mesma área disciplinar, foi condicionada pela inexistência nas escolas de professores da área disciplinar, o que exigiu a contratação em comissão de serviço de professores de outras escolas. As questões ético-pedagógicas emergiram, de novo, uma vez que alguns destes professores com funções de avaliadores não eram professores titulares (CCAP, 2009).
A segunda medida, preconizada pelo Simplex, a da não consideração do parâmetro referente ao progresso dos resultados escolares e à redução das taxas de abandono na avaliação de professores no ano letivo de 2009/2010, responde, sobretudo, à constatação da incapacidade dos professores e da organização escolar, já anunciada pelo CCAP, para cumprirem este objetivo. A inexequibilidade do objetivo envolve fatores relacionados com o timing em que se inicia o processo de avaliação, uma vez que teria sido necessário, no início do ano letivo, o professor ter traçado os seus objetivos em
54 conformidade com: (1) o progresso esperado pelos alunos; (2) a evolução da classificação da sua disciplina face às restantes; e (3) a evolução da classificação em disciplinas com exame nacional relativamente à avaliação externa. Um verdadeiro puzzle antecipatório e estatístico que necessitava de suporte administrativo por parte da gestão e administração escolar para a sua concretização (CCAP, 2009). Relativamente à eliminação na versão simplificada do modelo de avaliação, do ponto c) reuniões entre avaliado e avaliador, no início e no final do processo avaliativo, e do ponto f), redução do número de aulas a observar pelos avaliadores; ressalta a desvalorização da vertente formativa e negociada da avaliação em prol da função sumativa e burocrática da avaliação.
As medidas, definidas nas alíneas d) e e), ao estipularem que a observação da prática letiva é condição necessária para os professores não titulares se candidatarem à classificação de Muito Bom e Excelente, originou uma situação constrangedora, uma vez, os avaliadores podiam candidatar-se às mesmas classificações sem terem aulas observadas. Tal situação decorre das medidas de simplificação dos professores avaliadores (DR nº1–A/2009), que segundo o DR nº2/2008 eram avaliados pela Inspeção Geral de Educação. A polémica já existente acerca da avaliação por pares intensifica-se com a diferenciação nos critérios de progressão para professores e docentes avaliadores.
A obrigatoriedade da avaliação da componente científica-pedagógica somente para os professores candidatos a Excelente e Muito Bom desvirtua, de certa forma, a conceção de profissionalidade docente, conferindo maior representatividade na avaliação a dimensões como a participação na vida da escola e na comunidade, à assiduidade e à formação contínua. A simplificação do modelo ao reduzir o aspeto central da avaliação – o desempenho do professor em sala de aula – esvaziou parte significativa do modelo de avaliação proposto (CCAP, 2009). A equidade do sistema é, também, posta em causa quando, por razões processuais e de gestão de recursos, os docentes contratados em áreas profissionais, vocacionais, tecnológicas e artísticas não integradas em grupos de recrutamento são dispensados da avaliação (DR nº1–A/2009). Relativamente aos procedimentos, a simplificação dos instrumentos de avaliação como mais uma medida transitória tem subjacente o reconhecimento por parte do Ministério da Educação da burocracia associada às diferentes fases da avaliação e o dispêndio de tempo exigido para o preenchimento de parâmetros, subparâmetros e itens das inúmeras
55 fichas de avaliação. Por exemplo, a ficha de avaliação do Conselho Executivo contém noventa e cinco descritores de desempenho profissional.
Apesar das medidas transitórias, permaneceram os princípios da aplicação dum sistema por quotas à avaliação por mérito. Posteriormente, a tutela ministerial justifica a necessidade dum período de transição para apresentação de novas reformulações e ajustamentos, em virtude das recomendações de estudos internacionais, tais como as apresentadas no relatório da OCDE (2009) sobre a avaliação de professores em Portugal. O texto normativo (DR nº14/2009) prorroga a vigência do regime previsto no DR nº1–A /2009, para o ano escolar 2009/2010 de forma a que os «professores iniciem o ano escolar (…) com a adequada segurança jurídica e a necessária tranquilidade» (preâmbulo do DR nº14/2009).
Revisão e aprovação da configuração jurídica implementada em 2010
Em novembro de 2009, o Ministério da Educação apresenta o documento intitulado: acordo de princípios para a revisão do estatuto da carreira e do modelo de avaliação de desempenho dos educadores de infância e dos professores dos ensinos básicos e secundários. O texto normativo preconiza nas suas finalidades, a alteração do modelo de avaliação, expresso no ECD (DL nº15/2007) assim como nos diplomas regulamentares. As alterações previstas neste acordo aparecem contempladas, mais tarde, no projeto de decreto regulamentar, sistematizado na Figura 5. A legislação (projeto de DR 18/3/2010) repõe a horizontalidade nas funções docentes com a extinção dos professores titulares, perspetivando a avaliação como um fator de melhoria das aprendizagens dos alunos e não estabelecendo uma relação direta entre avaliação do professor e resultados dos alunos. No entanto, a avaliação continua a ser estandardizada criterial como já referia Afonso (1999), reportada a padrões de desempenho como indicadores de medida, numa articulação entre objetivos individuais (facultativos) e organizacionais.
A multidimensionalidade da profissionalidade docente é avaliada através de duas fontes de dados obrigatórias: a ficha de avaliação global elaborada pelo professor relator e o relatório de autoavaliação do professor, que contempla os seguintes tópicos: breve descrição da atividade profissional; contributo para os objetivos e metas da escola; elementos essenciais do seu desenvolvimento profissional; autodiagnóstico e reflexão pessoal sobre as atividades letivas e não letivas; e proposta de programa de formação.
56 Os registos de assiduidade e grau de cumprimento do serviço distribuído, participação em projetos e atividades (elementos a fornecer pelo órgão de direção da escola), certificados da formação contínua ou especializada e de graus académicos obtidos, aparecem nos anexos. A observação de aulas é obrigatória para efeitos de progressão ao terceiro e quinto escalão da carreira docente e para acesso às classificações de Muito Bom e Excelente. Os instrumentos simplificam-se, nomeadamente, a ficha de avaliação global e de atribuição de classificação final. A última sintetiza e pondera todos os fatores relevantes para a avaliação e regista a classificação final, expressa nas designações de Excelente, Muito Bom, Bom, Regular e Insuficiente.
As alterações legislativas estendem-se ainda à composição e funcionamento da Comissão de Avaliação (CCAD), que no exercício das suas funções, «assegura a aplicação objectiva e coerente do modelo de avaliação» tendo em conta os planos de atividades das escolas assim como as recomendações do Conselho Científico para a Avaliação de Professores» elabora «proposta de instrumentos de registo (…), define regras de elaboração simplificada e padrões mínimos de uniformização do relatório de autoavaliação a apresentar pelos avaliados; e assegura «a aplicação das percentagens máximas fixadas» na lei (artigo 12º; projeto de DR de 18/3/2010). No entanto, a ação final de classificar compete a um Júri de Avaliação, «composto pelos membros da CCAD e por um relator, designado pelo coordenador do departamento curricular, a que pertença o docente avaliado» (artigo13º). Cabe ao coordenador do departamento coordenar e supervisionar o trabalho desenvolvido pelos relatores/avaliadores do seu departamento, instituindo-se assim práticas de supervisão nas estruturas de liderança intermédia.
O Júri de Avaliação é composto por cinco elementos: o Diretor da escola, na qualidade de presidente do Conselho Pedagógico; três docentes eleitos em conselho pedagógico; um docente, do mesmo grupo do avaliado, a designar pelo departamento curricular, com funções de relator. O avaliador/relator pertence ao mesmo grupo do avaliado e a um escalão superior, devendo ainda possuir grau académico superior. As competências do Júri de Avaliação incluem dimensões supervisivas e avaliativas, tais como: “a) proceder à atribuição fundamentada da classificação final a cada avaliado, sob proposta do relator; b) emitir recomendações destinadas à melhoria da prática pedagógica e à qualificação do desempenho profissional dos avaliados; c) aprovar o programa de formação para os docentes aos quais seja atribuída a menção de Regular ou Insuficiente; d) apreciar e decidir as reclamações” (artº 13º). Surgem como facultativos
57 no projeto de DR (18/3/2010), a definição de objetivos individuais, a observação de aulas e a realização da entrevista final entre avaliador e avaliado.
No que respeita à formação dos avaliadores, o referido projeto de DR, prevê um programa de formação especializada em avaliação e acompanhamento pelo Conselho Científico para a Avaliação de Professores (CCAP) da realização de ações de formação em avaliação docente, em 2010 e a criação dum gabinete de apoio à avaliação, no Ministério da Educação, para apoio técnico e aconselhamento às escolas.
O processo de avaliação, apresentado na proposta acima referida e desenvolvido na secção seguinte relativa ao problema do estudo, associa avaliação e progressão na carreira de forma inovadora em Portugal. Assim, docentes avaliados com duas menções de Excelente ou um Excelente e um Muito Bom obtêm avanço de um ano para progressão na carreira; docentes avaliados com dois Muito Bom obtêm bonificação de seis meses na carreira para progressão ao escalão seguinte; docentes avaliados com Bom progridem sem restrições na transição de sete escalões da carreira: 1.º, 2.º, 3.º, 5.º,7.º, 8.º e 9.º e docentes avaliados com Bom progridem, na transição do quarto para o quinto escalão e do sexto para o sétimo escalão, ocupando as vagas disponíveis.
A renegociação da configuração avaliativa proposta anteriormente ocorre de março a junho de 2010. Escolas e sindicatos continuam a funcionar como mecanismos de