Após a Segunda Guerra Mundial, que na Europa deu origem ao formato dos Estados de Bem-Estar Social, ocorre uma direção particular no Brasil.
A Carta Constitucional de 1934 vigorou até 1937, quando Vargas implantou o período ditatorial conhecido como Estado Novo, foi estruturada em face do processo de modernização internacional e do desenvolvimento do próprio modo de produção capitalista brasileiro e acompanhada de um projeto social que institucionalizou uma legislação social para servir de sustentação ao processo de desenvolvimento do setor industrial.
Em 1935, já existia, em São Paulo, o Departamento de Serviço Social, e em seguida o Conselho Nacional de Serviço Social, assim, o aparelho estatal para a assistência social e a particularização de uma política específica no Brasil se instalou a partir dos anos de 1940, quando as ações e as intervenções vão se configurando numa esfera diferente da do trabalho e adquirindo um formato institucional e conteúdos próprios.
Pelo lado do trabalho, entre 1930 e 1945, foram criados o Ministério de Trabalho, Indústria e Comércio; o Instituto de Aposentadorias e Pensões; o salário mínimo, em 1940, que foi interpretado como salário de subsistência; a indenização por dispensa de trabalho sem justa causa; a regulamentação dos sindicatos; a Lei Orgânica do Ensino Industrial; o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); a Lei Orgânica do Ensino Comercial; o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac); a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que, entre outras medidas, estabelece a proteção ao trabalho da mulher e do menor e a diminuição da jornada de trabalho; a legislação que enfatizava os ensinos
primário e o secundário, dando a este o cunho profissionalizante; o Departamento Nacional da Tuberculose, o Departamento Nacional da Criança, o Serviço Nacional da Malária.
A Constituição outorgada de 1937, embora não se harmonizasse com a ordem instituída pela Carta de 1934, não deixou de enumerar riscos sociais cobertos pelo seguro social. Apenas empregou a expressão “seguro social” em vez de “previdência social” em seu texto. No campo de direitos sociais, a área trabalhista ganhou destaque, mas também assinalando uma regulamentação rígida em relação à organização dos trabalhadores, entre elas, a proibição de greve. Sob a sua égide, foi editado o Decreto 7526, de 7 de maio de 1945, que determinou a criação de um só Instituto de Previdência, denominado de Instituto de Seguros Sociais do Brasil (ISSB), que não chegou a ser instalado.
O volume das medidas e de atribuições que são assumidas pelo Estado durante o período de 1930-1945 permite ponderar a relevância dada à questão do trabalho e ao recurso da legislação social centrada no controle estatal. A saúde e a educação relacionam-se com o trabalho. De um lado, a educação favorece a formação de mão-de-obra qualificada por meio do ensino profissionalizante, e os investimentos na saúde melhoram a capacidade produtiva do trabalhador. O Estado regula o trabalho no campo sindical, transformando os sindicatos em organismos oficiais, numericamente restritos e voltados exclusivamente para as reivindicações profissionais.
Mas, paralelamente à regulamentação e legislação que protege o trabalhador e suas condições de vida, criam-se formas institucionalizadas com considerável presença feminina na assistência social, tais como a Legião Brasileira de Assistência (LBA).
Em 1942, foi criada a primeira grande instituição brasileira de assistência social, a LBA, com origem na mobilização do trabalho civil, feminino e de elite em apoio ao esforço nacional representado pela entrada do Brasil na Segunda Guerra Mundial. Nela, o caráter de doação é exaltado para aqueles que não são capazes de prover sua própria subsistência, assim como esse formato exprime um dos pilares sob os quais vai se erigindo um setor da política com eixos, legislação e formato institucional diferentes daqueles que se ocupam dos que têm vínculos trabalhistas.
Assim, surgem as voluntárias da defesa passiva-antiaérea, preparadas para atuar na proteção da população em caso de provável bombardeio; as voluntárias da alimentação, preparadas para transmitir ensinamentos às donas de casa sobre práticas da economia e consumo de alimentos; as visitadoras e educadoras sociais, responsáveis pela prestação de assistência às famílias dos soldados – esposas e filhos; as samaritanas socorridas, formadas para o atendimento de enfermagem. 171
Em 1942, quando surgiu, a Legião Brasileira de Assistência destinava-se a apoiar as famílias dos soldados brasileiros que participavam da FEB e lutavam na Itália contra o nazi-fascismo. Dona Darcy, mulher do Presidente Vargas, assumiu a responsabilidade de liderar as mulheres brasileiras para participar do esforço de guerra que se fazia no país. As voluntárias da LBA fizeram um belíssimo trabalho. Quando a guerra acabou, decidiu- se que a Legião continuaria fazendo na paz o que fez tão bem na guerra, assistindo aos necessitados e, especialmente, as crianças e suas mães.172
Apesar de o nascimento da LBA estar associado ao esforço de guerra, a instituição surgiu com diretrizes em relação ao papel que caberia aos brasileiros e ao Serviço Social. Em seu primeiro estatuto, tinha como finalidades básicas:173
I. Executar seu programa pela fórmula do trabalho em colaboração com o poder público e a iniciativa privada;
II. Congregar os brasileiros de boa vontade, coordenando-lhes a ação no empenho de se promover, por todas as formas, serviços de assistência social;
III. Prestar, dentro do esforço nacional pela vitória, decidido concurso do governo; IV. trabalhar em favor do progresso do Serviço Social no Brasil.
Com o objetivo de prestar assistência social, diretamente ou em colaboração com instituições especializadas, foi reconhecida como órgão de cooperação do Estado e de consulta no que concerne ao funcionamento de associações de congêneres. Voltada a aglutinar as organizações assistenciais, vai integrar a iniciativa privada às intervenções do
171 Cf. Ivana SMILI, A construção de uma personagem: a trajetória da primeira-dama Darcy Vargas (1930-
1945), 2007.
172 Apud Aldaíza SPOSATI, Maria do Carmo BRANT DE CARVALHO, Maria do Carmo. LBA: identidade e efetividade das ações no enfrentamento da pobreza brasileira, 1989, p. 13. Palavras do Presidente Sarney
no programa “Conversa ao Pé do Rádio”, por ocasião do 44o aniversário da Instituição, em 1986.
173 Estatutos LBA, 1942, apud Maria de Fátima LIMA EVANGELISTA em LBA: tratamento pobre para o
Estado na era Vargas, assegurando estatutariamente a presidência às primeiras-damas da República.
Dona Darcy, quando criou a LBA, deu inicialmente o nome de Legião de Caridade Darcy Vargas. Depois trocou o nome para Legião Brasileira de Assistência por achar que caridade poderia significar apenas ajuda aos pobres, aos necessitados.174
A LBA foi criada em nível federal, registrada no Ministério da Justiça e Negócios Interiores, com núcleos por todo o país, como uma sociedade civil de finalidades não econômicas e voltada para congregar as organizações assistenciais. Desde sua criação, expressa um vínculo entre o público e o privado e atua fundamentalmente com parcerias. Administrativamente, esse vínculo institucional da LBA foi duplo, de um lado, o Ministério da Justiça e Negócios Interiores para as ações sociais, e, de outro, o Ministério de Trabalho, Indústria e Comércio, para aplicação de recursos. Seus recursos procedem de cotas iguais de colaboração entre empregados, empregadores e a União.
Não tem seu aparecer social imediatamente atrelado ao governo, e a esposa do governante não se identifica com um órgão público gerenciado por técnicos e com capacidade de propor ações fundadas em análises, planos e teorias. Naquele momento, a LBA não tinha quadro funcional próprio. Sua organização expressa a parceria entre o voluntariado civil e o empresariado. A criação da LBA coloca o papel contributivo da mulher no enfrentamento das situações sociais adversas.175
A ação da mulher como voluntária e a mobilização da contribuição da sociedade para enfrentar situações adversas seguem sendo, até os dias atuais, marcos que a LBA institucionalizou na sociedade brasileira. A LBA em sua criação, portanto, é a expressão da parceria entre o Estado, o empresariado e o voluntariado feminino civil, para entender a pobreza.176
174 Apud Aldaíza SPOSATI, Maria do Carmo BRANT DE CARVALHO, Maria do Carmo. LBA: identidade e efetividade das ações no enfrentamento da pobreza brasileira, 1989, p. 16.
175 Cf. Aldaíza SPOSATI, Maria do Carmo BRANT DE CARVALHO, LBA: identidade e efetividade das ações no enfrentamento da pobreza brasileira, 1989, pp. 13-14.
176Aldaíza SPOSATI, Maria do Carmo BRANT DE CARVALHO, LBA: identidade e efetividade das ações no enfrentamento da pobreza brasileira, 1989, p. 16.
Do corpo do voluntariado, as voluntárias da defesa passiva antiaérea foram transformadas em peças-chave das engrenagens institucionais. Embora os fins visados com a atuação delas fosse proteger a população, elas tiveram participação ativa nas campanhas desenvolvidas pela instituição, como, por exemplo, da borracha usada, a Horta da Vitória e foram as responsáveis pela intermediação do contato entre a instituição e os soldados, distribuindo os objetos coletados pela LBA nos quartéis onde os soldados estavam aguardando o embarque para o front de guerra, como cigarros, roupas, fósforos, dentre outros. Além das voluntárias formadas pela instituição, as mulheres também aderiram a outras espécies de trabalho voluntário: as legionárias da costura, responsáveis pela produção de materiais médico-hospitalares para serem usados no front de guerra e de roupas para serem doadas aos soldados; as madrinhas dos combatentes, que se incumbiram da escrita de cartas para os soldados no front; e mulheres que se envolveram em diversos serviços, como, por exemplo, a organização da biblioteca do combatente, angariando livros e levando leitura aos soldados aquartelados.177
A LBA retomou um discurso já advogado no Brasil do século XIX, que defendeu a educação das mulheres em função do bendito fruto de seu ventre, o futuro cidadão brasileiro. Em 1946, Viçoso Jardim, presidente da LBA no Estado do Rio de Janeiro, expressava:
Lembrando que 8% dos jovens de 20 anos, já selecionados pelo exame de convocação, haviam sido recusados para os serviços da Forca Expedicionária Brasileira por problemas de saúde – alarmante fenômeno que ameaçava tão seriamente o nosso futuro e que à LBA caberia doravante a sua atividade e todos os seus recursos na defesa de nossa raça, cuidando das mães e das crianças, os homens de amanhã.178
As preocupações da LBA com esses três objetivos para a mãe e a criança foram então expressas nos Boletins: 179
177 Cf. Ivana SIMILI, A construção de uma personagem: a trajetória da primeira-dama Darcy Vargas (1930-
1945), 2007.
178 Apud Maria de Fátima LIMA EVANGELISTA em LBA: tratamento pobre para o pobre, 1994, p. 35. 179 Apud Maria de Fátima LIMA EVANGELISTA em LBA: tratamento pobre para o pobre, 1994. pp. 36-37. A partir de 1966, com a alteração dos estatutos, inclui em seus objetivos: a pesquisa, o estudo e a avaliação de grupos comunitários, e implementam-se os programas de Educação para o Trabalho, Serviço Social e Medicina e de Assistência e Registro Civil.
A proteção à saúde, através da assistência médica, dentária e alimentar, com o objetivo de melhorar as condições de vida e de nutrição, produzirá seres perfeitos sob o ponto de vista biológico, promovendo a sua adaptação e seu completo equilíbrio vital (LBA, Boletim 1946);
[...] tornar os indivíduos moral e intelectualmente capazes de uma assimilação perfeita e integração, tanto quanto possível completa, ao ambiente social LBA (LBA, Boletim, 1946);
[...] conjunto de meios de reivindicação e defesa dos direitos da criança, baseados na legislação específica, para evitar (a) a ociosidade e a mendicância, vistas como conseqüência do abandono infantil e a decadência moral do meio, e (b) o problema dos filhos ilegítimos, considerados como filhos sem pai (LBA, Boletim, 1946);
Disso decorre que uma problemática a ser pensada é a participação do feminino na política do Estado brasileiro e no desenvolvimento de políticas sociais e assistenciais destinadas à infância e à maternidade por intermédio das mulheres. No que cabe à proteção social em seu conjunto, cria-se, nesses anos, um quadro institucional em que a saúde pública e a previdência social procuram delimitar espaços de atuação mais ou menos claros e a rede de serviços da LBA vai aparecer como de alta relevância, exprimindo-se como extensão da proteção dada aos trabalhadores pela legislação trabalhista e previdenciária. 180
Ainda assim, o Serviço Social procura ultrapassar a concessão de auxílios financeiros e materiais, com aplicação de técnicas psicossociais, para redução da dependência e capacitação do cliente, fazendo surgir a dicotomia entre assistência e promoção social. Com a teorização e maior racionalidade do Serviço Social, a assistência passa a ser relegada a voluntários e auxiliares sociais.
Os estatutos da LBA foram reformulados, em 1946, e ela passa a atingir rapidamente 90% dos municípios brasileiros, redefinindo-se como instituição de defesa da maternidade e infância, criando unidades próprias como creches, lactários, maternidades e hospitais infantis, em mútua relação governo-sociedade. Um de seus programas-base foi chamado
180 No período pós-64, a LBA transita de um perfil legionário para o de órgão governamental. Desde meados da década de 1970, a LBA esteve vinculada ao Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), ao Ministério do Interior (MI), ao Ministério de Habitação e Bem-Estar Social (MHBES), ao Ministério de Ação Social (MAS) e ao Ministério de Bem-Estar Social (MBES). A vida da instituição é permeada por histórias de extinção e de crises financeiras. A primeira, em 1945, com o final da guerra, sugerida pelo então presidente interino, José Linhares. A segunda ameaça de extinção ocorreu em 1988, no momento da Assembléia Constituinte, em que setores ligados a uma postura de defessa dos direitos entendiam ser desnecessária a existência da estrutura da LBA. Finalmente, em 1991, pela atuação da primeira-dama Rosane Collor, que presidia o caso, desencadeando-se uma forte crise política, com denúncias de corrupção e 14 inquéritos policiais.
“Educação da Mulher” e previa a assistência material, social e jurídica da infância. O andamento da instituição acompanhava a preocupação do pós-guerra pela modernização administrativa e ativação social dos órgãos estatais.
O pacto do pós-guerra começa a exigir do empresariado maior organização e novas atitudes e relação à força de trabalho. O desenvolvimento social passa a ser compreendido como um dever do Estado, e a figurar nos discursos governamentais como bandeira. Com o fim da Segunda Guerra Mundial e o processo de redemocratização, vieram também as reformulações constitucionais, inclusive no Brasil. A Assembléia Constituinte de 18 de setembro de 1946 promulga a Nova Constituição, que introduz uma organização política diferente da Constituição do Estado Novo, mas, entretanto, manteve vários artigos que regulamentavam a legislação social.
Essa Constituição caracterizou-se por abolir a expressão “seguro social”, dando ênfase pela primeira vez na Carta da República à expressão “previdência social”, e consagrando-a em seu artigo 157.181
Título V. Da Ordem Econômica e Social
Art. 145. [...] Parágrafo único - A todos é assegurado trabalho que possibilite existência digna. O trabalho é obrigação social.
Art. 157. A legislação do trabalho e a da previdência social obedecerão aos seguintes preceitos, além de outros que visem a melhoria da condição dos trabalhadores:
I. salário mínimo capaz de satisfazer, conforme as condições de cada região, as necessidades normais do trabalhador e de sua família;
II. proibição de diferença de salário para um mesmo trabalho por motivo de idade, sexo, nacionalidade ou estado civil;
III. salário do trabalho noturno superior ao do diurno;
IV. participação obrigatória e direta do trabalhador nos lucros da empresa, nos termos e pela forma que a lei determinar;
V. duração diária do trabalho não excedente a oito horas, exceto nos casos e condições previstos em lei;
VI. repouso semanal remunerado, preferentemente aos domingos e, no limite das exigências técnicas das empresas, nos feriados civis e religiosos, de acordo com a tradição local;
181 Disponível em: www.planalto.gov.br
VII. férias anuais remuneradas; VIII. higiene e segurança do trabalho;
IX. proibição de trabalho a menores de quatorze anos; em indústrias insalubres, a mulheres e a menores de dezoito anos; e de trabalho noturno a menores de dezoito anos, respeitadas, em qualquer caso, as condições estabelecidas em lei e as exceções admitidas pelo Juiz competente;
X. direito da gestante a descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do emprego nem do salário; XI - fixação das percentagens de empregados brasileiros nos serviços públicos dados em concessão e nos estabelecimentos de determinados ramos do comércio e da indústria;
XII - estabilidade, na empresa ou na exploração rural, e indenização ao trabalhador despedido, nos casos e nas condições que a lei estatuir;
XIII - reconhecimento das convenções coletivas de trabalho;
XIV - assistência sanitária, inclusive hospitalar e médica preventiva, ao trabalhador e à gestante.
Os incisos XV a XVII tratavam da obrigatoriedade da instituição do seguro de acidente de trabalho por conta do empregador e dos desempregados. O inciso XVI do artigo 157 mencionava que a previdência social, custeada com a contribuição da União, do empregador e do empregado, deveria garantir a maternidade, bem como os riscos sociais, tais como: a doença, a velhice, a invalidez e a morte.
XV - assistência aos desempregados;
XVI - previdência, mediante contribuição da União, do empregador e do empregado, em favor da maternidade e contra as conseqüências da doença, da velhice, da invalidez e da morte;
XVII - obrigatoriedade da instituição do seguro pelo empregador contra os acidentes do trabalho. O Capítulo dedicado às famílias reforça a idéia de amparo social e da proteção do Estado:
Título VI. Da Família, da Educação e da Cultura. Capítulo I. Da Família
Art. 163. A família é constituída pelo casamento de vínculo indissolúvel e terá direito à proteção especial do Estado. [...]
Art. 164. É obrigatória, em todo o território nacional, a assistência à maternidade, à infância e à adolescência. A lei instituirá o amparo de famílias de prole numerosa. [...]
Esse texto constitucional, promulgado durante o Governo de Eurico Gaspar Dutra, mantém a regulação dos direitos trabalhistas, retoma a liberdade de associação sindical e o direito a greve. Um dos fatos mais destacáveis da Constituição de 1946 foi a imposição aos empregadores de manterem o seguro de acidente de trabalho, e, embora não houvesse outras mudanças substanciais nela, deu margem à legislação infraconstitucional como o
projeto de lei que previa a proteção social a toda a população, que, após longo período de tramitação, em virtude dos debates realizados, resultou na Lei Orgânica da Previdência, em 1960.
Os rumos do seguro social e a dinâmica das políticas públicas, entre elas a assistência social, foram longamente discutidos entre as décadas de 1940 e 1960.
Gilberto Hochman (1987) examina essas discussões a partir dos trabalhos publicados por cientistas sociais que analisaram a previdência social, em consonância com a perspectiva da difusão de experiências internacionais. 182
Nessa linha, em 1947, foi realizado o Primeiro Congresso Brasileiro de Serviço Social, na Cidade de São Paulo. O Congresso foi estruturado em seis comissões: o Serviço Social e a Família, o Serviço Social de Menores, Educação Popular e Lazeres, Serviço Social Médico, o Serviço Social na Indústria, Comércio e Agricultura, os Agentes de Serviço Social.
O prefácio do livro que contém as teses e comunicações selecionadas e apresentadas nesse evento exprime a posição do Serviço Social nesse momento:
Destinado a estabelecer, por processos científicos e técnicos o bem-estar social da pessoa humana, individualmente ou em grupo, ao Serviço Social se reserva um papel sobremaneira relevante em nosso meio [...] Ação entroncada na arvore cristã, o Serviço Social conduz no seu âmago a semente renovadora da caridade, do sentimento caloroso de proximidade evangélica, porquanto não se pode compreender uma atividade, essencialmente inclinativa, sem o apoio do amor que manda o homem reconhecer no homem o irmão e samaritanamente consolá-lo, socorrê-lo, aquecê-lo de amizade.[....]Serviço Social não deixa o homem só. Com Serviço Social não haverá solidão para o homem. É, aliás, um conceito que precisa ficar assentado, neste século de tantas solidez. [...]
Os trabalhos apresentados ao Congresso revelam o intuito de construir uma profissão baseada em critérios técnicos e portadora de uma racionalidade administrativa e de um
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Gilberto HOCHMAN, Aprendizado e difusão na constituição de políticas: a previdência social e seus técnicos, 1987. O trabalho examina a discussão sobre a criação do Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB) em 1945, e o debate sobre os rumos do seguro social durante a tramitação do projeto de Lei Orgânica da Previdência Social, aprovada em 1960, até a unificação do sistema previdenciário, em 1967. O estudo foi realizado a partir dos trabalhos publicados por cientistas sociais que analisaram a previdência social, em consonância com a perspectiva da difusão de experiências internacionais no entendimento da dinâmica das políticas públicas entre as décadas de 1940 e 1960.
conhecimento técnico conforme às discussões internacionais sobre previdência social com a assistência social. Houve posições que procuraram esclarecer a relação do Serviço Social e a assistência social, trazendo o debate internacional para a perspetiva brasileira. Moacyr Velloso Cardoso de Oliveira, especialista em direito previdenciário, exprimiu essas diferenças utilizando os conteúdos da época para contornar ambos aspectos. Na