O estudo da assistência social na “arquitetura” da proteção social relacionou-se com o interesse por compreender e descrever a evolução no conjunto das formas de proteção, de categorias a serem protegidas e das formas institucionais para atendê-las, assim como dos conteúdos jurídicos das formas de assistência pública, da assistência social no momento de surgimento dos seguros sociais, no momento de extensão do sistema de seguridade social e considerando expressões atuais associadas às políticas de luta contra a exclusão.
Nesse percurso, não se pode deixar de mencionar três momentos assinalados no item precedente, que constituem a base jurídico-constitucional do direito à assistência social e que são os princípios fundamentais reconhecidos pela República: a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 26 de agosto de 1789, o preâmbulo da Constituição de 27 de outubro de 1946 e a Constituição de 4 de outubro de 1958 quando o direito à assistência social foi finalmente incorporado às bases do sistema de proteção social francês.
Como já antecipado, a assistência social foi se construindo a partir de uma história e de uma lógica diferentes da formulada posteriormente no formato dos seguros sociais. A assistência pública constitui-se na primeira tentativa das autoridades políticas para enfrentar os problemas de inseguridade latente que representavam aqueles indivíduos ou grupos que se situavam sob um nível considerado legítimo de integração ao médio.
Um exemplo, foi a criação do Grande Ofício dos Pobres de Paris, em 1544, para assumir o direcionamento social das camadas consideradas em perigo. Essas atribuições à assistência pública caracterizaram-se pelo objetivo de “defesa social” dado a essa forma assistencial. Objetivo que transitou entre a repressão e proteção, segregação e detenção, asilo e prisão.
Ainda nesse momento de sua evolução, as categorias e eventualidades a serem cobertas e os métodos ou dispositivos aplicáveis para aqueles que utilizavam a assistência pública, confundiam-se numa interpretação global e complexa.
A falta de meios de subsistência e de integração a uma coletividade territorial foi interpretada como uma ameaça, antes de ser percebida como um atentado contra os direitos individuais da pessoa. A característica dessa forma de assistência pública foi o não- reconhecimento expresso do direito dos interessados à ajuda outorgada; pelo contrário, instalou-se uma interpretação ancorada na idéia da dívida que os assistidos contraiam com a sociedade.
A passagem da assistência pública à assistência social (1953), segundo Guy Perrin,39 representou, apesar das aparências, uma mudança de concepção entre duas tradições. Por um lado, a transição foi progressiva, no que atinge as instituições ligadas à assistência, mas, por outro lado, foi marcada fortemente pelos pressupostos ideológicos da doutrina sobre assistência elaborada no curso dos anos que se seguiram à Revolução Francesa de 1789, nos trabalhos do Comitê de Mendicidade da Assembléia Constituinte, e, em seguida, nos Comitês de Socorros Públicos da Assembléia Legislativa e na Convenção. Os princípios de igualdade e solidariedade nacional de meados do século XX constituíram-se na base para enquadrar definitivamente a assistência social como um dever da sociedade. Assim, o fundamento religioso que acompanhou as práticas assistenciais pré- revolucionárias foi substituído definitivamente por um fundamento social.
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, inspirada na Revolução Americana de 1776 e nas idéias filosóficas do Iluminismo, foi aprovada na Assembléia Nacional Constituinte da França revolucionária no dia 26 de agosto de 1789 e votada definitivamente no dia 2 de outubro do mesmo ano. Essa declaração sintetizou em 17 artigos e um preâmbulo os ideais libertários e liberais da primeira fase da Revolução Francesa.
Pela primeira vez, foram proclamados a liberdade e os direitos fundamentais do homem moderno sem estarem ligados a concepções religiosas e visando abarcar a conjunto da humanidade. Após a caída do rei e a proclamação da República, no dia 23 de junho de 1793, a Convenção votou uma nova Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão. Os 35 artigos reproduziram os princípios da Declaração de 1789, insistindo na igualdade como o primeiro dos direitos naturais e imprescritíveis, na noção de solidariedade, assim como
enunciou novos direitos: direito à assistência - artigo 21-, o direito ao trabalho - artigo 17 e 21-, o direito à instrução - artigo 22-, e o direito à insurreição - artigo 35. 40
Assim, o dever de assistência da coletividade nacional, que foi proclamado a partir da Revolução Francesa em relação aos cidadãos em situação de necessidade, opôs-se à concepção de sociedade do Antigo Regime. O cuidado de assegurar a subsistência do pobre é considerado uma expressão da solidariedade social resultante de uma verdadeira dívida nacional.
Em relação às categorias e eventualidades concernentes à assistência social, os indigentes, as crianças e os idosos conformaram o conjunto de “frágeis” aos quais a sociedade reconheceu um dever de justiça. Em 1794, ampliou-se a concepção das categorias atingidas para mães e viúvas com crianças aos seus cuidados, idosos, beneficiários de socorros e assistência médica em domicílio. 41
Ainda que os postulados da Revolução Francesa em relação ao direito à assistência – entre outros – tenham abalado as estruturas sociais e políticas do Antigo Regime, não conseguiram gerar uma mudança institucional, no sentido de gerar novas proposições. Além do mais, os efeitos da revolução industrial sobrevieram em um sentido rigorosamente oposto ao horizonte de uma sociedade de iguais. As alterações nas técnicas de produção e condições de trabalho, o restabelecimento de uma estrutura social rígida e a segregação espacial e social dos trabalhadores – efeitos próprios do capitalismo liberal – tornaram urgente a necessidade de atenuar as conseqüências desse processo de industrialização.
O processo de transição até o estabelecimento dessas duas formas de proteção social nas sociedades européias – assistência social e seguros sociais – foi realizado não sem poucas preocupações e discussões, e seria pouco provável de serem enunciadas em toda sua riqueza e extensão neste trabalho.
Segundo Henri Hatzfeld (1971), para compreender porque contemporaneamente o sistema de seguridade social francês aparece como diferente da assistência social, torna-se
40 Disponível em: www.legifrance.gouv.fr ou www.elysee.fr.
41 Disponível em: www.vie-publique.fr/decouverte_instit. Vide: Jean-Jacques DUPEROUX, Droit de la sécurité sociale, 1980.
necessário saber que, por trás, há uma longa gênese, na qual as duas noções aparecem misturadas. A história da legislação em torno de cada uma – a assistência social e os seguros sociais – é que separou cada campo das proteções.42
As particularidades do direito à assistência e as particularidades do direito do trabalho como direito social foram os conceitos centrais das contendas ideológicas sobre as quais se assentaram as bases do sistema de proteção social francês e de outros países da Europa.
Os seguros sociais surgiram em face de necessidade de atenuar as conseqüências do processo de industrialização nas sociedades européias, ao fim do século XIX, e foram objeto de acirradas discussões entre os parlamentares franceses ao redor dos fundamentos, limites das eventualidades a serem cobertas, e a quem caberia, e em que proporção, a proteção dos assalariados.
Henri Hatzfeld assinalou, a respeito da situação européia, que o século XIX conheceu uma contradição entre a idéia segundo a qual o assalariado seria um estado transitório do qual os melhores trabalhadores estariam destinados a sair para acessar a pequena propriedade, e os efeitos que o próprio movimento da indústria gerou quando reduziu as chances e os poderes das pequenas empresas e estabeleceu o estado de assalariado em um estado definitivo a uma proporção cada vez maior da população ativa. 43
Essas discussões acontecidas no parlamento francês, sobre as quais se assentaram as bases dos seguros sociais, tiveram como fundamento a necessidade de dar continuidade ao processo de industrialização, assim como de atenuar as conseqüências não desejadas desse processo. A idéia sobre a “incerteza da existência” dominou o debate.
No início do século XIX, a idéia oposta: a “seguridade da existência” relacionou-se diretamente à dupla seguridade-regime de propriedade. Aquele que possuía capital ou patrimônio representava a seguridade. No entanto uma das funções da propriedade é
42 Cf. Henri HATZFELD, Du paupérisme à la sécurité sociale : essai sur les origines de la sécurité sociale en France, 1850-1940, 1971, pp. 67-69.
43 Cf. Henri HATZFELD, Du paupérisme a la sécurité sociale : essai sur les origines de la sécurité sociale en France, 1850-1940, 1971, pp. 326-327. O livro apresenta estudo sobre a origem da seguridade social na
França a partir dos debates dos parlamentares franceses, assim como o processo de discussão sobre a pertinência do estabelecimento de um regime de seguro aos trabalhadores. Esse debate se entrosa com as discussões sobre a assistência pública instituída e outras instituições ainda não reformadas na perspectiva do direito ao trabalho, assim como as conseqüências dos efeitos associados ao processo do trabalho na vida dos trabalhadores e do pauperismo crescente.
oferecer seguridade ao possuidor, enquanto que aqueles que não possuíam bens materiais, ou só seu trabalho, não entravam nessa lógica de seguridade. Eles potencialmente dependeriam de outros, em caso de necessidade.44 Perante essa lógica, institucionalizam-se os aspectos essenciais das mutuais obreiras e dos sistemas de inspiração corporativa, públicos ou privados, que se desenvolveram nos alvores da industrialização e que foram a expressão das primeiras formas de proteção dos trabalhadores no processo de produção; enquanto que os seguros sociais afirmaram-se como um instrumento de proteção dos trabalhadores assalariados da indústria.
Os seguros sociais constituíram o estágio inicial do direito social dos trabalhadores das indústrias e também assinalaram a distância entre o direito à assistência social e o direito ao trabalho, com respeito à forma de fazer face às incertezas da existência e aos seus fundamentos sociais e às categorias e eventualidades cobertas. O processo de legislação e institucionalização sobre a assistência social e os seguros sociais, longe de ser linear, inscreve-se na diferenciação de categorias a serem cobertas e às formas de tratamento institucional das mesmas.
Nesse período, particularmente durante as últimas décadas do século XIX, que abrangeram o que se conhece como a Terceira República Francesa,45 organizaram-se e controlaram-se as formas de intervenção social já institucionalizadas e associadas à benemerência e à Igreja Católica. Cria-se a Direção de Assistência e Higiene, em 1886; implanta-se um corpo de inspetores gerais, em 1887; e instala-se um Conselho Superior de Assistência Pública, entre 1888 e 1893, a partir do qual associou-se uma oficina de assistência em cada comuna.
Esse período corresponde também ao momento no qual tomaram forma as primeiras leis de assistência pública.46
- Lei de 24 de julho de 1889, sobre as crianças maltratadas e moralmente abandonadas.
44 Cf. Henri HATZFELD, Du paupérisme à la sécurité sociale : essai sur les origines de la sécurité sociale en France, 1850-1940, 1971, pp. 26-28.
45 A Terceira República Francesa (1870/75 - 10 de julho de 1940) abrange os governos que administraram a França desde o fim do Segundo Império até o estabelecimento da República de Vichy. Foi uma democracia parlamentar cujo iníciosremonta à captura de Napoleão III, durante a Guerra Franco-Prusiana, em 4 de setembro de 1870.
46 Henri HATZFELD, Du paupérisme à la sécurité sociale : essai sur les origines de la sécurité sociale en France, 1850-1940, 1971. Jacques DONZELOT, L´invention du social, 1994.
- Lei de 15 de julho de 1893, sobre a assistência médica gratuita. - Lei de 27 e 30 de junho de 1904, sobre as crianças assistidas. - Lei de 17 de junho de 1913, sobre as mulheres grávidas.
- Lei de 14 de julho de 1913, sobre as famílias numerosas e necessitadas.
Nesse período de vinte anos, em que são promulgadas as primeiras leis de assistência pública, e esta adquire o status de instituição diferenciada de outras, como a Igreja Católica, é possível distinguir alguns traços que a caracterizaram:47
• concerniu a doentes privados de recursos, idosos, mulheres grávidas e famílias numerosas sem recursos;
• criou-se uma lista anual de assistidos, na qual constava o beneficio e a forma de assistência em que estiveram inscritos;
• as prestações corresponderam aos cuidados gratuitos, à admissão hospitalar ou à mesma alocação para todas as categorias de assistidos;
• o rol essencial na relação beneficio-demandante que se desprendia para a assistência pública é a questão da pertença a uma comunidade.
Do ponto de vista estritamente cronológico, e comparativamente a outros países europeus, a França caracterizou-se por ter um grau de atraso na adoção do sistema de seguros sociais. De fato, é entre 1928 e 1930 que um dispositivo obrigatório passa a cobrir os riscos de doença, invalidez e velhice. Entretanto, uma das particularidades da construção do sistema francês de proteção social foi a implantação de um dispositivo de assistência pública nacional, que perdurará até depois da criação das leis de seguros sociais.
Contrariamente às leis inglesas destinadas aos pobres, as leis de assistência pública francesas do fim do século XIX vieram fornecer os meios de subsistência aos indigentes definidos em função de um critério de renda.
Essas leis esperavam cobrir os riscos particulares e especificados para cada legislação: doença, velhice, família. Seus beneficiários foram, em grande parte, trabalhadores
47 Vide Amédée THÉVENET, L’aide sociale aujourd’hui: nouvelle étape pour la décentralisation, 2004 ; Jacques DONZELOT, La policía de las familias, 1990 e L´invention du social: essai sur le déclin des
regulares, obreiros, camponeses, artesãos, que foram considerados “provisoriamente” em necessidade para afrentar as eventualidades da vida.48
Do ponto de vista dos problemas a serem tratados, a assistência pública conformou-se em um pólo que envolveu uma condição moralizante associada à idéia de “dever de fazer o bem”, e uma condição política de controle das populações consideradas “em perigo”. Orientou-se aos indivíduos que sobreviviam em um status inferior em relação àqueles que podiam viver de seu trabalho.
Pelo contrário, no pólo dos seguros sociais, o indivíduo torna-se portador de um direito mediado pela condição de trabalho e apóia-se nos mecanismos de solidariedade entre as pessoas para adquirir essa igualdade de direito e de status.
No campo que correspondeu às práticas sócio-assistenciais definiu as condições de direito e o quadro de intervenção. Por um lado, para poder se beneficiar da assistência pública, foi necessário provar a pertença a um território. Para os seguros sociais, pelo contrário, prevaleceu a pertença profissional.
Foi essa referência territorial que marcou a continuidade das práticas assistenciais desde o século XV até o século XVIII, as quais, posteriormente, desenvolveram-se e regularizaram-se com as leis de assistência pública, promulgadas entre 1893 e 1913.
A Lei de Assistência Pública de 1893 recomendava que a assistência pública é de essência comunal. É a comuna que deve indicar os beneficiários da assistência porque é ela que está em situação de conhecê-los.49
Robert Castel (1997) assinala que a relação de proximidade que deveria existir entre o beneficiário e a instância é que outorga ao benefício um dos vetores fundamentais da assistência social.
48 Vide Didier RENARD, Une définition instituionnelle du lien social, 1988; Guy PERRIN, Para una teoría
sociológica de la seguridad social, 1978.
49 Cf. Amédée THÉVENET, L’aide sociale aujourd’hui: nouvelle étape pour la décentralisation, 2004, pp. 27-29.
As primeiras formas assistenciais, sejam elas formuladas pela Igreja ou pelo Estado, foram inicialmente encomendadas às comunas; a “exigência de inseri-las num território” é um dos traços marcantes em que se fundam.
O socioassistencial vem dado pelo reconhecimento da inscrição de um beneficiário numa comunidade territorial cujo domicílio foi ao mesmo tempo o ponto de apoio do benefício e a condição. A Terceira República reafirmou a “referência territorial” como enquadre da intervenção social e confiou a gestão das leis de assistência social às autoridades e instituições locais.50
50 Robert, CASTEL, La metamorfosis de la cuestión social: una crónica del salariado, 1997. Vide: Introdução e Capítulo I.
Quadro 1. Aspectos relevantes para o estudo da assistência social na proteção social na França, período monárquico- 1941
Ano Aspectos relevantes para o estudo da proteção social na
França Aspectos relevantes da evolução política
Século
XVI 1544: Criação do Grand Bureau des Pauvres em Paris. Implantação de uma taxa comunal destinada a financiar as despesas hospitalares e os socorros domiciliares
Dinastia dos Bourbon Século
XVII
Criação do Hospital Geral em Paris (1656). A partir de 1662, criação de instituições equivalentes em outras comunas
Dinastia dos Bourbon Antigo Regime 1789 A Constituinte implanta o Comitê da Mendicidade
A Convenção reconhece a existência de uma dívida da sociedade em matéria de socorros públicos
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão dea 26 de agosto
Revolução Francesa
1848 Fraternidade como princípio fundamental do regime II República (1848-1852) 1849 Leis relativas a uma Caixa Nacional de Aposentadorias e
instituição das sociedades de socorros mútuos
Napoléon Bonaparte
1870 III República (1870-1940)
1889 Exposição Internacional de Paris
Congresso Internacional de Assistência Social Governo de Sadi Carnot (1887-1894) 1893 Processo de institucionalização da assistência social. Lei sobre a
assistência médica gratuita 1898 Lei sobre acidentes de trabalho
Auge da doutrina da solidariedade social
População total: 39 milhões de habitantes População rural: 59% Governo de Félix Faure (1985-1899)
1904 Reorganização do serviço de assistência à infância Governo de Émile Loubet (1899-1906)
1905 Lei relativa aos deficientes incuráveis e idosos dá direito a uma pensão e a um lugar em estabelecimentos de acolhida
1909 Resolução do Conselho de Estado do dia 15 de fevereiro: “a assistência é dada em virtude do direito da lei e não por uma decisão discricional de uma autoridade administrativa”
Governo de Armand Fallières (1906-1913) 1910 Lei sobre as aposentadorias obreiras e campesinas
1913 Assistência a famílias numerosas e socorro a mulheres grávidas sem recursos
Coexistência da Assistência Pública e Previsão Coletiva (aparição de numerosos regimes de proteção ligados a categorias
particulares da população: mineiros, marinhos, funcionários)
Governo de Raymond Poincaré
(1913-1920)
1914 Primeira Guerra Mundial
1928-
1930 Lei sobre seguros sociais Crise de 1930 Governo de Gastón Doumerge (1924-1931)
1932 Lei sobre as alocações familiares Governo de Paulo
Doumer (1931-1932) e Governo de Albert Lebrun (1932-1940) 1939 Código da Família
1941 Mínimo Velhice Governo provisório da
República Francesa Fontes: Jean-Jacques DUPEROUX, Droit de la sécurité sociale, 1980. Michel BORGETTO, Robert LAFORE, Droit de l'aide et de
l'action sociales, 2004. Aulas da disciplina Mundialisation et regulation sociale. Professora Chantal Euzeby. Aulas da disciplina Politiques sociales et performances économiques. Professor AlaiEuzeby. (Construção própria)