transformações. Apesar de seu caráter provisório, adapta, por força, leis e mudanças de direito público que supunham ser a essência de uma nova fórmula, assim como ocorrem mudanças estruturais decorrentes da passagem de uma economia mercantil escravista para uma economia exportadora capitalista. Fortalece-se o baronato, com o distanciamento da metrópole portuguesa e a inserção do país no mercado internacional.
No final do século XIX, os grandes centros do Brasil são marcados pela emergência do modo de produção de mercadorias, São Paulo, em particular, é marcado pelo crescimento da atividade cafeeira, o desenvolvimento comercial da cidade e a instalação de melhoras públicas. Essa mudança na economia provoca um aumento significativo da população
149 Cf. Maria Luiza MESTRINER, Assistência Social: oposições e aproximações, 1992, pp. 40-41. O período focalizado nesta dissertação de mestrado se estende de outubro de 1988, desde o estabelecimento da seguridade social pela Constituição da República Federativa do Brasil, incluindo a assistência social como sua política componente e o percurso na busca da sua regulamentação subconstitucional, pela aprovação da sua Lei Orgânica, até o primeiro semestre de 1992.
urbana, o desenvolvimento comercial da cidade e melhorias públicas. A mão-de-obra estrangeira era tão volumosa que os salários só eram rentáveis para os proprietários. Assim, o imigrante era o mais um expropriado, vivendo em situação de pauperismo. Como apoio a esta mão-de-obra, é criada, em 1888, no Estado de São Paulo, a Hospedaria do Imigrante, para abrigar o recém-chegado e adota medidas de higiene, com manutenção de quarentena, vacinação, etc. A direção cabe à Sociedade Protetora da Imigração, criada por fazendeiros paulistas, que, em contrato com a Irmandade da Misericórdia, reservaram a possibilidade de atenção médica, em Hospital recém-inaugurado.150
Pouco antes da promulgação da Constituição Republicana, entre os anos de 1888 e 1891, sob o governo provisório, criou-se uma legislação que dá proteção material setorial às diversas categorias de trabalhadores do serviço público federal, bem como uma legislação que regulamenta o trabalho do menor no Distrito Federal (interdição do trabalho fabril aos menores de 12 anos, jornada máxima de nove horas não-consecutivas para esses menores, etc.).
A Lei 3.397, de 24 de novembro de 1888, é considerada a primeira com conteúdo previdenciário, a partir da qual se criou a Caixa de Socorros para os trabalhadores das estradas de ferro de propriedade do Estado, acompanhadas, no ano seguinte, de normas para os seguros sociais obrigatórios dos empregados do correio, das oficinas da Imprensa Régia e o montepio dos empregados do Ministério da Fazenda.
A primeira Constituição republicana do país relegou a Constituição Imperial que continha os traços liberais de sua época. A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 24 de fevereiro de 1891, inspirada no modelo norte-americano, viria a consagrar como forma de governo a República liberal federativa, garantindo ampla autonomia para os Estados e instituindo um regime formalmente representativo democrático.
Na Constituição de 1891, constam dois artigos, em suas disposições constitucionais, acerca da proteção social, descritos nos artigos 5 e 75, a saber:
Art. 5. Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu Governo e administração; a União, porém, prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade pública, os solicitar. [...]
Art. 75. A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação. [...]
Constata-se que a Carta Magna Republicana inaugura, em seu artigo 75, a proteção social vinculada a uma categoria de trabalhadores, assegurando uma das prestações concedidas até hoje pela previdência social: a aposentadoria. Nesse texto, não existem ainda regras acerca da previdência social, mas já assinala uma inflexão na proteção social pela possibilidade de incorporar a previsão, embora ainda orientada aos funcionários públicos. Não fez nenhuma referência às atividades da saúde. Se a previdência começa a ganhar forma com todo esse processo acelerado de mudanças sociais, o mesmo não acontece com a saúde e a assistência social. No período republicano, a saúde e a assistência vão gradualmente se institucionalizar, embora esta última continue mantendo o caráter de benesse, enquanto que a previdência social vai se estruturar como direito.
Tomando como exemplo as ocorrências na cidade de São Paulo, verifica-se que o trabalho assalariado da mão-de-obra estrangeira passa a ser usado na lavoura de café. É, sobretudo, o imigrante estrangeiro que, a partir do final do século, e no início da República, vai constituir o maior contingente de trabalhadores assalariados, tanto nas fazendas, como na indústria urbana. Assim, inicialmente, no sistema de parceria de endividamento, os estrangeiros são submetidos a um processo de trabalho espoliador, em que, além de trabalhar um número de horas excessivo, ainda dependiam do preço de gêneros de subsistência estabelecido pelo proprietário. 151
Durante a Primeira Guerra Mundial, a indústria brasileira registrou alto índice de expansão, fruto do declínio do comércio internacional e da conseqüente necessidade de substituição das importações. Com o aumento das atividades industriais, cresce o contingente de trabalhadores organizados, o que fortaleceu o movimento operário. Uma das formas iniciais de manifestação coletiva dos trabalhadores foi o mutualismo ou a organização de sistemas de socorro mútuo. No ano de 1859, já havia sido fundada a Benemérita
Associação Portuguesa de Beneficência152 por um grupo de imigrantes de Portugal. Sua finalidade inicial: procurar emprego para a subsistência dos que não pudessem trabalhar, auxílio a doentes, sepultamento de indigentes. Também eram seus objetivos facilitar a educação de filhos de portugueses, angariar recursos para os que precisavam voltar a Portugal e contratar advogados para auxiliar em questões jurídicas. Seus fundadores possuíam as mais variadas profissões: alfaiates, barbeiros, vendedores, leiloeiros.
A identidade nas dificuldades entre os grupos de ocupação ou de imigrantes, somada algumas vezes à aspiração de romper sua subalternidade e mostrar força, potenciam as organizações de socorro mútuo. Os cuidados médico-assistenciais, tendo no hospital o “locus” privilegiado dessa ação, caraterizam o modo perfilado pela Beneficência Portuguesa. Esta foi a organização mutualista de maior vulto, embora não fosse representativa do operariado.153
A prática do mutualismo serve de base para conceber uma parte da sua organização ligada à proteção. No decorrer desse período, surgem inúmeras federações e confederações de operários.
A virada da década de 1910 para a de 1920 foi uma época em que eclodiram grandes greves nas principais cidades do país. O movimento operário ganhava força e reivindicava melhores condições de vida e de trabalho. A esses movimentos, a resposta principal do Estado da Primeira República foi a repressão policial.154 Em decorrência, o debate sobre a questão social e sobre as medidas necessárias para enfrentá-la ganhou espaço no cenário político nacional, assim como acontecia no plano internacional. A esse respeito colocaram- se posicionamentos que refletiam no Brasil as correntes filosóficas européias em torno das propostas de solução, embora, para a maioria dos políticos da época, a questão social não fosse percebida como de natureza econômica ou mesmo social, mas, sim, como um problema de moral e higiene. Com o tempo, a questão educacional e a questão sanitária
152 Disponível em: www.beneficencia.org.br.
153 Aldaíza SPOSATI, Vida urbana e gestão da pobreza, 1988, p. 97.
154 Uma das mais importantes foi a greve de 1917, em São Paulo. Durou uma semana e foi duramente reprimida. Uma das justificativas era que o movimento operário era controlado por lideranças estrangeiras que iludiam aos trabalhadores nacionais. Por conta disso, foi aprovada, em 1921, a Lei de Expulsão de Estrangeiros, que permitia a deportação de lideranças envolvidas em distúrbios da ordem e o fechamento de organizações operárias.
abriram-se para novas discussões, sobre as reformas educacionais e o movimento sanitarista.
O Centro Industrial do Brasil (CIB) funcionou como um órgão de negociação. Jorge Street, industrial presidente do CIB, representava a corrente mais favorável à concessão de certos direitos para a classe trabalhadora. Além disso, aceitava a intervenção estatal na regulamentação do mercado de trabalho, até então relativamente ausente, desde que fosse respeitada a iniciativa individual dos empresários.
Em face da pressão reivindicatória, entre meados da década de 1910 e a segunda metade da década de 1920, a legislação trabalhista vai ser a parte fundamental da regulamentação jurídica do mercado de trabalho. Um grande número de projetos referentes às áreas trabalhista e previdenciária foram apresentados no Congresso, procurando regulamentar questões relativas à situação sanitária das indústrias, assim como ao trabalho de menores e mulheres.
Em 1919, foi aprovado o projeto apresentado ao Congresso em 1915, por Adolfo Gordo, referente a acidentes de trabalho ocorridos na área urbano-industrial e também na agroindústria. A novidade desse dispositivo legal, com relação à lei civil anteriormente vigente, estava em que ele substituía o princípio da responsabilidade pelo princípio do risco profissional. No regime jurídico anterior, para que se pudesse pedir na justiça uma indenização ao empregador, por danos pessoais resultantes de um acidente do trabalho, dever-se-ia provar em juízo que tal acidente teria sido provocado, por dolo ou por culpa, pelo patrão. A partir da lei de 1919, todo acidente do trabalho passava a ser invariavelmente de responsabilidade do empregador, por ser encarado como um risco objetivamente inerente a certo tipo de atividade econômica.155
Em seguida é promulgada a Lei Eloi Chaves, no dia 24 de janeiro de 1923, considerada a primeira lei brasileira de previdência social. Ela assenta as bases para a criação das Caixas de Aposentadorias e Pensões (Caps) para a categoria dos ferroviários, segundo um modelo organizacional que será aplicado em outras categorias. Tais Caixas, embora nominalmente relacionadas com a categoria profissional dos ferroviários, foram organizadas por empresa, abrangendo todos os empregados - ferroviários ou não - e diferentes ramos da atividade
155 Décio AZEVEDO, Direitos sociais e transição para o capitalismo: o caso da Primeira República
industrial.156 Seguindo o modelo proposto por esta lei, em 1926, criam-se as Caixas de Aposentadorias e Pensões (Caps) para portuários e marítimos. Desde então, difundiu-se rapidamente esse formato previdenciário: em 1926, já havia 33 Caps.157
O diferencial entre as Caixas e os Institutos consistia principalmente na abrangência dos segmentos protegidos. As Caixas restringiam-se aos trabalhadores de empresas determinadas e os Institutos abarcavam categorias profissionais conexas e tinham alcance nacional, diferente das Caixas. Ambas as entidades estavam vinculadas e submetidas ao controle financeiro, administrativo e diretivo do governo federal.
A par das mudanças no sistema previdenciário, houve um importante progresso da política sanitária, que afetou notavelmente o formato assumido pela proteção social do período. A corrente sanitarista, também chamada higienista, foi sua principal propulsora. Essas idéias chegaram ao Brasil no fim do século XIX e início do século XX, e, mediante reapropriações e reinterpretações, propunham um novo ideal, cujo eixo era a preocupação com a saúde da população, coletiva e individual.
Em 1916, a publicação do relatório da expedição realizada ao Norte e Nordeste brasileiros e a repercussão da frase do médico Miguel Pereira "o Brasil é um imenso hospital" transformaram as precárias condições de saúde do homem do interior em tema de debate público, em prol do saneamento dos sertões brasileiros. Respaldados pelos resultados empíricos das viagens científicas organizadas pelo Instituto Oswaldo Cruz, o principal obstáculo ao desenvolvimento nacional eram as doenças, sobretudo as endemias rurais. Assim, para redimir o Brasil, seria necessário o saneamento e, para isso, tornava-se fundamental o aumento da intervenção do Estado na área da saúde pública.158
Entre 1918 e 1919, esse movimento congregou um grande número de intelectuais, médicos, políticos, jornalistas e cientistas em volta da necessidade de uma ação mais vigorosa no combate às endemias rurais, especialmente a Doença de Chagas, a
156
O financiamento de cada Caixa far-se-ia por contribuição partilhada entre o empregador, o empregado e, o governo; e, cobriria tanto as aposentadorias por tempo de serviço e as pensões por velhice, invalidez ou morte. A administração de cada Caixa estaria a cargo de representantes dos patrões e dos empregados, sem interferência do governo.
157 Aldaíza SPOSATI, História da pobreza assistida em São Paulo, 1987; Maria Luiza MESTRINER, Assistência e seguridade social: oposições e aproximações, 1992; Décio AZEVEDO, Direitos sociais e
transição para o capitalismo: o caso da Primeira República Brasileira (1889 – 1930), 2006.
ancilostomose e a malária. A campanha pelo saneamento rural formaliza-se e ganha maior amplitude com a atuação da Liga Pró-Saneamento do Brasil, criada em 1918, cuja principal proposta foi institucionalizar o combate às endemias rurais por meio de uma política sanitária de caráter nacional exercida de maneira centralizada pelo governo federal. Contando com a adesão de importantes setores da sociedade civil, a Liga confere grande visibilidade ao tema da saúde pública, que se tornou uma questão central no debate político nacional.
Suas propostas residiam na defesa da saúde e da educação pública e no ensino de novos hábitos higiênicos. A idéia central foi a de valorizar a população como um bem, como capital, como recurso principal da nação e as propostas eram traduzidas na intervenção pública. O principal resultado prático da campanha pelo saneamento do Brasil é a criação, pelo Congresso Nacional, em janeiro de 1920, do Departamento Nacional de Saúde Pública, órgão que, sob a direção de Carlos Chagas, reorganiza os serviços sanitários do país e amplia a todo o território nacional a competência da União na promoção e regulação desses serviços.
Essas propostas atingiam diretamente o cotidiano das pessoas, corporificadas em uma legislação sanitária, na construção de edifícios públicos e privados, e na circulação pela cidade. Se o primeiro período republicano é identificado pelo controle científico de doenças infectocontagiosas pela aplicação da bacteriologia, o período a partir de 1910 é marcado pela presença da educação sanitária nos serviços de saúde, do médico na ação preventiva, e do surgimento gradativo do centro de saúde como espaço de novas práticas governamentais.159
Também nessa época ocorre um rápido desenvolvimento das ações assistenciais praticadas por particulares e, acentuadamente, pela Igreja Católica. De forma concomitante, desenvolve-se o apostolado social e se expande em todo o país a Ação Católica. Proliferam as entidades sociais de religiosos ou de leigos. A maioria delas, de amparo a crianças, predominando as de atenção a meninos e meninas órfãos, como internatos, educandários, de caráter asilar e dispensarial. Multiplicam-se também instituições instrucionais centradas na disciplina e no preparo para o trabalho: escolas paroquiais, escolas noturnas, albergues e associações de benemerência. Na medida em que o número e o tipo dessas instituições
aumentam, o poder público desenvolve seu caráter fiscalizador e, para este fim, cria-se a Junta de Auxílios e Subvenções.
No livro Vida Urbana e Gestão da Pobreza, Aldaíza Sposati resgata como foi colocado o debate para a opinião pública sobre as questões assistenciais assumidas durante os primeiros anos republicanos do Brasil, a partir da experiência de um Juiz de Corte de Apelação do Rio de Janeiro, que traz a discussão que se dava contemporaneamente na França, na Inglaterra, na Itália e na Alemanha sobre o lugar da assistência pública e a beneficência privada. Ataulpho Nápoles de Paiva esteve presente no Congresso Internacional de Assistência Pública e Privada, ocorrido em Paris, por ocasião da Exposição Universal, em 1889.
As exposições internacionais condensaram o que o século XIX entendeu como modernidade. O moderno conceito de ciência desenvolveu-se em meados desse século, facilitado pelo progresso dos novos meios de comunicação e pela reorganização das universidades.Essas exposições foram organizadas sob a idéia da possibilidade infinita de um progresso supranacional alavancado nos avanços da ciência e da indústria. A liberdade foi entendida como livre mercado. O cosmopolitismo baseou-se na idéia de que o conhecimento humano e a produção seriam transnacionais, objetivos e sem limites. As exposições ofereceram o material simbólico e as descobertas científicas que serviram de base para sustentar a construção e a organização político-administrativa dos Estados ocidentais que cresceram após a Primeira Guerra Mundial.
Com respeito à assistência, na Exposição Universal de Paris, se discutiram-se duas posições. Uma delas baseou seus fundamentos nas concepções altruístas de La Rochefoucauld Liancourt, para quem a assistência seria um dever da república e não um benefício, assim como, também, essa forma republicana deveria garantir a sobrevivência dos cidadãos necessitados pelo trabalho ou pelos socorros aos que não tivessem condição física de trabalhar. Thiers160 desenvolveu em 1850, um posicionamento que considerava ações assistenciais como um sinal da destruição dos costumes e do amor ao trabalho. Para
160 Após a derrota da França na guerra franco-prussiana, Louis Adolphe Thiers (1797-1977) foi eleito presidente do Governo Provisório de Defesa Nacional que declara novamente a III República Francesa. Desempenhou um importante papel na repressão à Comuna de Paris, em 1871, por ocasião da resistência popular ante a invasão alemã. A Comuna de Paris é considerado o primeiro governo operário da história; durou oficialmente de 26 de março a 28 de maio, e enfrentou tanto o invasor alemão como também tropas francesas. Mais de 20.000 communards foram executados pelas forças de Thiers.
ele, essas ações deveriam se restringir à manifestação espontânea da virtude dos indivíduos. Ataulpho de Paiva resgatou esses ideais para propor a criação de um órgão nacional de controle das ações de assistência que deveria associar a ação pública e privada e introduzir uma organização racional e um saber no processo de ajuda. Nessa concepção, era preciso saber dar esmolas; a ação estatal teria fiscalização da filantropia para não alimentar a aparição de mendigos e bandidos; o Estado posicionar-se-ia como fiscalizador da mendicidade para que os asilos socorressem os verdadeiros mendigos. 161
Paiva, articulista do Jornal do Comércio do Rio de Janeiro, usou esse espaço para difundir a idéia da criação de um órgão nacional de controle das ações de assistência, que, associando as iniciativas públicas e privadas, romperia o espontaneismo da assistência esmolada e introduziria uma organização racional no processo de ajuda. Conforme essa concepção, o Estado manteria posição supletiva à iniciativa privada na atenção àqueles temporária ou definitivamente impossibilitados de, pelo trabalho ou pelo apoio familiar, prover as necessidades de sobrevivência. Paiva defende a criação do Ofício Geral de Assistência Pública na condição de uma diretoria-geral de assistência pública, por cerca de 25 anos, mas o projeto de lei que chega a apresentar no Congresso Internacional de Milão, em 1906, como a posição do Brasil em relação à assistência pública, não segue adiante.162
Apesar dos apelos de Ataulpho de Paiva, só em 1938 consolida-se a primeira regulamentação da assistência social no Brasil, com a criação do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), no tecido de outras instituições que exprimiram a centralização da ação estatal durante o governo de Getúlio Vargas, principalmente em sua face ditatorial pós-Estado Novo de 1937.
Até o ano de 1930, no Brasil, vigorou a República Velha, como é conhecida hoje. Esta tinha forte embasamento na economia cafeeira e, portanto, vínculos com grandes proprietários de terras. O Estado que a sucede, após a Revolução de 1930, se orientará para uma organização da sociedade civil com base em entidades representativas dos interesses de diferentes categorias profissionais e de diferentes setores da elite. Ao mesmo tempo, inaugura-se uma nova forma de inserção do Estado na relação capital-trabalho, na qual tem primazia o trabalho como princípio regulador.
161 Cf. Aldaíza SPOSATI, História da pobreza assistida em São Paulo, 1987. 162 Cf. Aldaíza SPOSATI, Vida urbana e gestão da pobreza, 1988.
Com a reestruturação do Estado, em 1930, inicia-se um processo de centralização do controle e administração dos processos administrativos, em consonância com as tendências mundiais que impeliam à construção de um aparelho institucional e das bases de um poder central que estabeleceu novas relações com a sociedade. Essas medidas de aparelhamento