A dimensão da governança (política minerária)

Ampla extensão geográfica, economia baseada, em grande parte, na exploração de recursos naturais81, vastas áreas ainda preservada, grande potencial mineral, mineração mais antiga no sul e mais recente no norte do país; depositários de grande parte das águas doces do globo, matriz energética em larga escala baseada na hidroeletricidade. Essas são algumas das semelhanças entre o Canadá e o Brasil. Todavia, no que se refere ao sistema de regulamentação e tributação do sistema mineral há profundas diferenças (Quadro 12).

80 _{Segundo Ritter (2003), é um dos maiores projetos mineiro do Canadá, desde a II Guera-Mundial.} 81 _{De acordo com o Banco Mundial 69% da riqueza do Canadá provem diretamente de seus recursos}

naturais, 9% de sua produção industrial e 22% de seus recursos humanos (estimativa para o ano de 1995) apud Hessing et al. (2005).

Item Canadá Brasil Propriedade dos recursos

minerais Províncias e Territórios Governo Federal

Companhias mineradoras

Grandes multinacionais que começaram com atuação local. Muitas juniors companies.

Poucas companhias nacionais.

Ambiente institucional pró-

mineração Forte fraco

Sistema tributário mineral

Descentralização entre Governo Federal e província, mas centralizado entre província e município.

Centralizado entre Governo Federal e Estado e

descentralizado em relação aos municípios.

Principal beneficiário dos impostos e taxas sobre a atividade mineral

Província Município minerador

Responsabilidade pelo sistema de saúde, educação e segurança.

Província

Município executa com os repasses de outras esferas de governo (Federal e Estadual).

Quadro 12: Aspectos comparados da política minerária: Brasil e Canadá (2005)

Fonte: elaboração da autora

Distintamente do Brasil, no Canadá são as províncias as proprietárias dos recursos minerais82. Portanto, cabe a elas definir a sua política mineral, em todos os aspectos (ambiental, tributária, social etc.). Há uma tentativa de harmonização de políticas entre as províncias, no entanto, elas têm ampla autonomia de decisão.

Não obstante as recentes tendências da globalização que têm favorecido fusões e aquisição de tradicionais empresas canadense, como a INCO (CVRD) e Falconbridge (adquirida pela européia Xtrata), o Canadá é um verdadeiro celeiro de companhias mineradoras que se transformaram em grandes multinacionais, como a Placer Dome, Barrick Gold, Noranda, Inmet Mining Corporation e tantas outras, além das quase 2.000 junior companies83. Essa profusão de empresas mineradoras é, em grande parte, o resultado de um ambiente institucional favorável ao setor produtivo minerador. Organizações sociais, sindicatos, organismos governamentais, instituições financeiras, instituições científicas e tecnológicas e outras geram uma forte sinergia pró-mineração. Afora o ambiente institucional, as companhias júniors, além de contar com créditos subvencionados provenientes do “flow through shares” (BOX 4), nada pagam de tarifa tributária.

82 _{Ou o Governo Federal, no caso de as jazidas estarem localizadas nos Territórios, ou as}

comunidades indígenas, no caso de jazidas estarem localizadas em terras indígenas.

83

Junior companies são pequenas empresas cujo foco principal não é a produção, mas a pesquisa

mineral. No Canadá, essas empresas gozam de vantagens como o acesso facilitado a linhas de financiamento subsidiados e a fundo perdido. Os gastos em suas explorações pode variar de 50 mil a um milhão de dólares. Elas se diferenciam das senior companes que são empresas de maior escala com mais de uma mina produzindo (NRCan).

BOX 4 - Super Flow Trough Program

O super flow trough (fluxo por programa) é uma espécie de crédito tributário de investimento para exploração mineral (a sigla em inglês é ITCE – Investment Tax Credit for Exploration). O ITCE é um incentivo fiscal para a exploração mineral de campo. Foi introduzido no Canadá em outubro de 2000, como uma medida temporária para ajudar a contrabalançar os fracos resultados da exploração mineral nos anos 1990. O programa, originalmente previsto para três anos, estendeu por duas vezes o seu prazo de encerramento, ambos para períodos adicionais de um ano. O programa está previsto para se encerrar em março de 2007, mas há grande mobilização, por parte das companhias mineradoras, no sentido de adiar, mais uma vez, o seu prazo de validade.

De acordo com a MAC (Associação de Mineradores do Canadá), os efeitos positivos do programa para o setor de exploração mineral foram quase imediatos, uma vez que:

1) as despesas de exploração no Canadá subiram de CAD$ 300 milhões, no início dos 1990, para mais de CAD$ 800 milhões, em 2004.

2) o Canadá se tornou o destino número um para investimento de exploração mineral no mundo. 3) a oferta deste tipo de crédito (flow through equity) subiu de CAD$ 75 milhões, em 1999, para mais de CAD$ 450 milhões, em 2004.

Por causa da natureza da mineração e dos prazos longos entre a descoberta mineral e a efetiva extração (até dez anos), estima-se que os benefícios para a economia canadense e para as pessoas fora da indústria mineira serão bem mais amplos. Segundo a MAC, o ITCE tem um custo mínimo em termos de imposto federais não repassados, além do que esses recursos permanecem no Canadá. O orçamento federal de 2004 estimou em CAD$ 10 milhões a redução de impostos associadas com a prorrogação de um ano adicional de ITCE. O ITCE gera o benefício de manter dólares em pesquisa no Canadá, particularmente, em áreas remotas e pouco exploradas do norte do país. Nesse sentido, várias províncias canadenses já harmonizaram os seus programas com o programa federal e outras estão considerando a introdução de um crédito tributário. Estima-se que a continuidade do ITCE ajudará a contrabalançar o declínio, há muito existente, no nível das reservas de metais básicos no Canadá. Assim, as novas descobertas ajudarão a manter a infra-estrutura mineira existente, inclusive, dos fundidores e refinarias, bem como as comunidades por eles apoiadas.

Fonte: Prospectors & Developers Association of Canadá (www.pdac.ca)

A trajetória do sistema tributário do Canadá tem acompanhado o movimento cíclico do mercado de bens minerais. No final dos anos 1970, após o boom do petróleo e a alta nos preços dos metais, muitas províncias canadenses procuraram elevar a sua participação nos ganhos minerários. De acordo com Parsons (1990), a província de Quebec, por exemplo, elevou o seu imposto sobre a mineração que oscilava entre 4% - 7% das receitas entre 1925 a 1966, para 9% - 15%, entre os anos 1966 e 1975, até chegar a 15%-30%, entre os anos 1975 e 1979. Parsons (1990) afirma que tributação mineral cresceu de tal forma que, em alguns casos (Saskatchewan e British Columbia), chegou a ser equivalente ao lucro das companhias mineradoras. Como o pagamento dos tributos provinciais era dedutível dos tributos a serem pagos ao Governo Federal, os tributos federais provenientes da mineração sofreram um processo de erosão. Isso provocou um conflito de interesses entre as províncias e Governo Federal, principalmente quando este proibiu que o imposto pago às províncias fosse abatido do imposto federal.

Com o desentendimento fiscal entre as províncias e o Governo Federal, as empresas mineradoras se sentiram prejudicadas e deram início a uma série de protestos e

reivindicações, que resultaram em profundas reformas na legislação tributária mineral, a partir de meados dos anos 1980. No ano de 1988, houve uma importante reforma na legislação do imposto de renda do Canadá, o que impactou todas as indústrias e todos os setores, inclusive o setor de mineração. Essa reforma veio no sentido de diminuir as alíquotas tributárias efetivas.

A visão dos órgãos públicos do Canadá a respeito da mineração é de que se trata de uma indústria altamente cíclica, capital-intensiva e de longo tempo de maturação entre o investimento inicial e a produção efetivamente comercializável. Os principais argumentos apresentados no Canadá para que a tributação minerária receba um tratamento especial são:

• alto risco nos empreendimentos de exploração e de produção minerais;

• a natureza finita, ou depreciável, característica (raw materials) das operações mineiras;

• a importância socioeconômica da indústria para o Canadá; • a operadora recebe apenas a concessão para minerar.

Dessa forma, o sistema tributário deve estar em consonância aos três diferentes estágios da atividade:

1. extração (ou mineração propriamente dita) 2. beneficiamento (primeiro estágio)

3. processamento metalúrgico (indústria de transformação) – vai além do primeiro estágio, incluindo a semi-manufatura e operações de manufatura (esse estágio está sujeito a diferentes regras tributárias, distintas de mineração).

Nesse sentido, os sistemas de impostos de renda federal e provinciais, assim como os impostos provinciais específicos sobre a mineração, devem conceder (e, de fato, concedem) um tratamento generoso para a exploração e outras despesas intangíveis, além de possibilitarem às companhias mineradoras recuperar a maioria do investimento de capital inicial antes de começarem a pagar totalmente os impostos. O regime de imposto de renda também concede amplas deduções para perdas decorrentes da flutuação de preços. Finalmente, uma característica ímpar do imposto de mineração provincial e dos regimes de royalties (ou impostos mineradores) é que eles estão baseados, principalmente, nos lucros líquidos e não na produção, o que significa o quase não-recolhimento de impostos mineiros.

Consideradas como atividade de mineração para fins tributários

É provável que esse tratamento diferenciado esteja ligado a questões mais estratégicas, como por exemplo, a de assegurar o crescimento das reservas nacionais, que estão declinando rapidamente. De acordo com o ultimo relatóriio do MAC, as reservas de metais básicos e de metais preciosos são as que mais tem caído. No período de 1980 e 2005, as reservas de cobre declinaram de 17 para 6 milhões de toneladas, as de zinco de 25 para 5 milhões de toneladas, assim como as reservas de prata e de chumbo que também registraram uma queda de 80%, nesse mesmo período. (FACTS & FIGURES, 2006, p. 1).

Tabela 5: Receitas públicas: Canadá, Ontario, British Columbia e municípios estudados (2004)

Canada Ontario British Columbia Logan Lake Kirkland Lake Timmins Sudbury Tipo de receita em CAD$106 em CAD$103 Total de receita 300.884 98.934 37.234 4.041 24.033 91.164 468.000 Imposto de renda 79.627 32.368 7.622 - - - - Imposto sobre mineração e atividade madeireira 490 56 173 - - - - Imposto sobre o consumo 84.554 34.300 11.292 - - - - Rendas de investimento 35.456 3.637 5.755 Imposto sobre a folha de pagamento 9.444 4.205 Imposto sobre a propriedade 9.837 2.628 2.655 1.950 6.983 25.372 164.000 Impostos sobre o uso de recursos naturais e licenças 768 10 29 489 3.571 - 72.000 Transferências Intergovernamentais 499 11.954 - 171.000 Taxas e licenças municipais 245 1.029 - 8.700 Reservas 858 - - 13.700 Receita governamental per capita (CAD$ 1,00) 9.518 8.136 9.052 1.869 2.914 2.120 2.965

Fonte: Canadá e Províncias : Statistics Canada, CANSIM, table (for fee) 385-0001 (disponível em

http://cansim2.statcan.ca/cgi-

win/cnsmcgi.exe?Lang=E&RootDir=CII/&ResultTemplate=CII/CII_pick&Array_Pick=1&ArrayId=385-0001) Municípios: informações coletadas durante a pesquisa de campo (setembro e outubro de 2005)

A Tabela 6 se refere às principais fontes de receitas públicas no Canadá. Como se pode observar, a base preferencial para cobrança do imposto no país como um todo e nas províncias é sobre a renda (26% no Canadá, 33% em Ontario em 20% British Columbia) e sobre o consumo (28% no Canadá, 35% em Ontario e 30% em British Columbia). Nos municípios, a principal base de incidência tributária é sobre a propriedade (48% Logan Lake, 29% Timmis, 28% Kirkland Lake e 35% Sudbury). Esse perfil revela uma preferência pelo financiamento público por receitas que não sobrecarregem o setor produtivo. As receitas que incidem diretamente sobre a produção (imposto sobre a folha de pagamento e sobre os

investimentos) têm um peso pequeno no total das receitas (15% no Canadá, 8% em Ontario em 15% British Columbia).

Os tributos específicos sobre a mineração são lançados no balancete consolidado juntamente com os tributos sobre a atividade madeireira e eles representam uma parcela insignificante do imposto sobre a renda (0,6% no Canadá, 0,2% em Ontario em 2,3% British Columbia). Além de pequeno, o imposto mineiro fica concentrado nas províncias e no Governo Federal (em caso de terras federais). Os municípios, portanto, não recebem impostos diretos da atividade mineradora, mas apenas os impostos sobre a propriedade e algumas licenças, como ocorre com qualquer outra atividade produtiva. Ou seja, nos municípios a mineração não está sujeita a qualquer tributação especial. A contribuição da mineração à economia local fica, portanto, restrita à renda dos salários e às compras realizadas localmente, além dos programas voluntários implantados pelas companhias. Isso significa que o arranjo institucional do sistema tributário canadense voltado para a atividade extrativa mineral dispensa a contribuição direta deste setor como fonte relevante de financiamento do setor público, em todas as esferas. Isso só é possível porque o Canadá logrou desenvolver estágios bem mais avançados da cadeia produtiva de bens minerais.

Certamente a atividade mineral foi e ainda é de grande importância para formação social e econômica do Canadá. A intensificação dessas atividades ocorreu no final do século XIX e, principalmente, no início do século XX. As regiões mineradoras visitadas tiveram grande impulso, no período entre as guerras mundiais, como fornecedoras de insumos tanto para a indústria bélica como para a reconstrução dos países no período de paz.

Ao longo do século XX, a indústria mineral canadense cresceu em tamanho, se expandiu espacialmente para diversas partes do globo e se desenvolveu para segmentos de maior agregação de valor. No entanto, a atividade extrativa mineral tem recebido importantes incentivos governamentais, tais como o super flow trough share, deduções e isenções de impostos, entre outros. As possíveis razões para isso talvez estejam relacionadas à redução da vida útil das minas, às distâncias crescentes em relação aos centros consumidores e exportadores (rumo ao norte), o que significa maiores custos de produção, requerendo, portanto, maiores incentivos para a sua continuidade, além da redução de importantes reservas, conforme mencionado anteriormente. Essas novas minas, via de regra, estão em áreas indígenas ou próximas às áreas especialmente protegidas, o que exige maiores cuidados sócio-ambientais. Tanto o Governo Federal quanto os das províncias fazem questão de apoiar e incentivar todos os elos da cadeia produtiva, porém há segmentos sociais que vêem a continuidade da mineração de forma muito crítica, como o MiningWatch Canada.

De acordo com Kneen (2006), um dos fundadores do MiningWatch Canada, os marcos regulatórios da mineração no Canadá são inadequados e frágeis em sua capacidade de imposição. Isso gera uma série de problemas ambientais e sociais para as comunidades. Nesse sentido, ela defende a imediata retirada dos subsídios às companhias mineradoras, o fim dos programas de apoio financeiro às empresas e o fim do papel acrítico e pró-indústria que o Canadá sempre assume em organizações como o Banco Mundial, a OCDE e a Convenção de Rotterdam, entre outros fóruns onde se discute o papel dos países e das políticas voltadas para a mineração em todo o mundo.

Kuyek (2004, p. 5) destaca que o sistema tributário canadense tem mudado bastante ao longo do tempo, no sentido de satisfazer as demandas da indústria que recebe milhões sob a forma de subsídios perversos e não paga quase nada de imposto. De fato, a partir dos dados dos balanços das quatro maiores companhias de mineração canadenses, compilados por Kuyek (2004), observamos grande desproporção entre a receita gerada por essas companhias e os impostos pagos. No ano de 2002, ao invés de recolherem, todas as empresas da amostragem obtiveram reembolso de impostos (Tabela 7).

Tabela 6: Valor das vendas e dos impostos recolhidos pelas quatro maiores companhias mineradoras canadenses (2002/2003) em US$ milhões

companhia mineradora valor das vendas impostos pagos em 2003 impostos pagos em 2002 Barrick Gold 2.035 5 (16) Placer Dome 1.763 44 (34) INCO 2.474 (49) (639) Noranda 4.657 24 (168)

Obs: os números entre parênteses correspondem a reembolso de impostos. Fonte: Kuyek (2004)

Não obstante as críticas, o Canadá é globalmente considerado uma economia mineral sólida que logrou formar importantes aglomerações produtivas no rastro da indústria mineira84. Destaca-se o forte segmento da indústria de máquinas e de equipamentos de mineração, que desenvolve desde modernos instrumentos de prospecção que envolve desde equipamentos aéreos aos complexos programas computacionais para dimensionamento e controle de reservas.

A prestação de serviços no setor mineração é também um segmento muito forte que se desenvolveu a partir da indústria mineral e é um componente fundamental da aglomeração mineira (cluster). Há uma ampla gama de serviços relacionado às atividades

84 _{Em relação do PIB canadense, a participação do setor mineral em todas as suas etapas (da}

exploração ao produto semi-acabado), incluindo a produção de petróleo e gás natural, passou de 34,5%, em 1998, para 39,7% em 2005 (FACTS & FIGURES, 2005, p. 4)

de prospecção, perfuração, consultorias diversas, serviços de engenharia, de exploração, entre outros. Ritter (2001, p. 27) enumerou, em 1998, a existência de 609 empresas de exploração mineral (129 senior e 408 junior), além de inúmeras outras empresas independentes. O último relatório da MAC

(FACTS & FIGURES, 2005, p. 6)

estima a existência de 2.360 firmas produtoras de bens e de serviços especialmente voltados para a indústria mineira. O conhecimento especializado que essas empresas adquiriram em todos esses anos de atividade é de um imenso valor, porque permite reduzir os gastos e aumentar a eficácia das atividades de exploração, além de possibilitar a descoberta de novos filões e, conseqüentemente, a conversão de jazimentos especulativos em projetos mineiros reais. A Figura 6 ilustra a geografia do cluster mineiro na província de Ontario. A capital da província, Toronto, é o centro financeiro e empresarial, com estreitas ligações com a capital do país, Ottawa, e para os distritos mineiros de Sudbury, Timmins e Kirkland Lake e North Bay.

Figura 6: Geografia do cluster mineiro de Ontario

Fonte: http://www.omicc.ca/about-3.html

Outros importantes serviços e atividades que compõem as economias de aglomeração mineira do Canadá são (baseado em RITTER, 2001):

• serviços financeiros – um dos elementos fundamentais para o surgimento de aglomerações mineiras no Canadá. A Bolsa de Toronto é atualmente o principal centro de comercialização de ações, especialmente das companhias junior. A Bolsa de Vancouver (CNDX), em torno da qual transita toda uma rede de administradores financeiros, abriga por volta de 75% das empresas

mineiras de todo o mundo. Em 1998, por volta de 1.500 companhias operavam na CNDX;

• serviços de transportes – serviços áreos para as novas minas do tipo fly in fly out;

• serviços de comunicação e difusão de informações, periódicos especializados em mineração, entre outros, são vitais para a existência e o funcionamento de aglomerações. Ritter (2001) destaca que o exame minucioso e constante das atividades das numerosas companhias mineradoras, aliado à crítica incessante de todos os atores são dois fatores de vital importância para transparência e eficiência na aglomeração;

• organizações sociais:

ƒ imprensa especializada, o jornal The Nortern Miner foi fundado em 1915, o Canadian Mining Journal revista mensal existe desde 1879, além de outros como o Canadian Miner, denominado o peiódico canadense para negócios mineiros em todo o mundo, entre outros; ƒ associações corporativas: há 16 associações de prospectores e

construtores de minas. Apenas o PDAC (Prospectors and Developers Association of Canadá) tem 5.000 associados. A Canadian Mining Association, fundada em 1935, abriga as minas mais importantes do Canadá. A CAMESE (Canadian Association of Mining Equipment and Services) tem a missão de promover a comercialização internacional de bens e serviços produzidos por empresas canadenses do setor mineiro, ela foi fundada em 1981 com 230 empresas associadas; ƒ associações de profissionais ligadas ao setor mineral que figuram na

lista do Natural Resource Canadá.

• promoção de eventos especiais e feiras internacionais para a exposição dos produtos e serviços relacionados ao setor. São famosas as feiras realizadas pelo PDAC - a International Convention, além do Trade Show and Investors Exchange, outro importante evento que reúne empresas e investidores do setor mineral. Outro evento destacado são as reuniões anuais do Canadian Institute of Mining, Metallurgy and Petroleum;

• ensino e capacitação, desempenha um papel vital na economia de aglomeração. O ensino no Canadá é referência nas áreas de geologia, engenharia de minas, mineração e metalurgia. Os departamentos de engenharia civil, engenharia ambiental, engenharia mecânica e a sua interação com os departamentos de informática têm possibilitado a criação de

novos programas computacionais, tanto para a atividade de exploração como para explotação de minas.

A política pública exerce um papel primordial na provisão de bens e serviços públicos necessários às economias de aglomeração, entre os quais se destacam:

• serviços de topografia e cartografia geológicos, que se iniciaram em 1842 com a criação do Geological Survey of Canada (Comissão Geológica do Canadá). A partir de então tem se desenvolvido todo um aparato institucional, com a criação de órgãos como: Canada Center for Remote Sensing, National Geological Surveys Comittee, além de várias comissões de geólogos provinciais e outros;

• dotação de infra-estrutura necessária em áreas remotas, além de facilitação da atividade mineradora que gera externalidades positivas beneficiando segmentos sociais mais amplos;

• apoio à comercialização internacional, especialmente às pequenas e médias empresas que participam das economias de aglomeração, por intermédio dos acordos e negociações para acesso aos mercados estrangeiros, particularmente, para produtos processados e semi-processados.

• serviços de ensino e de pesquisa científica e tecnológica, por intermédio de financiamento público

• apoio geral à aglomeração. Segundo Ritter (2001) o governo federal é consciente da importância da aglomeração há pelo menos 25 anos, ou seja, muito antes que Michael Porter tivesse cunhado o termo cluster. Analistas canadenses já destacavam também a importância de muitas das atividades

No documento Maria Amélia Rodrigues da Silva Enríquez (páginas 183-194)