Extractive industry review (EIR)

Em setembro de 2001, o Banco Mundial contratou uma consultoria independente com a ONG Friends of the Earth para acompanhar a elaboração do documento The Extractive Industries Review (EIR). O objetivo foi o de avaliar o futuro papel do BM em relação às indústrias de petróleo e gás natural e demais minerais. As tarefas do EIR foram:

(1) identificar os impactos negativos das ações do BM nas operações extrativas;

72 _{http://bankwatch.ecn.cz/pdfdownloads/response_wbg_eir_draft_01-04.pdf (documento do Banco}

(2) avaliar se atividades do BM nesses setores podem avançar no sentido do desenvolvimento sustentável e do alívio da pobreza;

(3) recomendar se e sob quais circunstâncias o BM deverá continuar a apoiar projetos extrativos.

Em 2003, foi publicado o primeiro Relatório do EIR, coordenado pelo ministro do Meio Ambiente da Indonésia, Emil Salim. É considerado pelo BM um divisor de águas sobre como as indústrias extrativas podem promover a redução da pobreza. O documento recomenda que o BM faça mudanças radicais quanto ao modo tradicional de conduzir os projetos minerais, no que se refere à redução da pobreza.

O relatório adverte que o foco do BM sempre foi o crescimento econômico e o reforço dos setores privados. No entanto, se a intenção é promover o DS e reduzir a pobreza, é necessário que o BM mude o seu foco para colocar tais objetivos como alvos centrais e explícitos de sua política, atribuindo a eles os mesmos pesos que dá aos clássicos objetivos econômicos e financeiros. Adverte também que é necessário ter uma clara moldura das pré-condições indispensáveis que devem ser atendidas antes do efetivo processo de extração dos recursos minerais. Assim, as duas principais mensagens do Relatório73 _são:

• as indústrias extrativas podem contribuir para o desenvolvimento sustentável, se os projetos forem implementados de forma adequada, se salvaguardarem os direitos das pessoas afetadas e se fizerem o bom uso dos benefícios obtidos; • o grupo do BM que cuida das indústrias extrativas deve exercer um papel

permanente de apoio a essas indústrias sempre e quando a sua participação contribua com a luta contra a pobreza e em prol do desenvolvimento sustentável. As recomendações feitas no documento Strinking a Better Balance, considerado um novo paradigma das atitudes do BM em relação ao setor mineral, são as seguintes:

– governanças corporativas e públicas voltadas para os pobres; – maior efetividade das políticas ambientais e sociais; e

– respeito aos direitos humanos.

Segundo Pegg (2006, p. 386), são os seguintes os problemas potenciais para a consecução desses objetivos: 1) as respostas iniciais da indústria mineira e do próprio BM

73 _{Hacia un Mejor Equilibrio:El Grupo Del Banco Mundial y las Industrias Extractivas. informe final de}

la reseña de las industrias extractivas. respuesta del Equipo de Gestión del Grupo del Banco. Setembro de 2005 (site do Banco Mundial)

não parecem muito favoráveis a essas mudanças, pois rejeitam a idéia de no-go em certas áreas e a necessidade de reformas prévias à explotação. Eles argumentam que o problema não é o resource curse, mas a governance curse; 2) a transparência, em termos de riscos e de compromissos com os stakeholders, parece não ser uma atitude muito bem aceita pela indústria; e 3) programas sociais e ambientais voluntários são importantes, mas não suficientes para atingir os objetivos sociais. São necessários regulamentos obrigatórios para o alcance de metas sociais e ambientais, uma vez que as tentativas voluntárias têm se mostrado insignificantes.

De acordo com avaliação da ONG Friends of the Earth74 _{a elaboração do Extractive} Industry Review (EIR) é criticável em vários aspectos relativos tanto à elaboração como ao conteúdo do documento:

• as informações oferecidas pela sociedade civil durante as consultas regionais foram ignoradas ou menosprezadas;

• o coordenador do estudo esteve ausente das discussões e não orientou a revisão das questões centrais, centrando o seu foco em questões periféricas;

• a revisão não cumpriu com todos os compromissos do plano de trabalho;

• esses acontecimentos acabaram por corroer a confiança da sociedade civil de que os seus pontos de vista seriam considerados e de que o EIR realmente está em uma posição de entregar um produto final suficientemente rigoroso para ser levado a sério por todos os stakeholders.

A maioria das explicações que associa o mau desempenho socioeconômico à atividade de mineração usa variáveis como: apreciação do câmbio, ação de grupos de interesses que resistem a mudanças na política minerária, mau uso das divisas proporcionadas pela mineração, mau desenho da política tributária para a mineração, entre outros. Essas explicações são muito importantes, em termos macro, porque proporcionam elementos para se pensar estratégias de desenvolvimento na esfera de abrangência nacional.

Há um outro conjunto de estudos focados para a esfera micro, preocupados com os pormenores do que ocorre com a comunidade que está sendo impactada pelo empreendimento mineiro. Nesse sentido, esses estudos dizem pouco sobre o que ocorre com o município minerador e seu entorno, espaço que não é tão restrito como uma

74 _{Friends of The Earth. The World Bank Extractive Industry Review: Update and Interim Assessment.}

World Bank, Abril, 2003 (disponível em

comunidade e tampouco tão abrangente quanto uma nação. Conhecer o que ocorre na escala municipal é importante porque é o município que recebe boa parte dos resultados fiscais da mineração e é ele que decide como esses recursos devem ser gastos.

Pensar o desenvolvimento é acima de tudo pensar o espaço. A atividade mineradora é espacialmente concentrada em algumas partes do território. Para fins deste estudo, o município minerador foi adotado como unidade de análise. Por conseguinte, os argumentos apresentados para a economia nacional nem sempre são válidos quando se considera a escala municipal.

Nesse sentido, um conjunto de novas questões emerge: quais as variáveis relevantes para compreender a dinâmica municipal? Quais lições podem ser extraídas? As teorias são válidas para diferentes níveis de governo?

Dessa forma, verifica-se que as pesquisas precisam avançar na direção de (1) conhecer melhor o que ocorre com a “área de influência da mineração”, espaço que não abrange todo o território de um país (como ressaltam as análises focadas na escala nacional) e tampouco apenas áreas locais (como ressaltam os estudos de caso sobre a comunidade), e (2) de discutir em quais contextos ou circunstâncias certas políticas são exitosas e outras não o são, além de (3) analisar quais os instrumentos e os atores relevantes para desencadear os casos de sucesso. É sobre esses temas que os demais capítulos desta tese serão desenvolvidos. Um outro aspecto que precisa ser aprofundado nas análises sobre mineração e desenvolvimento é de que a maioria dos textos analisados não faz, ou faz muito pouca, referência às questões sócio-ambientais que atualmente são variáveis estratégicas para se analisar o desenvolvimento econômico.

O capítulo seguinte enfoca parte dessas questões. Ele trata da da experiência de quatro municípios de base mineradora das províncias de Ontario e British Columbia, no Canadá. Conhecer a experiência canadense é importante porque o país ostenta uma das primeiras posições no ranking global do desenvolvimento humano, porém faz questão de incentivar o desenvolvimento de sua atividade mineral, que tem longa tradição em seu território. Portanto, conhecer a experiência canadense é importante para fundamentar o estudo dos municípios mineradores no Brasil, o que contribuirá para enriquecer tanto o debate a respeito da influência da mineração para o desenvolimento como para o uso das rendas minerais.

3 MUNICÍPIOS MINERADORES E DESENVOLVIMENTO - A EXPERIÊNCIA

CANADENSE

Como um dos principais produtores de minerais e metais do mundo, o Canadá acumulou ampla experiência de como se beneficiar das vantagens possibilitadas por um setor mineral forte. Nesse sentido, o objetivo dete capítulo é conhecer e avaliar esse exemplo que é de grande importância para novos estudos sobre a influência da mineração no desenvolvimento regional.

A pesquisa no Canadá se restringiu às províncias de Ontario e British Columbia. A idéia original era de que o estudo sobre a realidade canadense permitisse conhecer as estratégias e os instrumentos utilizados pelas províncias e municípios para captar as rendas minerais, bem como conhecer o destino dado a essas rendas e, dessa forma, sober como elas têm promovido o desenvolvimento regional. Além de examinar a captação e uso das rendas minerais, o objetivo também foi o de conhecer como a política mineral canadense está enfrentando o desafio social e ambiental da mineração, especialmente as novas minas que estão sendo abertas no norte do país, predominantemente povoado por populações aborígenes ou, pela “Primeira Nação” (First Nations), como eles denominam. Porém, não foi possível verificar in loco essa experiência. No entanto, há uma excelente produção científica sobre o assunto que, de certa forma, suprimiu essa limitação.

A mineração tem uma importância histórica e atual para o Canadá. Fundamental para a expansão da fronteira, a mineração representa hoje uma atividade econômica estratégica para o país e, de um significado local, ela passou a ter uma dimensão global, influenciando as políticas minerarias de todo o mundo.

Segundo Innis (1956), a crescente importância dos minerais para civilização moderna deu ao estudo da indústria mineira nas mais diversas nações do Novo Mundo um lugar de destaque. Isso é particularmente relevante para a formação socioeconômica canadense.

A conquista de América pelos europeus foi o resultado da procura por metais preciosos e o caráter de sua ocupação foi profundamente influenciado por essa busca. A mineração, portanto, teve um papel histórico decisivo para as colônias canadenses: distâncias curtas entre ontre os principais mercados mundiais e navegação fluvial de baixo custo tornaram possível exportar commodities pesadas e baratas como o carvão, o granito, pedras para pavimento, além de calcário (para restabelecer as terras exauridas de diversas

cidades inglesas). Innis (1956) destaca que a construção de estradas de ferro para o desenvolvimento do norte canadense, juntamente com o comércio da madeira, via lago Ontario, foi seguida pela remessa de fosfato para atender a crescente demanda por fertilizante da Europa, além de minério de ferro pelo Canal de Welland. Apesar do peso, foram exportados minerais básicos e não-metálicos para regiões altamente industrializadas, tais como: carvão, sal, e amianto para os Estados Unidos; cobre para a Inglaterra e para os Estados Unidos; petróleo para a Europa, gesso e calcário para diversos outros países da Europa, entre outros.

De acordo com Carrington (2005), a indústria mineira continua sendo muito importante para o Canadá. A mineração ajudou construir o país, abriu fronteiras canadenses. Baía Glacê, Rouyn-Noranda, Val d'Or, Chibougamau, Setembro-Iles e Labrador City, Sudbury, Timmins, Kirkland Lake, Cobalto, Flin-Flon, Thompson, Forte McMurray, Rastro, Kimberley, Dawson City - todas essas cidades começaram mineiras, e hoje são municípios fortes.

De acordo com Hessing et al (2005), o tamanho e a riqueza do Canadá são de significação global, porque o país tem uma das maiores massas de terra e um dos mais longos litorais do planeta. Tem ainda quantidades enormes de água doce, madeira, recursos pesqueiros, minerais e petróleo. As políticas gestadas dentro do Canadá tiveram, e continuarão tendo, um grande impacto em outros países. Além disso, os canadenses são os segundos cidadãos mais ricos em Terra, quando é levado em conta o valor em recursos inexplorados e relativamente baixo contingente populacional.

3.1 CARACTERÍSTICAS GERAIS DO CANADÁ

O Canadá tem uma área total de 9.984.670 Km2 (17% maior que o Brasil). A sua população é de 32.730 mil (2006), com uma taxa média anual de crescimento de 1,5% (entre 2001 e 2006). A taxa de alfabetização de adultos é mais de 99%, ou seja, há em torno de 1% de analfabetismo que estão restritos às populações indígenas do extremo norte do país; a expectativa de vida ao nascer é de 80 anos, a população abaixo da linha da pobreza é de 16%75 e o índice de concentração de renda é de 0,331 (índice de Gini de concentração de renda para o ano de 1998). Esses indicadores são relativamente bem distribuídos ao longo de suas Províncias e Territórios.

75 _{Esta é uma estimativa da Central Intelligency Agency (CIA), pois no Canadá não existe um}

O Canadá é formado por 10 províncias e três territórios*: Alberta, British Columbia, Manitoba, New Brunswick, Newfoundland e Labrador, Nortwest Territories*, Nova Scotia, Nunavut*, Ontario, Prince Edward Island, Quebec, Saskatchewan e Yukon Terrotory* (Mapa 1).