A inscrição da avaliação no Sistema de Gestão Territorial Português

Na base de qualquer Sistema de Gestão Territorial (SGT) está o seu sistema de monitorização que deve interagir com todos os instrumentos de PP (Prada, 2008). No entanto, no caso do SGTP, as ações de monitorização e avaliação em OT nunca se consolidaram enquanto prática corrente (DGT, 2018). Atualmente, a avaliação do OT e das suas PP em Portugal ainda se caracterizam pela sua fraca tradição(Ferrão and Mourato, 2011b, p. 141) e pouca expressão (DGT, 2018a).

Apesar de estar prevista desde os primórdios do SGTP com a publicação da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo (LBPOTU) (Lei n.º 48/ 98, de 11 de Agosto) e do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) (Decreto-Lei n.º 380/ 99, de 22 de Setembro) (Antunes et al., 2010; Pereira, 2010a), a introdução da avaliação das PP de OT em Portugal surgiu tarde e de forma lenta em relação ao contexto europeu, revelando-se cada vez mais necessário o alcance de uma cultura sólida de avaliação (AD URBEM, 2010).

No caso do SGTP existem vários mecanismos legais previstos para a realização dos deveres de avaliação (Almeida, 2015; Alves, 2015). Estes mecanismos estão inscritos no quadro legal do OT sob a forma de relatórios de avaliação e Relatórios de Estado do Ordenamento do Território (REOT), cuja relevância é reforçada pela relação direta entre a definição de PP, os projetos do SNIT, SNIG, ONOTU, ORLVT e o REOT (CCDR-LVT, 2016; DGT, 2018a, 2014a).

O Sistema Nacional de Informação Territorial (SNIT) e o Sistema Nacional de Informação Geográfica (SNIG) são dois sistemas de informação criados a nível nacional com a função de repositório. O SNIT com a função de repositório que permiti consultar os todos IGT em vigor no território nacional como, e.g., a CRUS, os PROT, PDM, PU ou Planos Pormenor, e o SNIG com repositório que permite o acesso a informação geográfica através do Registo Nacional de Dados Geográfico como, e.g., a COS.

Os projectos do Observatório Nacional do Ordenamento do Território e Urbanismo no caso Português (ONOTU) e o Observatório Regional de Lisboa e Vale do Tejo (ORLVT) como dois observatórios inscritos como figura, porém sem operacionalização por nunca terem sido constituídos (ver Cap. II – 7.1).

E os Relatório de Estado do Ordenamento do Território (REOT), que viram o seu papel reforçado na recente revisão do quadro legal aquando do destaque atribuído ao papel do acompanhamento e avaliação dos programas e planos territoriais (ver Cap. II – 5.2 e 6.4). Nesta revisão, o acompanhamento e avaliação dos programas e planos territoriais pressupõe o conhecimento dos efeitos que a implementação das

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PPBT está a incutir no território, refletindo deste modo as suas dinâmicas territoriais (Cabral, 2017; Ferrão, 2017; Garrett and Castelo Branco, 2018) (ver Cap. II - 6.3).

Para entender a evolução da avaliação no SGTP é necessário entender como funciona o sistema (Costa, 2015a). Em termos de arquitetura, o SGTP organiza-se em três âmbitos, nacional, regional e local, e apresenta um conjunto de IGT para cada um deles, devidamente hierarquizados e ajustados à escala de detalhe considerada necessária no respetivo âmbito. É assim um sistema em cascata, no qual os IGT de hierarquia inferior veem vertidas as orientações definidas na hierarquia superior tanto a nível normativo como regulamentar, cumprindo deste modo com o estabelecido nas normas habilitantes da LBOTU (1998) (1º versão - Lei n.º 48/98 de 11 de Agosto) e com o RJIGT (1999) (1º versão - DL n.º 380/99, de 22 de Setembro).

A LBOTU é a lei que estabelece os princípios de OT e enquadra a atividade no SGTP. Por sua vez, o RJIGT é responsável por desenvolver as bases da PP de solos, de OT e de urbanismo coordenando os âmbitos nacional, regional, intermunicipal e municipal do SGTP, e por regular a elaboração, aprovação, execução e avaliação dos respetivos IGT (MAOT, 2015, p. 7). Deste modo, desde a primeira publicação do RJIGT (1999) que a gestão do território Português é estruturada de forma sistémica, desdobrando-se em diferentes âmbitos e IGT, aos quais acrescem os instrumentos de política sectorial e os de natureza especial. No SGTP o carácter regulamentar e normativo dos IGT varia consoante o âmbito em que se inserem, apresentando-se os níveis hierárquicos superiores (âmbitos nacional e regional) com a dominância da natureza estratégica e no Programa Nacional da Politica de Ordenamento do Território (PNPOT) e Plano Regional de Ordenamento do Território (PROT), e o nível inferior (âmbito local) com a predominância da natureza regulamentar dos Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT: Plano Intermunicipal (PI), Plano Diretor Municipal (PDM), Plano de Urbanização (PU) e Plano de Pormenor7).

As experiências pioneiras de desenvolvimento de exercícios de avaliação de PP em Portugal são anteriores ao SGTP. Surgiram na década de 90, coordenadas pelo Ministério do Planeamento e da Administração do Território (MPAT) (1987- 1993) e suportadas num documento de avaliação ex-ante desenvolvido para auxiliar a avaliação do primeiro Quadro Comunitário de Apoio (QCA)8 (Ferrão and Mourato, 2010). Devido ao seu surgimento tardio em relação ao restante contexto europeu, o seu início foi marcado pela sintetização e transposição para a realidade portuguesa dos debates e experiências europeias, ao nível teórico e empírico, abordando

7 _{Habitualmente referido por PP, porém no âmbito da investigação o acrónimo PP corresponde a Política} Pública.

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metodologias e processos de avaliação transversais e sectoriais. Ferrão e Mourato (2010) referem que a transposição dos debates e experiências para a realidade portuguesa foi realizada de forma transversal, com especial incidência nos aspetos metodológicos (Capucha et al., 1996; Perestrelo and Caldas, 1996; Rodrigues, 1993), nos campos específicos do emprego (Pedroso, 1994), educação (Estrela and Nóvoa, 1992), reabilitação urbana (Costa and Guerreiro, 1993), intervenção social (Monteiro, 1996) e politica regional (Ferrão, 1996), entre outros.

O REOT português (1999) surge tarde face ao contexto europeu e resulta da evolução da figura dos Relatórios de Estado do Ambiente e Ordenamento do Território (REAOT), inscritos na Lei de Bases do Ambiente (1987) (Lei n.º 11/87 de 7 de Abril) (Partidário, 2017a) e produzidos pelo Gabinete de Estudos e Planeamento da Administração do Território (GEPAT) (Partidário, 2017) (ver Cap. II – 5.5). O REAOT (1987-1993) era um relatório desenvolvido a nível nacional que visava o acompanhamento do estado do ambiente e que incorporava em simultâneo a componente do OT, sendo a sua elaboração da responsabilidade do Ministério do Planeamento e da Administração do Território (MPAT) entre 1987-1989, e partilhada entre o MPAT e o Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais (MARN) até 1993. Em 1994, a par da autonomização do MARN (1991), o REAOT dividiu-se em duas figuras distintas, o Relatório de Estado do Ambiente (REA) e o REOT, ambos de abrangência nacional, sendo a Direção Geral do Ambiente (DGA) responsável pela elaboração do REA e a antiga DGOTDU (atual DGT) pela elaboração do REOT (DGOTDU, 2000; Diniz, 2016; Lopes, 2011b, p. 33). A separação do REAOT em REOT e REA não representou uma divisão radical das matérias a considerar nas análises, mas sim uma especificação dos relatórios e dos seus enfoques, e que se estende ainda à repartição de responsabilidades sobre a produção das informações e conteúdos entre a DGA e a antiga DGOTDU.

A experiência dos REA e dos REOT foi bem-sucedida de início (1994-1999), apresentando um ritmo de produção regular de ambos os relatórios, até que a sua produção estagnou ao nível do REOT com a publicação da LBPOTU (1998) e do RJIGT (1999) (APA, 2008). No caso do REOT, a sua elevação a obrigatoriedade apresentou-se como o principal constrangimento à sua execução, uma vez que a produção deste relatório estagnou por completo com a sua inscrição na lei como figura obrigatória nos vários âmbitos do SGTP (REOT 1994, 1995, 1997, 1999) (Ver Cap. I – 5.2).

Neste sentido, não foi a desunião entre a componente ambiental e componente do OT que se revelou um entrave à produção de avaliações da esfera do OT, através do REOT, mas sim a sua fraca institucionalização enquanto obrigatoriedade de

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produção nos diversos âmbitos do SGTP, e que inevitavelmente tem associada a responsabilidade pelo seu conteúdo e resultados.

O exercício da avaliação surge no quadro do SGTP como um dever através da LBOTU e do RJIGT (Costa, 2015b), dando resposta a exigências externas associadas sobretudo a imposições de programas de financiamento europeu no âmbito de um QCA como, e.g. o QREN (Ferrão and Mourato, 2011b), e tem vindo lentamente a ver o seu papel reforçado sobretudo devido ao crescente relevo atribuído à dimensão territorial da Política de Coesão Europeia (PCE), com práticas centradas numa ótica de orientação para os resultados e à qual se associou a recente reforma do quadro legal e regulamentar do OT e urbanismo em Portugal (ver Cap. II - 5.3). Esta revisão legislativa incidiu nos dois principais documentos legais que regem o dever de avaliação na atividade do OT (LBOTU e RJIGT), reforçando a obrigatoriedade de definição de sistemas de indicadores e mecanismos de monitorização das PPBT, na perspetiva de criação de uma plataforma colaborativa de suporte à gestão territorial que prevê acolher o futuro Observatório Nacional do Ordenamento do Território e Urbanismo (ONOTU) (ver Cap. II - 7.1).

A LBOTU (1998) e o RJIGT (1999) atribuíram à administração pública o dever de avaliar e acompanhar o estado do OT enquadrado nos três âmbitos do SGTP (Antunes et al., 2010; Pereira, 2010b), através da obrigatoriedade de elaboração de REOT, desenvolvidos centrados na análise da implementação e execução dos IGT de forma a traduzir o balanço da sua execução e os níveis de coordenação interna e externa alcançados, servindo os REOT de ferramenta para fundamentar a revisão das PP de OT (Prada, 2008).

A natureza dos primeiros REOT centrava-se num acompanhamento detalhado do desenvolvimento do território, de forma centralizada a nível nacional e com uma forte herança dos REAOT, tendo sido produzidos quatro relatórios (REOT 1994, 1995, 1997 e 1999) (ver Cap. II – 5.5). A primeira versão (1994) partilha da estrutura e lógica do último REAOT (1993), apresentando um relatório que procura produzir uma visão atual do território e a sua comparação face à versão anterior de relatório (neste caso o REAOT) (Garrett and Castelo Branco, 2018; Lopes, 2011c; MARN, 1991; MPAT et al., 1989, 1987; MPAT and MARN, 1993a, 1993b, 1992, 1990).

A introdução do REOT no RJIGT (1999) não introduziu grandes inovações ao nível do seu conteúdo, uma vez que nunca foram estruturadas as bases metodológicas para a sua produção, muito menos estabelecida a estrutura a adotar na sua produção (Amado, 2018a). A alteração mais expressiva que o RJIGT (1999)

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introduzia face ao REOT que já era regularmente produzido (1994-1999), foi o seu desdobramento para os âmbitos regional e local através do art.º 146.º da anterior versão do RJIGT (Decreto-Lei n.º 380/ 99, de 22 de Setembro). Com a publicação do art.º 146.º a produção bianual do REOT deixou de ser centralizada a nível nacional e apontava para uma lógica de produção sistemática, onde a obrigação de acompanhamento do OT e a produção do REOT era partilhada entre os três âmbitos, criando a figura do REOT Regional e REOT Local.

Deste modo, a produção do REOT estendia-se à administração central (n.º 1 do art.º 146.º do RJIGT), incluindo as CCDR (n.º 2 do art.º 146.º do RJIGT), e às CM (n.º 3 do art.º 146.º do RJIGT), porém sem nunca se terem visto disponibilizadas por parte do governo as ferramentas metodológicas para orientar a sua produção nos vários âmbitos (CMAB, 2014a).

Atualmente é reconhecido pela administração pública e pela academia que a produção do REOT tem sido escassa em todos os âmbitos e que reflete a falta de cultura de avaliação que ainda predomina no SGTP, onde é notório o primitivismo dos poucos REOT que foram produzidos e que denotam não encontrar nas administrações respetivas o conjunto de orientações metodológicas para a elaboração do documento, muito menos um SI harmonizado para suportar a realização de análises atualizadas e robustas relativamente ao estado do OT (Amado, 2018a; Amado and Cavaco, 2015, 2017; Amado, Miguel et al., 2011; Antunes, 2017; Batista e Silva, 2018; Branco, 2017; Cabral, 2017; Castelo Branco, 2018; CCDR-LVT, 2014; CMA, 2007, 2014a; CMAB, 2014a; CMAF, 2008a; CMO, 2012b; DGOTDU, 2007, 2000; DGT, 2018b; DROTRH, 2003a, 2001a, 2001a; Gonçalves and Marques, 2010; Mourato, 2017; Oliveira, 2011; Partidário, 2017; Pina et al., 2018; Prada, 2008).

A partir do momento em que o REOT aponta para uma produção sistémica e de partilha de informação entre níveis, é função da escala hierárquica superior do sistema garantir a articulação entre os níveis inferiores. Neste caso, a responsabilidade de produção do REOT é atribuída à administração do respetivo âmbito (CM, CCDR, DGT) e a responsabilidade de garantir a articulação entre níveis associada à administração central através da DGT. Porém, a administração central não tem sido capaz de garantir a produção do REOT, em parte porque este não teve o suporte metodológico para se afirmar enquanto ferramenta de produção regular nos vários âmbitos (CMAB, 2014a).

As experiências de REOT nos vários âmbitos do SGTP têm vindo a ser conduzidas sem uma base metodológica que perspetive a agregação ou desagregação da informação a uma escala superior ou inferior, comprometendo leituras globais e avaliações sectoriais ou multinível (ver Cap. II - 5.4). Neste momento, a ausência de produção dos REOT locais tem comprometido a sua produção nas escalas

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superiores, por não existirem informações e evidências que suportem as análises nos âmbitos regional e nacional (Pina et al., 2018a).

Aliada à falta de harmonização, o panorama nacional verifica-se ainda apoiado num sistema de gestão territorial onde “os processos de monitorização e avaliação são

ainda exíguos e nem sempre são consequentes a influenciar a dinâmica de planeamento. A elaboração de REOT regionais e municipais, não é uma prática regular. O ritmo de avaliação dos Programas e Planos tem na sua maioria correspondência com os momentos de revisão ou alteração, servindo-lhes de justificação e a produção destes relatórios apresenta periodicidades variáveis e enfoques muito diversos.” (DGT, 2018a, pp. 178–179).

Esta é a principal razão pela qual passadas duas décadas da institucionalização da produção do REOT no SGTP (1999), as experiências sejam tao pouco expressivas. É uma situação alarmante e que necessita de ser ultrapassada com urgência, sendo o governo central o único organismo com capacidade de a resolver de forma célere face à atual arquitetura do SGTP.

No entanto, a responsabilidade da não produção do REOT não é apenas atribuível ao governo central, uma vez que corresponde a uma responsabilização partilhada entre o governo e a administração (instituições e serviços). Ainda que o governo central tenha uma quota de responsabilidade elevada, esta é também ela atribuída à administração local com a produção do REOT local, cabendo o REOT regional aos serviços desconcentrados das CCDR.

Neste sentido, existe uma clara responsabilidade do Estado no facto de os mecanismos de avaliação e monitorização inscritos no SGTP, designadamente o REOT, estarem a ser deficientemente aplicados ou a não serem aplicados de todo, uma vez que em contraste com os regimes de elaboração, aprovação e execução de IGT, o regime de avaliação nunca teve até hoje qualquer materialização concreta (Oliveira, 2011, p. 105). Especificando o caso do REOT, o facto de continuar pertinente a definição concreta do REOT para além da identificação dos níveis e periodicidade de produção, ou seja, identificando todas as orientações necessárias para a sua produção e sustentação, espelha o desinteresse e desvalorização estatal face aos processos de avaliação das PP e do OT, num sistema que não tem uma cultura a avaliação estabilizada.

Atualmente encontramo-nos numa nova fase da Política Nacional de OT (Alves, 2014, pp. 15–16), onde o SGTP se encontra num contexto de mudança em relação à avaliação de PP (Adro Lopes, 2013; DGT, 2018a), sendo aclamada na recente reforma do quadro legal e regulamentar do OT a necessidade de uma avaliação que permita analisar os resultados das PP ao nível da eficiência, eficácia e impacto da estratégia definida (MAOTE, 2015, p. 15), evidenciando a existência de uma

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preocupação em medir o estado do OT e deter dados e tecnologias que o permitem medir de forma regular.

No entanto, o atual contexto da avaliação revela que os deveres de avaliação inscritos continuam a não ser cumpridos por parte das entidades com responsabilidade para tal nos vários âmbitos, incluindo a administração central por via da DGT, e até ao momento sem grandes consequências ou repercussões, ficando pendentes discussões cruciais como a resolução da sua fraca institucionalização, flexibilidade e adaptação à heterogeneidade territorial, e falta de harmonização.

O sucessivo adiamento da materialização concreta do regime de avaliação além de ter vindo a atrasar o alcance de uma cultura de avaliação consolidada, tem também contribuído para o aumento do desfasamento (gap) entre a teoria e a prática na avaliação (Adro Lopes, 2013). Ainda que ao longo da última década se tenham vindo a multiplicar os exercícios de avaliação como, e.g., a Avaliação do Programa de Ação do PNPOT 2007-2013, e o peso das ações de avaliação tenha sido valorizado com a revisão do quadro legal do OT, as práticas correntes de avaliação continuam a não acompanhar o ritmo da investigação e a revelar uma certa descredibilização na utilidade e finalidade da avaliação (DGT, 2018a, pp. 178 – 179). Quando analisadas, as experiências de avaliação no SGTP demonstram algumas contradições entre as expetativas criadas com os exercícios de avaliação previstos e a sua operacionalização como, e.g., no caso dos REOT, questões de regularidade de produção, harmonização entre documentos e na notória desarticulação entre as diversas entidades intervenientes, com lógicas de atuação e tempos de concretização (timings) muito diferenciados (DGT, 2018a) (ver Cap. II – 5.5 e 6.6). Esta situação revela-se logo ao nível da administração central, com uma avaliação da Política Nacional de OT quase inexistente e praticada sem carácter sistemático (Gonçalves, 2008; J. Gonçalves, 2011), com a avaliação do PNPOT a incidir apenas sobre o seu programa de ação (DGT, 2014; Mourato, 2017; Vilares, 2017) e esquecendo-se consecutivamente a responsabilidade de apresentar um REOT nacional à Assembleia da República (AR) a cada dois anos.

Uma das razões pela qual o REOT nacional deixou de ser produzido e apresentado à Assembleia da República relaciona-se com a responsabilidade da sua produção que, por questões de imparcialidade, ficou acometida ao ONOTU. A produção do REOT nacional por parte do observatório garantia o distanciamento necessário entre a produção da política e a sua avaliação, ou seja, garantir que não é a administração central que participa na elaboração da política quem a avalia.

Porém, o observatório foi estabelecido enquanto órgão autónomo nunca tendo visto definida a sua configuração institucional e por isso não foi implementado na DGOT- DU (atual DGT), como previsto (DGT, 2014b; Garrett and Castelo Branco, 2018). A partir do momento em que não se conseguiu criar o observatório, a produção do REOT nacional ficou comprometida.

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O ONOTU foi estabelecido com a missão de monitorização das dinâmicas territoriais e urbanas e das políticas de desenvolvimento territorial a nível nacional, centralizando a informação de base territorial e alimentando a produção do REOT nacional. Deste modo, o observatório afigurava-se como uma estrutura de observação permanente do território, territorial dashboard, assegurando funções de repositório e de produtor de informação (DGT, 2014a, p. 15) (ver Cap. II – 7.1). No entanto, fazendo face à dificuldade de implementação, a evolução do quadro legal e regulamentar extinguiu a denominação de observatório e transitou para uma ótica de visualização, assente em práticas colaborativas e no funcionamento em rede (network), orientadas para a criação de uma forma de Plataforma Colaborativa de Suporte à Gestão Territorial (PCGT) que articula um conjunto de observatórios aos vários âmbitos do SGTP (RJIGT, art.º 57 e art.º 190, cf. DL nº 80/2015, de 14 de Maio).

Neste sentido, torna-se importante criar bases de harmonização e coerência, ao nível dos procedimentos a adotar na operacionalização de uma rede de observatórios, nomeadamente na definição da informação a produzir e do seu método de recolha, tratamento e disponibilização, no sentido de contribuir para a construção de uma base de conhecimento sólido que permita definir PP cada vez mais eficientes e eficazes.

Por sua vez, a existência desta base de conhecimento contribui para a melhoria do processo de OT no SGTP onde, e.g., nos processos de revisão dos PDM têm sido aprovados e adotados PDM de segunda geração sem que se tenha conhecido a real eficácia e efeitos dos PDM de primeira geração, que servem agora de base a uma segunda geração num formato cíclico de síndrome do novo plano (Gonçalves, 2010).

5.2. A figura do Relatório de Estado do Ordenamento do Território