Experiências de avaliação no âmbito nacional e regional

As experiências de avaliação no âmbito nacional e regional do SGTP são parcas, sendo notória a fragilidade dos mecanismos de monitorização que as suportam, e surgem divulgados na forma de relatórios de estado e relatórios de avaliação. No âmbito nacional foram produzidos REAOT’s, REOT’s e um relatório de Avaliação do Programa de Ação 2007-2013 do PNPOT, enquanto no âmbito regional foram produzidos apenas REOT’s.

Os relatórios de estado desenvolvidos no âmbito nacional, iniciaram-se com a produção do REAOT (1978) e continuaram com os REOT (1994) até 1999 (ver Cap. I - 5.1). Desde esse momento até à atualidade, o ponto de situação em relação às experiências do REOT nacional é o seguinte:

REAOT 1987, 1988 e 1989 - da responsabilidade do Ministério do Planeamento e da Administração do Território (MPAT) (MPAT et al., 1989, 1988, 1987); REAOT 1990, 1992, e 1993 - da responsabilidade conjunta do MPAT e Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais (MARN) (MARN, 1991; MPAT and MARN, 1993a, 1993b, 1992);

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REOT 1994, 1995, 1997 e 1999 - da responsabilidade da Direcção-Geral do Ordenamento do Território do MPAT.

A experiência do REOT nacional foi bem-sucedida entre 1994-1999 (REOT 1994, 1995, 1997, 1999), até que a sua produção estagnou com a publicação da LBPOTU (1998) e do RJIGT (1999). A sua integração no quadro legal do OT como obrigatoriedade revelou-se o principal constrangimento à sua execução, mesmo com a criação da figura do “(…) Observatório do Ordenamento do Território e do

Urbanismo junto da Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU) que, para além de acompanhar e avaliar a aplicação do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), ficou incumbido da preparação bienal do REOT” (APA, 2008, p. 23) não se

materializou a produção do REOT (ver Cap. II – 5.1).

Uma análise dos REOT de âmbito nacional, incluindo neste leque os REAOT (1987-1993), revela que o processo de produção do REOT nacional teve ao longo das experiências uma progressiva adequação ao contexto, harmonização de conteúdos e coerência de estrutura ao longo dos vários relatórios como, e.g., ao nível da estrutura do relatório que demonstra um processo incremental de evolução no qual é possível identificar, entre relatórios, tanto a integração de novos elementos de análise como a permanência de certos elementos basilares.

A adequação ao contexto é crucial e tem que ser executada de forma incremental, funcionando cada relatório como uma experiência que contribui para a evolução do próprio processo de produção do relatório. Neste sentido, os sectores abordados pelas diferentes versões do REOT nacional evoluíram consoante várias dinâmicas relacionadas com processo de avaliação de PP de OT como, e.g., alterações nos paradigmas da avaliação, tecnológico, societal, jurídico, entre outros. Deste modo, mesmo quando analisados relatórios de anos consecutivos, e.g., REOT 1995 - 1997, identifica-se o tratamento de sectores distintos e o recurso a indicadores diferentes, o que demonstra esta necessidade de adaptação e, em simultâneo, caracterizam o REOT como um processo evolutivo e incremental.

O processo de evolução do REOT nacional transpareceu o fator coerência, como fator crucial para garantir a sua utilidade presente e futura, e.g., na comparação entre as várias versões. Deste modo, é necessário que certas particularidades de estrutura do documento necessitem de ser estabilizadas e de se manter constantes, como o caso dos grandes temas que são trabalhados no relatório (1987-1999). Isto porque o REOT nacional se centra no acompanhamento das dinâmicas de evolução sectorial e aponta para uma lógica de leitura de continuidade, não se apresentando como um relatório único e de leitura individualizada, mas sim como uma versão de relatório que integra um conjunto de versões correspondentes a anos distintos e que contribui para uma visão cronológica das transformações territoriais (Garrett and

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Castelo Branco, 2018; Lopes, 2011c; MARN, 1991; MPAT et al., 1989, 1987; MPAT and MARN, 1993a, 1993b, 1992, 1990).

No entanto, a coerência no REOT nacional não se prende apenas com a estrutura documental, estendendo-se ao processo de produção do documento, nomeadamente ao nível da informação utilizada para a produção do relatório. Neste aspeto, as experiências de REOT nacional apresentam-se extremamente dependentes da disponibilidade de informação produzida a nível nacional, e que a sua abrangência, detalhe e profundidade está diretamente relacionada com a informação de base estatística produzida pelo INE para o período temporal a que corresponde (Castelo Branco, 2018; Pereira, 2017; Vala and Neves, 2018). Esta é a principal causa pela qual se reconhecem relatórios com abrangências distintas e que estendem a sua análise a matérias que não se encontravam desenvolvidas no relatório anterior, e que não prosseguiram no relatório seguinte, e.g., REAOT de 1987 e 1989 (MPAT et al., 1989, 1987).

Ainda que desde do estabelecimento da primeira versão do RJIGT (1999) não se tenha produzido nenhum REOT nacional no SGTP, verificou-se a primeira experiência da avaliação do PNPOT através da avaliação do seu Programa de Ação 2007-2013 (2014) (DGT, 2014).

O PNPOT enquanto instrumento estabelece as grandes opções de desenvolvimento territorial a considerar na gestão do território e definição das demais PP com expressão territorial. Neste sentido, é o programa que orienta o investimento público nas matérias do OT, o que o torna objeto crucial de acompanhamento e avaliação, tanto do ponto de vista da PP como ao nível da sua performance. No entanto, a avaliação que lhe foi possível executar por parte da administração central cinge-se apenas ao programa de ação do PNPOT (DGT, 2014c), por duas razões:

Em primeiro lugar, (1.º) porque a avaliação do PNPOT enquanto PP exige um acompanhamento de proximidade que atualmente o SGTP não detém, e.g., requer um edifício regulador capaz de acionar as ferramentas de monitorização das dinâmicas territoriais no âmbito local e garantir a operacionalização dos mecanismos de avaliação das PP dos três âmbitos do SGTP, nomeadamente a produção do REOT.

Em segundo lugar, (2.º) porque o PNPOT não previa à atura ferramentas para a sua monitorização e avaliação. A definição prévia de indicadores para a monitorização do PNPOT, que no atual ciclo de vigência já acontece, teria permitido uma avaliação mais célere e direcionada, e não apenas a avaliação possível de se fazer que foi o caso do ciclo 2007-2013.

O PNPOT enquanto figura do SGTP foi introduzido pela LBPOTU (Lei de Bases da Politica de Ordenamento do Território e de Urbanismo) de 1998, com o

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objetivo de promover a coordenação e articulação das PPBT. Neste sentido, foi aprovado pela Assembleia da República, através da Lei n.º 58/2007, de 4 de setembro, retificada pelas Declarações de Retificação n.º 80 - A/2007, de 7 de Setembro, e n.º 103 - A/2007, de 23 de Novembro, enquanto instrumento direcionado para a definição de uma visão prospetiva, completa e integrada de desenvolvimento de todo o território nacional, continente e arquipélagos dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das competências próprias de cada região autónoma (RAA e RAM). A monitorização e a avaliação estão presentes no PNPOT desde da sua primeira versão (Lei n.º 58/2007, de 4 de Setembro), surgindo logo no primeiro objetivo estratégico a necessidade de monitorizar aspetos relacionados com o desenvolvimento territorial na sua vertente da conservação e valorização da biodiversidade13_{. A necessidade de acompanhamento do desenvolvimento territorial} é deste modo suporte basilar da política nacional de OT, abraçando a noção de coesão e equidade territorial, tal como numa perspetiva de reforço da qualidade e eficiência da gestão territorial (art.º 5.º, alínea 2ª – PNPOT, 2007).

O PNPOT acabou de ser revisto em 2019, aprovado na AR com a Proposta de Lei n.º 148/XIII/3.ª do Governo, aprovada a 14 de Junho 2019 (PNPOT 2018), promulgada pelo Presidente da República (23 de julho 2019) e aguardando publicação em Diário da República, com suporte na elaboração do novo programa de ação para o horizonte 2030, segundo uma estratégia de organização e desenvolvimento territorial assente no estabelecimento de um sistema integrado de operacionalização, monitorização e avaliação. Este sistema integrado pretende-se capaz de dinamizar a concretização das orientações, diretrizes e medidas de política, muito assente numa lógica de partilha de informação, reforçando a territorialização das políticas públicas e sob a promoção do acompanhamento sistemático do desenvolvimento territorial com a implementação de sistemas de monitorização (DGT, 2018a).

A avaliação no âmbito local encontra-se muito relacionada com o PROT e com os mecanismos de monitorização que este IGT estabelece a nível regional, nomeadamente com os sistemas de monitorização e de indicadores que são definidos como, e.g., no caso do PROT OVT e no PROT Algarve. No entanto, uma vez que 50% (3/6) dos PROT não entraram em vigor, os mecanismos de monitorização no panorama regional no SGTP revelam-se fracos e em certas regiões indefinido.

A produção do REOT regional é quase inexistente, não existindo uma cultura de avaliação de âmbito regional do SGTP que suporte a sua produção. No âmbito

13 _{OBJETIVO ESTRATÉGICO 1: “Conservar e valorizar a biodiversidade, os recursos e o património} natural, paisagístico e cultural, utilizar de modo sustentável os recursos energéticos e geológicos, e monitorizar, prevenir e minimizar os riscos” (art 5.o, alínea 2ª - PNPOT 2007).

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regional, pretende-se que o REOT possibilite uma imagem de conjunto da região nas matérias respeitantes ao estado do OT, desenvolvido pelas CCDR no sentido de dar cumprimento ao disposto no n.º 2 do artigo 189.º do RJIGT (2015). Neste sentido, o REOT deverá espelhar o estado do OT para toda a região, possibilitando paralelamente o desenvolvimento de análises cruzadas, e.g., de comparação entre regiões ou de posicionamento de um determinado município face à região.

O REOT regional está dependente do desempenho dos mecanismos de monitorização do PROT e do sucesso de produção do conjunto de indicadores definidos para a avaliar a sua execução como, e.g. no caso dos indicadores do PROT-OVT (Pereira, 2018) que deveriam ter sido produzidos com informação proveniente de ações de monitorização, mas que não se vieram a verificar executadas nos moldes em que tinham sido idealizadas (Rocha, 2015).

A experiência de produção do REOT regional tem revelado que estes ainda se encontram dependentes do REOT local, o que impossibilitado a produção ao ritmo desejado. Isto porque as entidades regionais responsáveis pela produção do REOT regional, as CCDR, ainda não dispõem de meios para a produção desta informação e por esse motivo estão dependentes do ritmo e do conteúdo de produção das fontes externas ao âmbito regional como, e.g., informação local (CM) e nacional (INE) (Pina et al., 2018b). No entanto, nas regiões autónomas da Madeira (RAM) e dos Açores (RAA) o panorama é um pouco distinto, tendo estas administrações maior capacidade de recolha e produção de dados e informações de base estatística, em parte devido à dimensão e ritmo da dinâmica urbanística em termos de produção e revisão dos IGT (DROTRH, 2003b, 2001b; Ferreira, 2017a; FGF and CEDRU, 2011a, 2011b, 2011c; Porteiro et al., 2015; Rocha, 2015).

A RAA surge como uma região de referência, não só pela dedicação demonstrada nas matérias de acompanhamento do OT, e.g., com a produção do REOT Açores (DROTRH, 2003b, 2001b), mas sobretudo pela procura de harmonização na produção de informação de suporte à elaboração de análises, através da construção de um manual de indicadores para a monitorização do OT na região (FGF and CEDRU, 2011a, 2011b, 2011c). A elaboração de um manual de indicadores desta natureza reflete a consciência de que é fulcral para o sucesso da monitorização a necessidade de harmonizar procedimentos, dando resposta ao extenso e diversificado leque de IGT que são elaborados e necessitam de ser operacionalizados de forma articulada (Ferreira, 2017b).

O manual de indicadores orienta a produção do REOT Açores e suporta a implementação de um Sistema de Monitorização do Ordenamento do Território (SMOT) na região, apresentando de forma detalhada como a informação deve ser recolhida, tratada e disponibilizada, segundo um conjunto de orientações fundamentais que devem ser verificadas para o alcance de práticas de OT mais colaborativas, permitindo aligeirar o processo de monitorização à escala regional

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através da harmonização da monitorização na escala local. Este manual vem colmatar no território dos Açores, a ausência de uma base metodológica para a produção do REOT.

Na RLVT, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDR-LVT) também desenvolveu recentemente o seu primeiro REOT regional (REOT-LVT 2017), dando resposta ao imposto pelo RJIGT (2015) e com o objetivo de: congregar e atualizar os resultados dos cinco anos de monitorização do PROT-OVT (2002-2007); promover e alargar monitorização sistemática ao território da RLVT; identificar as dinâmicas territoriais impostas pelo PROT-OVT; e avaliar a implementação do PROT-OVT nos termos do quadro legal vigente (CCDR-LVT, 2018).

O REOT-LVT (2017) foi o primeiro REOT regional a ser elaborado no quadro do novo RJIGT (2015) e apresenta-se como um marco importante na medida em que representa um compromisso, por parte da administração pública, na produção do REOT. Com a publicação do REOT-LVT, a CCDR-LVT vê fortalecido o seu papel no âmbito regional do SGTP, reforça a produção do REOT aos vários âmbitos e desvaloriza as justificações dadas por parte dos municípios que afirmam não encontrar nas administrações regionais e nacional exemplos de REOT ou informação para poder conduzir os seus REOT locais.

Ou seja, a produção do REOT-LVT é enquadrada no panorama atual como a CCDR- LVT a dar o exemplo na matéria de produção do REOT regional (Pina et al., 2018b) e a apoiar o desenvolvimento dos REOT locais na autarquias da RLVT através do

anexo n.º 2 do REOT-LVT – Contributo para os REOT municipais – reflexão da CCDR LVT sobre os problemas, objetivos e indicadores de medição (CCDR-LVT,

2018, pp. 234–239).

O anexo n.º 2 do REOT-LVT corresponde a um quadro onde são sistematizados os principais problemas/desafios identificados na produção do REOT-LVT, estabelecendo orientações em forma de linhas de intervenção (objetivos), esclarecendo como podem ser incorporadas nos PDM e como deve ser medida e acompanhada a sua evolução. Deste modo, o REOT-LVT procura contribuir para resolver a fraca adesão dos municípios à produção regular do REOT local e para a incorporação de ações de monitorização numa ótica de gestão colaborativa e partilha de conhecimento.

No entanto, o REOT-LVT ainda se apresenta como um relatório primitivo que denota não encontrar, nas administrações locais da RLVT e na CCDR-LVT, um conjunto de informações de base territorial que permita alimentar a produção do REOT local e do REOT regional. A escassez de informação de base territorial é notória no REOT- LVT, nomeadamente com o excessivo recurso aos dados do INE e com a falta de espacialização das informações de base estatística, por norma apresentadas em

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extensos textos, apoiados na representação gráfica não espacializada de dados estatísticos, e.g., pela via de gráficos ou tabelas.

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