Alcanena, Alfandega da Fé, Almada, Alter do Chão e Amadora
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uma posição totalmente dependente de fontes externas, algumas delas com desfasamentos temporais muito significativos e que levam à utilização de dados desatualizados. A utilização de dados desatualizados, alguns com quase uma década de dilação, e.g. dados INE, leva a que as análises produzidas se verifiquem pouco realistas e apresentando, desfasamentos muito significativos da realidade territorial em certos temas. Por fim, a ausência de uma visão estratégica multinível, uma vez que o REOT local é elaborado município a município, comprometendo a articulação entre relatórios, e a agregação e comparação de dados e informações, limitando assim a capacidade e o contributo do papel da monitorização e da avaliação no OT.
A desvalorização do REOT local inicia-se logo à partida com o facto de as CM não acompanharem o desenvolvimento territorial e da implementação das PPBT e que, posteriormente, em muitos casos serve de justificação para a incapacidade de produção do REOT (Mourato, 2017). Isto porque não existindo monitorização, não existe informação para suportar a sua produção. Este é ainda o panorama de muitos municípios no SGTP, onde o REOT não é visto como uma ferramenta ativa para o OT, mas sim uma ameaça sob o ponto de vista da chamada de responsabilidade política em relação às opções tomadas, sendo a sua produção evitada. Mesmo quando produzidos, e.g. REOT Amadora, a existência do REOT é, por norma, justificada por se tratar de uma imposição legal e não pelas qualidades que este consegue introduzir no processo de OT (Costa, 2015b).
Neste cenário, surgem casos como o REOT Aguiar da Beira, um documento que embora não apresente qualquer conteúdo respetivo ao acompanhamento do OT é intitulado de REOT (2014), limitando-se a informar que o REOT de Aguiar da Beira apenas será realizado em 2019 (CMAB, 2014b). É uma situação que não é única, e retracta que ainda se verificam administrações locais que não consideram relevante e do interesse municipal a produção do REOT local (Branco, 2017), num panorama onde a desvalorização generalizada do REOT supera a ferramenta, estendendo-se ao próprio ato de monitorizar o OT e avaliar as PP.
A desvalorização do processo de monitorização é a principal causa para a escassez de informação de base territorial que predomina no âmbito local, e por consequência, nos âmbitos regional e nacional. Sem uma cultura de avaliação que valorize a monitorização, é extremamente difícil garantir a existência de informações e evidências que possam alimentar a produção de relatórios de acompanhamento (Amado, 2018a). E.g. Na autarquia da Covilhã, o processo de produção do RAPDM viu a sua produção marcada pela escassez de dados e informações de base territorial atualizadas e com capacidade para cobrir todo o território municipal (Amado and Cavaco, 2017).
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No caso do RAPDM Covilhã, a escassez de informação de base territorial leva a que este relatório partilhe de muita da informação constante no relatório de caracterização apresentado na revisão do PDM, não sendo clara a leitura dos efeitos da implementação do PDM e das dinâmicas territoriais resultantes. Esta situação não é exclusiva do RAPDM ou da Covilhã, sendo relativamente comum no SGTP, encontrar casos onde o RAPDM ou o REOT local correspondem a uma adaptação do relatório de caracterização elaborado na revisão do PDM, não só devido à falta de informação existente, mas sobretudo devido à ausência total de uma cultura municipal de acompanhamento e avaliação do OT e das PP de âmbito local que viabilize a produção de outro tipo de evidências territoriais.
As experiências de REOT local demonstram que a existe uma relação direta entre a produção municipal de evidências territoriais e a produção do REOT. No entanto, a opção por produzir, ou não, o REOT local, embora diretamente relacionadas, não decorre exclusivamente da capacidade de produção de informação. Por exemplo, Almada, município ativo em matérias de acompanhamento do desenvolvimento territorial, não dispõe de um documento intitulado REOT, embora o município execute um acompanhamento regular do desenvolvimento territorial e promova a avaliação do seu PDM. O acompanhamento do desenvolvimento territorial e do PDM Almada, é espelhado no Relatório de Avaliação da Execução do PDM e de Identificação de Fatores de Evolução (RAIFE) e não num eventual REOT Almada (CMA, 2008). Neste caso particular, o RAIFE assume um papel de REOT local, apresentando-se como um relatório abrangente e com facilidade de leitura e interpretação, onde é executada uma análise detalhada e com fontes de informação internas (produção local nos vários departamentos de especialidade) e externas (produção regional e a nível nacional).
A dependência em fontes de informação externas para fazer face à escassez de informação de base local, é transversal à totalidade dos municípios que dispõem de REOT. Em todos os REOT analisados, não se identificou um único caso que não apresentasse o recurso a fontes externas, nomeadamente ao INE. No entanto, o recurso ao INE não representa forçosamente uma dependência em termos de fonte de informação externa, uma vez que o INE surge como fonte de informação primordial ao se apresentar como fiel depositário da informação estatística produzida em Portugal. Deste modo, o recurso a informação disponibilizada pelo INE, e.g. estatísticas demográficas nacionais, representa a utilização de informação de base estatística validada pelo instituto português dedicado a essa matéria e não uma relação de dependência em relação a uma fonte externa.
No entanto, a análise identificou casos em que a dependência em fontes externas é total, e.g., onde os relatórios produzidos no âmbito local correspondem exclusivamente à apresentação dos dados produzidos pelo INE. No caso da Sertã,
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embora não dispondo de um documento intitulado REOT, a autarquia está a desenvolver um RAPDM, marcado pela escassez de dados de base territorial e que denota uma total dependência dos dados disponibilizados pelo INE para suprir a ausência de informação nestas matérias. Por outro lado, Oeiras contrasta com este cenário ao apresentar no seu RAPDM um conjunto de informações atualizadas e oriundas de fontes diferentes, incluindo o INE, articulada com o que é produzido pelo departamento de SIG municipal e que permite extrair um conjunto de conclusões e orientações para efetivar o processo de monitorização (CMO, 2012).
Deste modo, a dependência de indicadores externos é transversal e não se cinge apenas aos territórios de menor dimensão e recursos, e que por norma se apresentam com estruturas técnicas menos capacitadas. Mesmo quando analisados os territórios litorais e de maior dimensão, verifica-se que a dependência é transversal, e.g., tanto o RAIFE (Almada), como os REOT da Amadora, Lisboa, Lourinhã e Alfandega da Fé, produzem análises com suporte em indicadores externos, e.g. INE, conjugados com indicadores internos definidos pela autarquia.
Por outro lado, a dependência em indicadores externos pode ser um aspeto positivo, nomeadamente quando estes garantem a sua harmonização a nível nacional, e.g. dados censitários do INE, e devidamente conjugados com indicadores internos.
No entanto, no panorama atual as experiências de REOT local são, por norma, limitadas aos temas em que os dados externos são disponibilizados pela fonte externa, uma vez que a prática corrente é não existir informação proveniente de fontes internas. A título de Exemplo, o REOT Setúbal (2004) define um conjunto de indicadores para analisar as dinâmicas resultantes do desenvolvimento territorial, assentes nos dados disponibilizados pelo INE, não existindo a definição de indicadores com suporte em fontes internas, que de algum modo se articulam (CMS, 2004).
Nas experiências em que as autarquias definem indicadores com suporte em fontes internas, as experiências de REOT revelam que estes indicadores escolhidos pelas autarquias são definidos município a município, dando origem a indicadores que não garantem a possibilidade de agregação ou cruzamento. É o reflexo da falta de uma visão estratégica de conjunto que oriente a monitorização à escala local, nomeadamente na recolha, processamento e tratamento de dados para a produção do REOT local, e que se estende também à disponibilização e apresentação das suas conclusões e resultados. E.g. no RAIFE (Almada) é possível identificar um conjunto de informações para espelhar alguns temas, e.g., a mobilidade, que não
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são possíveis de agregar com as informações disponibilizadas pelos REOT da Amadora ou Alfandega da Fé, ao nível dos mesmos temas.
Por vezes, é o próprio âmbito, objetivo e resultado dos documentos produzidos e do processo adotado que torna impossível a agregação dos dados e das informações que constam nos relatórios para uma leitura de conjunto. O REOT local, caso não se suporte num processo que desde início perspetive a harmonização, compromete a utilidade dos seus resultados numa escala supramunicipal ao inviabilizar o alcance de uma visão territorial de conjunto.
Esta situação transversal aos vários REOT locais analisados, onde a regra é que estes se apresentem moldados ao município a que dizem respeito e sem grande aplicabilidade a outro município, e.g., o REOT Lourinhã. O REOT Lourinhã, e.g., foca a análise da dinâmica urbanística e do seu respetivo grau de concretização segundo cinco sectores (mobilidade; infraestrutura; povoamento e coesão urbana; áreas sensíveis, condicionantes e riscos; atividades económicas), tratando cada um dos sectores de acordo com as especificidades do seu PDM, e sem qualquer perspetiva ou estratégia de agregação, harmonização ou visão de conjunto numa escala supramunicipal (CML, 2011).
Por outro lado, o REOT Amadora (2007, 2014), muito conectado com a monitorização da vigência do PDM e com a realização dos seus objetivos pré- estabelecidos, faz uma monitorização suportada numa base de dados estatísticos desagregados através da qual produz as suas análises (CMA, 2014, 2007; Costa, 2015). A opção por trabalhar com dados estatísticos desagregados permite a agregação futura destes dados, consoante as especificações da análise a produzir. Deste modo, consente que a definição de classes, quartis ou intervalos na apresentação de um indicador, possa ser ajustada e adaptada em função das análises futuras – municipais ou de conjunto (Antunes and Costa, 2017).
Neste sentido, a autarquia (Amadora) consegue produzir o seu REOT organizado segundo um conjunto de eixos, definidos de acordo com a estrutura do PDM e com a lógica municipal de gestão do próprio IGT, sem comprometer a produção de análises futuras que possam a vir a ser estruturadas com outros eixos (CMA, 2014c). Ou seja, o município constrói uma base de dados desagregados, organizada cronologicamente e que vai sendo atualizada, à qual se recorre nos momentos em que pretende proceder à produção das análises territoriais, salvaguardando sempre a possibilidade de utilização futura dos dados segundo o tratamento e agregação mais adequado para fazer face à análise pretendida (Antunes, 2017). Este princípio de não comprometer a utilização futura dos dados segundo óticas distintas, e tornando a base de dados numa espécie de banco de dados desagregados, mais flexível e adaptável às variedades de análises que se podem vir a querer produzir, está diretamente relacionado com a utilidade da informação a curto, médio e longo prazos (Branco, 2017).
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O REOT da Amadora destaca-se pelo modo como a utilidade do REOT é entendida, onde esta não é vista apenas numa ótica material do documento produzido (relatório), mas sobretudo numa perspetiva processual de construção de uma base de dados que se vai consolidando à medida que acompanhar o desenvolvimento do processo de monitorização que lhe está associado (Costa, 2015c).
Deste modo, a Amadora adota uma ótica mais focada no processo e menos relatório (Antunes and Costa, 2017), que é partilhada por outros municípios, e.g. Lisboa, com um processo de monitorização do OT dinâmico e com a produção pontual do REOT (Branco, 2017).
O caso de Lisboa contrasta com grande parte da realidade dos restantes municípios, em especial da região interior, não só pela complexidade urbanística do objeto urbano, como pela dimensão dos serviços administrativos associados ao OT, estando a autarquia dotada de um vasto corpo técnico especializado e bem equipado em termos de infraestruturas SIG e SEAD. O foco politico, ao nível da vereação, em deter um processo de monitorização contínuo e atualizado de forma permanente, providenciou à autarquia um SIG de excelência, alimentado pelos serviços municipais e detendo uma base de dados bastante completa e realista do território (Branco, 2017).
No entanto, a arquitetura do SIG e a estrutura da base de dados que o alimenta é atualizada por substituição (2017), o que exige a produção regular do REOT para que exista um registo que possibilite a realização de análises comparativas entre períodos homólogos, caso estes não correspondam ao momento da última análise efetuada. Ou seja, atualmente a base de dados é alimentada de forma contínua, não dispondo da capacidade de produzir um histórico organizado de forma cronológica. Visto que o acompanhamento é feito de através da produção de indicadores, e esta produção se pauta pelo ritmo da solicitação ao nível da vereação, a autarquia acaba por ainda não conseguir explorar ao máximo o potencial do SIG e do processo de monitorização que tem vindo a implementar (Branco, 2017).
O registo cronológico das transformações territoriais é crucial para a monitorização do OT porque, por um lado garante uma postura atenta às transformações territoriais, e por outro lado assegura uma análise da evolução do desenvolvimento territorial ao longo do tempo e não suportada apenas em duas referencias de registo. Nos REOT locais analisados, verifica-se que os municípios ainda elaboram o seu REOT com análises agrupadas por períodos condicionados pelas series de dados produzidos pelo INE, e.g., o REOT Moita (2013) que se organiza em dois períodos de análise: 2000-2010 (revisão PDM) e 2010-2012 (PDM de segunda geração) (CMM, 2013).
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A utilidade das experiências de REOT local mostram que a sua utilidade se encontra diretamente relacionada com dois aspetos fundamentais: (1) o grau de desenvolvimento e capacidade da estrutura de monitorização que o alimenta; e (2) a apresentação sistematizada e transparente das conclusões do documento. (1) O grau de desenvolvimento e capacidade da estrutura de monitorização reflete a vontade política e técnica em realizar de práticas de monitorização e produzir o REOT (Mourato, 2017).
As experiências de REOT local revelam que não existe uma relação obrigatória entre a dimensão da autarquia, os seus recursos técnico-financeiros, e a realização da monitorização e respetiva produção do REOT.
As iniciativas de monitorização e a produção do REOT surgem em municípios com diferenças enormes em termos de recursos, e.g. Alter do Chão e Lisboa, verificando- se apenas em comum nestas autarquias a forte aposta política e técnica na monitorização do desenvolvimento territorial.
Exemplo disso é Alfândega da Fé que, embora não disponha de um REOT, consegue reunir as condições e os recursos necessários a apresentar um Relatório de Avaliação do PDM e da Evolução das Condições Municipais (RAECM) que, em grande parte, dá resposta ao que é avançado pelo RJIGT como pretendido com a produção do REOT (Alfândega da Fé, 2008).
(2) Apresentação sistematizada e transparente das conclusões do documento, uma vez que das experiências existentes, os REOT locais extensos acabam por não dar resposta em tempo útil por não se apresentarem ágeis e de manuseamento rápido no apoio à tomada de decisão (Antunes and Costa, 2017; Castelo Branco, 2018). Por exemplo, o REOT Lisboa, apresenta um documento extremamente extenso, com cerca de 300 páginas 1º versão (2009) e quase 400 páginas na segunda (2015) (CML, 2016, 2009), o que ao nível da gestão autárquica o torna um documento de natureza de registo do estado do OT num determinado instante, e não para um documento corrente de apoio e suporte à decisão. É impensável imaginar que um documento como o REOT de Lisboa 2015, com 399 páginas de relatório, acompanhado por 156 páginas de anexos e um Sumário Executivo, será utilizado como suporte à tomada de decisão por parte do corpo político.
Esta é a razão do aparecimento da figura do Sumário Executivo no REOT de Lisboa (2015), e também da Amadora (2014), refletindo a dificuldade sentida em selecionar a informação essencial a constar no REOT e que seria resolvida com a disponibilização de um conjunto de orientações para a sua produção a nível nacional, e.g., à semelhança dos guias para a revisão do PDM, e que leva a que grande parte dos REOT locais funcionem como um depósito de toda a informação disponível e acessível pela autarquia no momento da sua produção, não existindo uma filtragem ou uma estratégia de sintetização e apresentação.
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A apresentação sistematizada e transparente das conclusões relaciona-se ainda com o modo como o REOT transmite a informação que produz. Relatórios apresentando conclusões direcionadas para o apoio à intervenção territorial, e.g., como o REOT Amadora através do seu sumário executivo; o RAIFE (Almada) que no final de cada eixo de análise, apresenta um quadro de referência e uma matriz
SWOT que suporta a adaptação da estratégia de desenvolvimento municipal e
fundamenta a revisão do PDM (e aferição dos restantes PMOT caso se aplique); ou o RAECM (Alfandega da Fé) que reflete as práticas de OT e aos hábitos de planeamento do município, analisando de forma cronológica o historial do processo de planeamento que tem vindo a ser adotado e executado por parte da administração local; verificam-se mais utilizados do que relatórios focados em caracterizações do momento territorial do município, como, e.g., Oeiras que não dispõe de um documento intitulado REOT, surgindo o acompanhamento direcionado para uma plataforma eletrónica dashboard de monitorização da execução do PDM que, porém, atualmente apenas se centra no acompanhamento da efetivação dos índices de utilização definidos em PDM, e num relatório de avaliação do PDM elaborado no momento de revisão (CMO, 2018, 2012).
Ao nível da sintetização da informação, o REOT Amadora de 2014 surge como referência ao apresentar uma estratégia de comunicação que culmina num documento estruturado de modo a dar resposta aos dois principais utilizadores do documento, o corpo político e o corpo técnico.
O REOT Amadora propõe a leitura do relatório do REOT para o corpo técnico, e a leitura do sumário executivo para o corpo político. Assim sendo, o relatório do REOT é bastante técnico, extenso e exaustivo, direcionado para uma leitura técnica que não se destina ao corpo político na tomada de decisão, visto que exige o domínio dos conceitos envolvidos para o correto entendimento do documento. Deste modo, fica o Sumário Executivo, com a função de síntese do REOT às conclusões da análise e a utilização dos principais resultados, considerados necessários ao apoio à tomada de decisão (Amadora, 2014).
Da análise realizada ao panorama geral de produção de REOT locais, torna- se claro que a capacidade e requisito de entender e caracterizar o estado atual do território, bem como o modo como este tem vindo a evoluir, é o mote à realização do REOT e, simultaneamente, o principal entrave que este enfrenta na sua produção. Esta situação é transversal e ultrapassável com a disponibilização por parte da administração central, de um documento orientador e de cariz metodológico que auxiliasse a produção do REOT local. A existência deste documento, extinguia os casos em que os municípios justificam a não realização do acompanhamento da implementação das PPBT devido à inexistência de indicações operacionais, e introduzia garantias de harmonização a nível nacional, nomeadamente ao nível: do
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conteúdo da informação recolhida; métodos de recolha de dados; método de tratamento dos dados; análises realizadas; indicadores produzidos; métodos de construção dos indicadores; apresentação e disponibilização da informação; entre outros.
No entanto, no panorama atual, a disponibilização deste documento de forma top-
down avizinha-se de difícil implementação, uma vez que os municípios apresentam
grandes disparidades em termos da prática de acompanhamento (cultura de avaliação) e capacidade de realizar esse acompanhamento (capacidade técnica e recursos), produzindo informação muito distinta (abrangência, detalhe, regularidade), com fontes muito díspares e que muito dificilmente permite agregação. Neste sentido, a presente investigação de doutoramento procura dar resposta à necessidade de realizar um esforço de síntese da situação existente, procurando identificar quais os elementos capazes de ser produzidos de forma harmonizada, ou seja, por todos os municípios, numa perspetiva de entender quais os indicadores que podem ser atualmente construídos de forma transversal. Isto porque, é cada vez mais consensual a importância da harmonização e compatibilização da informação territorial produzida na escala local, para que esta possa ser utilizada em todo o seu alcance, nomeadamente no sentido de permitir visões de conjunto e fazendo comparações entre territórios.
Face a este panorama, e ao contexto do SGTP (arquitetura, orgânica e funcionamento) torna-se necessário que este processo de evolução das práticas de acompanhamento e avaliação seja executado de forma incremental, onde o conjunto de indicadores a produzir de forma harmonizada resulta de um produto em constante evolução que, por si, vai evoluindo e adaptando-se aos contextos de desenvolvimento.
Ao longo deste processo de evolução incremental, é esperado que este conjunto de indicadores veja resolvidas problemas e questões atuais como, e.g., o rigor, a adoção de uma postura crítica e a dependência excessiva nas fontes externas, sobretudo no INE. Falta de rigor na construção do documento, e.g., nos REOT locais