CAPÍTULO II: AVALIAÇÃO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO EM PORTUGAL
5. AVALIAÇÃO NO SISTEMA DE GESTÃO TERRITORIAL PORTUGUÊS
5.2. A figura do Relatório de Estado do Ordenamento do Território O REOT é uma ferramenta do universo do OT que tem vindo a ganhar destaque
no SGTP, mas que, no entanto, enquanto ferramenta de acompanhamento do desenvolvimento territorial ainda apresenta muitos aspetos a melhorar, nomeadamente ao nível da sua estabilização enquanto figura no SGTP.
O REOT em Portugal é anterior à constituição do SGTP e surgiu com exclusividade no âmbito nacional (REAOT 1987), com o objetivo de espelhar a realidade do sistema-real à escala nacional, numa lógica de registo do estado do OT num determinado momento (Batista e Silva et al., 2009). Deste modo, é um formalismo legal inserido no SGTP desde dos seus primórdios e que desde da publicação do
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RJIGT é realizado a nível nacional, regional e local (Costa, 2015). A figura do REOT teve origem nos relatórios de estado do ambiente (REA), introduzidos pela Lei n.º 11/87 de 7 de Abril, a qual indica que “(…) deverão ser apresentados à Assembleia
da República, juntamente com as Grandes Opções do Plano de cada ano, um relatório sobre o estado do ambiente e ordenamento do território em Portugal referente ao ano anterior”.
Os conteúdos e procedimentos do REOT não se mantiveram estáticos e foram alvo de aperfeiçoamento com a evolução do SGTP e do OT, aumentando a sua incidência e abrangência, e alargando o espectro de análise a um acompanhamento de todo o processo de intervenção no território (Pereira, 2017). Deste modo, transitou de uma lógica de ferramenta de análise estática e que se debruçava sobre a componente física do estado do território, para uma posição transversal aos vários âmbitos do SGTP e que se interessa por acompanhar as dinâmicas associadas a todo o processo de desenvolvimento do território, nomeadamente, o sistema-real, os seus intervenientes e as suas políticas (Mourato, 2017; Partidário, 2017).
Na evolução da figura do REOT, é possível identificar três momentos, gerações, sendo que o (1) primeiro momento (1987-1999) antecede a sua instituição enquanto figura no SGTP pelo RJIGT (1999), ou seja, remete para as experiências dos REAOT (1987-1993) e dos REOT (1994, 1995, 1997 e 1999) desenvolvidas pela administração central e por isso exclusivas do âmbito nacional e com a estrutura tradicional de um relatório estatístico (João Gonçalves, 2011, p. 33) (ver Cap. II – 5.5).
Após publicação do RJIGT (1999), o REOT tornou-se uma figura institucionalizada no SGTP e surge o (2) segundo momento (1999-2015), alargado aos três âmbitos do SGTP (LBPOTU 1998 e RJIGT 1999), com intensões de se tornar uma ferramenta
on-going mas que se verificou ainda muito assente numa operacionalização ex-post,
demarcada pela escassez de produção dos relatórios devido à notória falta da informação de base territorial (Amado and Cavaco, 2017). Neste segundo momento do REOT, não foram produzidos relatórios no âmbito nacional e são escassas as experiências a nível regional, o que denota a sua fraca institucionalização a quando da publicação do RJIGT.
Neste período (1999-2015), as experiências existentes resumem-se a iniciativas levadas a cabo no âmbito local, por vontade política e técnica da autarquia, ou seja, a título singular e sem qualquer documento que perspetive a produção harmonizada destes relatórios a nível nacional pelas várias autarquias. São relatórios com um registo descritivo e de carácter estático, elaborado à margem do processo de planeamento, e.g., antecedendo a revisão do PDM de segunda geração, e cuja utilidade foi muito questionada.
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Com a reforma do quadro legal e regulamentar do OT (LBPOTU 2014 e RJIGT 2015), reconhece-se um (3) terceiro momento do REOT, assente numa lógica clara de acompanhamento permanente do OT, das suas dinâmicas territoriais e das PPBT, ambicionando um papel de excelência enquanto informador da tomada de decisão e com capacidade de acompanhar, despontar, suportar e legitimar a intervenção territorial. Este momento destaca-se ainda com a introdução de preocupações ao nível da harmonização de procedimentos e compatibilização das informações produzidas entre os vários âmbitos e dentro do mesmo âmbito do SGTP (ver Cap. II - 6.5).
Esta compatibilização e harmonização são introduzidas numa perspetiva de flexibilidade na produção do REOT, procurando relatórios capazes de se ajustar às características e especificidades próprias dos territórios, escalas, e da diversidade orgânica existente nos sistemas administrativos nos vários âmbitos do SGTP.
Atualmente,qualquer PP de OT pressupõe a existência de procedimentos sistemáticos de monitorização e avaliação (Ferrão and Mourato, 2010), tanto ao nível das PP como das dinâmicas territoriais que resultam da sua implementação, e que necessitam de ser devidamente registadas, analisadas e avaliadas, representando o REOT a oportunidade para a disponibilização do estado deste processo de monitorização num determinado momento, segundo uma postura dinâmica e funcionando como output de um processo integrado de monitorização permanente do OT.
Deste modo, o REOT assume um papel de excelência enquanto suporte de registo histórico do acompanhamento do desenvolvimento territorial, fornecendo retractos territoriais cronologicamente organizados e que refletem a evolução do desenvolvimento territorial segundo as exigências do contexto em que incide, e.g., ao nível do ritmo de produção ou da abrangência e profundidade das análises (Amado and Cavaco, 2017). Ou seja, apresenta-se como um relatório que procura assumir uma regularidade de produção dinâmica e personalizável, ajustada ao ritmo de evolução de cada contexto territorial, e com suporte nos dados recolhidos e nas informações produzidas ao longo de todo o processo de monitorização, isto é, espelhando o estado do território e das PPBT num determinado momento e confrontando esse momento com o histórico de evolução que vai sendo produzido com as várias versões de REOT.
Esta característica de análise do estado atual do sistema-real e da confrontação, em paralelo, do estado atual face à evolução que tem vindo a ser registada, exige ao sistema de monitorização integrada que suporta o REOT, um incremento da capacidade de armazenamento das evidências territoriais à medida que se vão efetivando as ações de monitorização e se vão produzindo versões do REOT.
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O papel do REOT não é idêntico nos vários âmbitos do SGTP (ver Cap. II – 5.4). Embora o objetivo primordial do REOT se apresente transversal aos vários âmbitos, o seu contributo para o acompanhamento do OT varia de acordo com as competências e responsabilidades de cada âmbito, refletindo-se essas diferenças a vários níveis como, e.g., nos procedimentos de produção do relatório e na escala de detalhe do documento.
Esta situação revela que o REOT, por si só, não se apresenta como um mecanismo de monitorização, mas sim o resultado de um processo de monitorização integrada (Lopes, 2011a, p. 48), o que obriga a que o papel do REOT e a sua produção se ajuste às especificidades dos vários âmbitos do SGTP, contudo, mantendo presente a sua natureza de ferramenta de acompanhamento do desenvolvimento territorial e das PP.
O processo de produção do REOT no SGTP aponta para uma lógica operativa bottom-up, com forte mobilização do âmbito local nas matérias da produção de informação de base territorial (Alfândega da Fé, 2008). Neste sentido, a nível nacional, o REOT tem um papel de agregador das informações constantes nos vários relatórios produzidos na escala regional, sobre as quais realiza uma análise do estado do OT a nível nacional.
O papel do REOT nacional, é assim ajustado à escala nacional e ao detalhe que esta pressupõe, incidindo sobre matérias cuja informação-base foi recolhida nos âmbitos inferiores e que, quando agregada no âmbito nacional, permite a formulação de análises de conjunto e a disponibilização de uma visão holística do estado do OT a nível nacional, e.g., permitindo leituras como o incremento de solo urbano, ou a comparação de dinâmicas de crescimento entre municípios e entre regiões.
O papel do REOT no âmbito regional, é semelhante ao do REOT nacional, mas à escala da região. O REOT regional suporta a sua produção com base nos REOT produzidos no âmbito local, e permite suportar a programação territorial no âmbito local num contexto alargado, evitando intervenções bottom-up, individualizadas e desligadas do seu contexto regional.