Alcanena, Alfandega da Fé, Almada, Alter do Chão e Amadora
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que conseguissem recorrer na produção dos indicadores, não comprometendo desde de início a escala e o detalhe dos indicadores a produzir no futuro, por via da imposição da escala e detalhe com que a informação foi recolhida. No entanto, na MA, a escala de detalhe predominante nos indicadores utilizados é o âmbito municipal, sendo de referir que cerca de 17% (48 indicadores) são apurados ao nível da freguesia e 1% (4 indicadores) ao nível do bairro, o que significa que existe a possibilidade de trabalhar certas matérias a uma escala mais pormenorizada.
As principais fontes de informação utilizadas nos 5 casos de estudo são o INE, as CM (através dos seus vários departamentos) e pontualmente, em certas matérias específicas, e.g. mobilidade, organismos externos (públicos ou privados) que elaboram estudos a escalas superiores.
No que diz respeito às fontes de informação, a MA revela que estas não se verificam harmonizadas entre os vários REOT. Este é um aspeto crucial para garantir a compatibilização entre os indicadores dos vários municípios, uma vez que nos casos em que as fontes de informação são distintas, existe maior dificuldade em articular a informação produzida, contribuindo para a abundância atual de indicadores distintos que, embora incidindo sobre questões ou aspetos idênticos, não são passíveis de agregação.
No entanto, o facto de os municípios não partilharem as fontes de informação não é um aspeto comprometedor da harmonização da avaliação, desde que sejam estabelecidos à partida quais os procedimentos a adotar na produção dos indicadores. Isto é, a harmonização e articulação através da agregação de indicadores não está dependente das fontes de informação, mas sim do processo de criação dos indicadores. A harmonização do processo de criação dos indicadores irá simultaneamente reduzir substantivamente a atual proliferação ao nível do número de indicadores que emergem nos vários REOT.
Mesmo com informações que são produzidas ao nível dos serviços da autarquia, a análise revela que esta é feita município a município, sem harmonização de procedimentos a nível intermunicipal, e originando indicadores aparentemente idênticos, porém desiguais. A MA mostra que à exceção dos indicadores disponibilizados pelo INE, apenas foi identificado um indicador comum aos 5 REOT analisados na matriz - Alvarás de Licença ou de Autorização (emissão) – por norma produzido anualmente por parte das autarquias, uma vez que são elas a entidade emissora.
Ou seja, o principal fator-crítico para o alcance de um conjunto de indicadores harmonizados que possibilite uma monitorização articulada, multi-escala e multi- sector, reside na harmonização de um conjunto de procedimentos para a construção do indicador e não na origem da fonte, ou data de referência da informação a que recorre.
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Esta situação é visível, e.g., na panóplia de indicadores produzidos e nas categorias em que estes são organizados por parte dos vários municípios. A organização através de categorias, à partida, não compromete a agregação e a leitura de conjuntos desde que os indicadores sejam disponibilizados com uma leitura individual, isto é, não se cingindo apenas a uma síntese da categoria. Isto permite que se possam elaborar análises complementares, onde se repescam estes indicadores e se reorganizam de acordo com a análise a produzir.
A disponibilização de ambas as leituras, individual e de conjunto, de cada indicador é um fator-critico para garantir a utilização de todo o potencial multinível e multi- sector do sistema de monitorização, não se sujeitando os indicadores apenas a análises elaboradas de acordo com as categorias das baterias de indicadores com que estes são apresentados a nível municipal. Este fator é relevante, uma vez que estas baterias se encontram, por norma, relacionadas com o modelo de OT definido por cada município e associadas, e.g., aos respetivos eixos estratégicos.
Na análise efetuada aos 5 casos de estudo identificam-se categorias comuns (e.g. mobilidade; infraestrutura; coesão urbana; áreas de condicionantes e riscos; atividades económicas) que são partilhadas e que incutem a possibilidade de agregação dos seus vários indicadores. No entanto, o facto de os indicadores partilharem categorias semelhantes não garante a sua agregação, sendo corrente os casos de indicadores que são apresentados com categorias idênticas, e.g. mobilidade, mas que foram produzidos de forma dissemelhante e por isso não permitem agregação.
Outro dos aspetos que se apresentam, à partida, como relevantes para a harmonização dos processos de monitorização é o momento em que esta é realizada, assim como o momento em que ocorrem as respetivas ações de avaliação e divulgação de resultados. A MA revela a predominância generalizada do momento
ex-post no contexto da avaliação, nomeadamente na produção do REOT, e do
momento on-going nas experiências de construção de sistemas de monitorização, e.g., o dashboard de monitorização da execução do PDM de Oeiras. Ou seja, existe uma clara predominância de ações de avaliação ex-post, num momento pós- vigência do PMOT e focado na avaliação da sua execução, mais do que assumindo uma postura de monitorização assídua e permanente das dinâmicas do território e de avaliação do desenvolvimento territorial.
Por outro lado, no que diz respeito à comunicação de resultados a situação está relacionada com o nível de participação pública registado, por norma pouco expressivo, e pela inexistência de ações de comunicação e divulgação de resultados. Quando analisados ao nível da participação pública e comunicação de resultados, a MA revela que estes relatórios e o seu processo de elaboração não integra, por norma, processos de participação pública efetiva no decorrer da sua formulação, sendo os referidos relatórios apenas sujeitos a uma consulta pública pouco publicitada, e no final, à devida divulgação num momento pós-aprovação pelo poder local.
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Os casos de estudo estudados, e os 5 casos de estudo analisados ao pormenor, revelam que a Produção do REOT no âmbito local assume uma relação estreita com os PDM (Prada, 2008) e com os seus relatórios de caracterização, avaliação da execução e de fundamentação, sendo ambos obrigatórios no âmbito do processo de revisão do PDM (CMA, 2007).
O REOT é ainda muito embrionário no SGTP (CMAF, 2008), tendo surgido tarde quando comparando com os seus parceiros europeus, e as poucas experiências existentes denotam uma notória falta de uniformização entre relatórios, em especial no que diz respeito à sua estruturação sectorial e seleção de indicadores, fontes e datas de referência (Lopes, 2011).
Embora se verifiquem melhorias processuais e evoluções qualitativas na sua elaboração, particularmente quando analisados relatórios do mesmo município, e.g., REOT Amadora 2007 e 2014, ainda residem dúvidas quanto à verdadeira eficácia dos REOT no acompanhamento das dinâmicas territoriais (CMA, 2014, 2007). Os relatórios correntes apresentam-se muito extensos e particularmente abrangentes e alongados ao nível dos dados estatísticos apresentados, o que dificulta uma leitura clara e direta do estado do território. Neste aspeto, é de referir o segundo REOT do município da Amadora (2014), que se fazem acompanhar de um sumário executivo que transmite as principais conclusões do relatório nos vários sectores analisados (CMA, 2014).
Ainda relativamente aos dados estatísticos disponíveis e utilizados, estes espelham a falta de acompanhamento regular existente, apresentando intervalos de tempo grandes entre as recolhas de dados e comprometendo a fiabilidade dos resultados e a leitura das dinâmicas territoriais.
Para além da lógica integração de momentos de participação pública efetiva na elaboração dos REOT (Batista e Silva et al., 2009), o processo de acompanhamento das dinâmicas territoriais beneficiava significativamente com a definição de um conjunto de orientações metodológicas para a sua elaboração (Prada, 2008). Estas orientações suportariam a recolha, tratamento e disponibilização da informação necessária para avaliar o desenvolvimento territorial e monitorizar as suas dinâmicas. Neste cenário de uniformização, é possível a comparação entre territórios e a visualização alargada das dinâmicas através da agregação dos dados fornecidos pela escala local, enriquecendo todo o processo, incluindo em escalas superiores.
No fundo, representa a procura por práticas de trabalho mais eficazes e eficientes, assentes na lógica da cooperação e partilha de informação, tanto ao nível técnico como ao nível da tomada de decisão, exprimindo coordenação intersectorial e multi- escala na programação e gestão da intervenção territorial (Montalvo, 2003; Prada, 2008).
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Atualmente vive-se um ambiente institucional favorável com a vontade de conhecer melhor a cidade e as suas dinâmicas, sendo tema nacional a descentralização de poderes da administração, pretendendo dotar as autarquias de meios para serem elas a contribuir para o desenvolvimento do país e das regiões a partir do nível local, designadamente em matéria de OT. Esta temática, para além de revelar um compromisso institucional nas matérias de monitorização, reforça o entendimento de que o território necessita de ser acompanhado de perto, com o detalhe, conhecimento e familiarização que só a escala local possui - “(…) um mundo
globalizado que precisa de cuidar dos problemas a nível local”27 (Beas, 2011, p. 5).
No entanto, a escala local também apresenta as suas debilidades no que respeita à eficiência e eficácia nas matérias do OT e que têm que ser superadas. Estas debilidades relacionam-se com o facto de frequentemente apresentar práticas autorreguladas, não enquadrar devidamente políticas de hierarquia superior, ser praticada de forma pontual e ao ritmo dos ciclos políticos, sob a pressão dos atos eleitorais e não incorporando noções de flexibilidade e margem negocial (CMAF, 2008).
Concluindo, a investigação permite entender a importância e mais-valia das práticas de acompanhamento nos processos de OT, em especial no que diz respeito à monitorização das dinâmicas territoriais. Reflete como estes processos são levados a cabo nos casos de estudo analisados, revisitando quais os seus elementos e procedimentos chave para o sucesso ou insucesso dos processos de monitorização e avaliação.
A constituição da MA onde se identifica os elementos e procedimentos comuns, contribuí para a criação de uma base metodológica para a realização destas práticas de forma uniformizada a nível nacional. Neste sentido, a investigação representa um contributo para o conhecimento das práticas correntes ao nível das ações de monitorização e avaliação de âmbito local e enquadradas no quadro do SGTP, numa perspetiva de harmonização e agregação de dados territoriais.
27 Traduzido pelo Autor. Original: “La paradoja del escenario actual que vivimos, nos presenta un mundo
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6.6. Práticas correntes de monitorização e avaliação: produção do
REOT local
Este ponto desenvolve uma análise crítica às práticas correntes de monitorização e avaliação no âmbito local do SGTP, no que diz respeito à produção do REOT local. Tem por base um estudo exaustivo de catorze REOT locais, ou equivalentes (Aguiar da Beira: Alcanena; Alfandega da Fé, Almada; Alter do chão; Amadora; Covilhã; Lisboa; Lourinhã; Moita; Oeiras; Porto; Setúbal; Sertã) tendo em conta os indicadores e informação neles contidos (conteúdo), a sua estrutura e organização (forma), e a análise detalhada de cinco REOT (Alcanena, Alfandega da Fé, Almada, Alter do chão e Amadora) ao nível dos indicadores, fontes de informação e datas de referência para os referidos relatórios (ver figura 15, figura 16 e anexo 11).
Figura 15: Localização dos 14 REOT Locais analisados. Fonte: Elaboração do autor.
Relatórios de Estado do OT
Aguiar da Beira; Alcanena; Alfandega da Fé, Almada;
Alter do Chão; Amadora; Covilhã; Lisboa; Lourinhã; Moita; Oeiras; Porto; Setúbal; Sertã
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Figura 16: Localização 5 REOT Locais analisados de forma aprofundada. Fonte: Elaboração do autor.
O REOT local pretende assumir-se como ferramenta de acompanhamento do desenvolvimento territorial à escala municipal, informando o processo de OT e suportando a introdução de alterações e atualizações nos PMOT. O REOT local não foi idealizado como ferramenta exclusiva do âmbito local, uma vez que a utilidade do resultado do seu papel enquanto processo de acompanhamento e caracterização do território e da implementação das PPBT não se esgota na escala municipal, informando e alimentando a produção do REOT a escalas superiores (Regional e Nacional).
No entanto, as experiências de REOT local no SGTP são ainda muito escassas, irregulares, inconsistentes, pouco realistas, denotam uma ausência de uma visão estratégica de monitorização multinível, e tendem em desvalorizar o seu valor enquanto ferramenta (ver Cap. I – 6.4).
Escassas, porque existem em quantidade reduzida e porque ainda se verifica um elevado número de CM que não dispõem de REOT (DGT, 2018a, pp. 178–179). Mesmo entre os municípios que já produzem o seu REOT local, nas mais de duas décadas de existência deste relatório no RJIGT, são residuais os municípios que já dispõem do segundo REOT local.
Irregulares, visto que não existe um padrão cíclico da sua produção. Embora definido no RJIGT a sua produção regular, o ritmo de elaboração do REOT local não acompanha o definido pelo regulamento, pautando-se antes pela solicitação política ou pela necessidade de revisão dos IGT.
Inconsistentes, uma vez que muitas das experiências de REOT local decorrem sem as bases necessárias à sua produção, resultando em relatórios que antecedem a construção de um sistema de monitorização, o que leva a que o município adote