Plano Director Municipal, o instrumento síntese de planeamento no âmbito local

Com a recente revisão do RJIGT (2015), o Plano Director Municipal (PDM) passou a concentrar todas as regras vinculativas dos particulares e assume-se como instrumento síntese de planeamento no âmbito local. Desde o DL nº 69/90 de 2 de

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Março, que disciplina o regime jurídico dos PMOT, que o PDM ocupa um papel central no SGTP14 _{ao apresentar-se como o instrumento da escala local onde se} concentram todas as opções estratégicas de base territorial de planeamento e que serve em paralelo de instrumento de regulação do uso do solo para a operacionalização dessa estratégia (CMA, 2014b, p. 10). Esta dupla natureza estratégico-operativa reforça o papel do PDM enquanto instrumento primordial da escala local e fortalece os municípios enquanto entidade atuante no território (Craveiro, 2006).

O caráter estratégico e operativo sempre esteve presente no PDM, no entanto com enfâses diferentes ao longo da sua evolução enquanto instrumento. O PDM é um instrumento que pressupõe uma evolução cíclica por revisão e dando origem a diferentes gerações de plano. A primeira geração com uma vigência de 10 anos seria revista e substituída pela segunda geração, pressupondo-se um aprimoramento do instrumento ao longo da sua evolução por gerações de PDM. Neste processo, o PDM tem vindo progressivamente a apresentar uma evolução que direciona para o reforço do seu caráter estratégico, apresentando-se nas últimas duas décadas como o instrumento de PP que concentra todas as opções estratégicas de política nacional, regional e local com incidência territorial.

O PDM é um PMOT elaborado pelas autarquias que define e espacializa as opções estratégicas de desenvolvimento local do município, incluindo a política de OT e as demais políticas com expressão territorial, assumindo um caráter estratégico-operativo que articula a realidade do contexto territorial e as potencialidades do solo na definição do modelo de organização espacial do território (Antunes and Coutinho, 2010; Carvalho, 2012).

A introdução do PDM na lei das atribuições autárquicas e nas competências dos respetivos órgãos é concebida em 1977 (Lei n.º 79/77 de 25 de Outubro) (Fadigas, 2015, p. 10), num momento em que muitas das atribuições que anteriormente eram da competência exclusiva da administração central passaram para as autarquias, que nesse momento revelaram não estar tecnicamente preparadas para exercer tais funções (Paiva, 1997b). A falta de capacidade técnica

14 _{“A figura do PDM ocupa um papel central no sistema de planeamento e de gestão territorial. É seguro}

afirmar que a evolução da moldura legislativa tem vindo a refletir o enfoque dado a este instrumento, reforçando sobretudo o seu carácter estratégico. De facto, é neste cenário que se traduzem as opções de política nacional/regional e local com incidência territorial e se enfrentam interesses entre o setor público e os agentes privados, no que respeita ao uso e ocupação dos solos. Contudo, duas décadas de planeamento têm demonstrado algumas contradições entre as expectativas criadas com a elaboração dos Planos e a sua operacionalização, nomeadamente pela desarticulação entre as diversas entidades intervenientes, com lógicas de atuação (objetivos, prioridades e meios) e tempos de concretização diferenciados.” (CMA, 2014, p. 10).

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nas autarquias e a inexistência de informação base para a produção dos PDM, não foi uma exclusividade da época e permanece ainda uma questão atual no SGTP, e.g., referida em relatórios oficiais15. São duas questões presentes ao logo da evolução do SGTP e que por vezes são referidas como justificação para a introdução alterações regulamentares, e.g., no caso da simplificação legislativa do Plano Geral de Urbanização (PGU)16 (1934) através da criação do Anteplano de Urbanização (AU) (1946), consentindo uma tramitação processual menos exigente e detalhada que permitiu aos municípios acelerar o processo de elaboração e aprovação dos respetivos planos17_.

A passagem de competências da administração central para as autarquias revelou- se penosa a nível político e técnico, sobretudo por ser idealizada segundo uma aplicação transversal e sem a devida adequação à realidade e dimensão da CM em questão. Neste sentido, a falta flexibilidade face à estrutura orgânica de atribuições dos órgãos administrativos municipais e aos respetivos recursos técnicos e financeiros de cada município, levou a que estas novas competências e atribuições das autarquias tenham sido impossíveis de garantir em certos municípios do interior do país, por apresentarem menores recursos técnicos e financeiros. Ainda assim,

"(…) vários municípios promoveram a elaboração dos seus planos diretores municipais durante a década de oitenta, apesar da experiência dos técnicos contratados para os elaborar ser pouca ou, em muitos casos, mesmo nula (…)"

(Paiva, 1997b, p. 14), e embora sem a disponibilização prévia de um suporte normativo claro e de orientações objetivas por parte da administração central para a produção do PDM.

A falta experiência técnica nas autarquias e a ausência deste suporte metodológico revelou-se fatal no sucesso da produção de PDM, sobretudo nos primeiros oito anos de vigência onde apenas cinco municípios aprovaram o seu PDM: Évora, Mora, Ponte de Sor, Moita e Oliveira do Bairro (Ferreira, 2005).

A definição das linhas mestras do regime que permitiu a plena utilização do PDM como instrumento do OT, tornando-o operacional, é feita na definição do quadro regulamentar dos PDM (DL nº 208/82 de 26 de Maio) e apresentou o PDM como um instrumento produzido pela administração pública através das várias autarquias, responsáveis por assegurar o princípio da tipicidade no que diz respeito à execução das atividades de planeamento de acordo com os critérios, conteúdos materiais e documentos necessários ao estabelecimento da estrutura de desenvolvimento territorial para todo o município.

15 _{“A gestão urbanística é das tarefas mais densas, difíceis, ingratas e conflituosas que se colocam na}

administração local, em particular nos pequenos concelhos do interior do país como Alfândega da Fé, dada a falta de recursos humanos qualificados e a quase ausência de Know-how.” (CMAF, 2008c, p.

9)

16 _{Decreto-Lei (DL) n.º 24802 de 1934.}

17 _{Esta situação foi revista em 1971, DL n.º 560/71, de 17 de Dezembro, onde se introduziram as} figuras de Plano Parcial de Urbanização e Plano de Pormenor.

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Os objetivos a atingir com a produção do PDM apontam para o estabelecer dos princípios e regras a adotar na ocupação, uso e transformação do solo (Condessa, 1999; Ferreira, 2005), com base numa política de desenvolvimento integrado (DL n.º 80/2015, de 14 de maio) que compatibiliza as diversas intervenções sectoriais e considera o contexto territorial. Para além destes objetivos gerais, a figura do PDM ambiciona ser capaz de esclarecer "(…) as metas programáticas nos domínios do

desenvolvimento económico e social, do planeamento territorial e urbano, do fomento das atividades, das infraestruturas e dos equipamentos (…)" (alínea a) do

n.º 1 do art.º 3 do DL nº 208/82 de 26 de Maio), e aferir a sua concretização, fornecendo posteriormente um conjunto de “(…) indicadores de base local

necessários para a elaboração dos planos de ordenamento de ordem superior (…)”

(Paiva, 1997b, p. 14).

A elaboração dos PDM foi impulsionada pela publicação do regime jurídico dos PMOT (DL nº 69/90 de 2 de Março) e introduziu assim inovações face ao processo de planeamento racional característico à época, apoiado num Estado centralizado e defensor do interesse público (João Gonçalves, 2011a, p. 5). Além de introduzir preocupações ao nível da definição de metas programáticas e de produção de indicadores estatísticos que permitissem acompanhar o desenvolvimento do território, o PDM promovia-se como um instrumento de política com abertura à participação da população no planeamento e no OT (Paiva, 1997b, p. 14). No entanto, na primeira geração dos PDM a participação pública não foi estendida a toda a população conforme idealizado por várias razões como, e.g., entre as quais o processo de planeamento adotado, o interesse demonstrado pela população e a capacidade de transmissão, entendimento e interiorização de conceitos (know-how), o que remeteu para a permanência num registo restrito aos decisores políticos, corpo técnico e promotores.

A definição do quadro regulamentar dos PDM (DL nº 208/82 de 26 de Maio) representou uma peça fulcral no processo de consolidação da figura do PDM e do processo de OT no âmbito local, uma vez que foi ele que atribuiu às autarquias as competências de gestão do solo na sua área de jurisdição. Ou seja, representou o momento de entrega de todas as matérias de âmbito dos PMOT à competência exclusiva das autarquias, com exceção da figura do PDM que, embora elaborado pela CM e aprovado pela respetiva assembleia municipal (n.º 2 e 3 do art.º 3 do DL n.º 69/90 de 2 de Março), permaneceu até 2007 com uma aprovação condicionada à ratificação por parte da administração central e pelo papel ativo da comissão de acompanhamento (Fernandes, 2010; Paiva, 1997b).

O PDM de primeira geração destacou-se como um instrumento que se ambicionava extremamente complexo face à realidade e contexto do momento. Era um instrumento que requeria um conhecimento detalhado do território municipal que

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não existia e que, por esse motivo, foi produzido sem conformidade com a realidade local e não permitiu uma implementação fluída e viável. O final da década de oitenta pautou-se pela ausência de informação de base territorial crucial à produção do PDM como este foi idealizado, e.g., em termos de levantamentos topográficos atualizados e que considerassem a totalidade do território concelhio, de informação sobre os planos em curso, do cadastro existente, entre outros.

Em paralelo, os PU e os PP18 existentes, efetivados ou em implementação, por vezes não estavam articulados entre si, originando inconformidades que comprometiam o rigor do desenho técnico, que na altura não dispunha de meios de desenho assistido por computador, georreferenciação informática e SIG na produção e gestão dos PMOT (Paiva, 1997b). Esta situação originou dificuldade na definição das bases de trabalho para elaboração dos PDM de primeira geração, e comprometeu o seu conteúdo, uma vez que nunca conseguiram suportar-se na complexidade da realidade territorial que vieram a regular e ordenar.

O PDM de primeira geração viu a sua produção impulsionada pelo quadro regulamentar em dois aspetos que se revelaram fulcrais. Primeiro, pelo regime do DL n.º 69/90 de 2 de Março, que não só tornou a figura do PDM como de produção obrigatória no âmbito local, como promoveu a sua produção através da limitação do acesso a fundos comunitários e da realização de expropriações por utilidade pública para os municípios que não tivessem PDM (Cavaco, 2018, p. 89).

Em segundo lugar, porque beneficiou da “(…) flexibilização da legislação geral em

1990, quer no âmbito dos conteúdos, quer dos procedimentos sobre elaboração e aprovação de planos e compelido pela possibilidade de restrições no apoio financeiro” (Lourenço, 1997b, p. 39), assumindo um papel de "(...) planeamento físico de longo prazo apoiado em cartas de zonamento do território municipal e regras urbanísticas de ocupação do solo em função de cada tipo de espaço" (Paiva, 1997b,

p. 20) elaboradas com ênfase no desenvolvimento de numa visão estratégica pretendida para o território e não no entendimento do estado atual do território.

Nesta visão estratégica era realizada uma previsão a longo prazo da evolução do desenvolvimento territorial, visando de forma generalizada a infraestruturação e expansão de aglomerados urbanos numa ótica de crescimento exponencial que nunca se veio a verificar durante o período de vigência do plano – estimado para 10 anos (RJIGT 1999). Ou seja, o PDM de primeira geração manteve as características dos PGU, elaborados em ambiente deficitário de interdisciplinaridade, com autonomia autárquica e focados na urbanização, privilegiando a edificação e marginalizou outras atividades que alteram o uso do solo, como a agricultura e a silvicultura, não potenciando os recursos naturais (CMAF, 2008d).

18 _{Planos de Pormenor}

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No entanto, a evolução legislativa veio regular a autonomia autárquica em matéria de OT, sujeitando a produção do PDM à articulação com as diversas condicionantes, servidões e restrições estabelecidas pelos vários regimes e entidades de acompanhamento, e.g., RAN, REN e DPH, constituindo-se o PDM como a síntese de “(…)uma espécie de acordo firmado entre a administração central e o município

garantindo a este ultimo alguma ‘liberdade condicionada’ para a elaboração de planos de ordem inferior” (Paiva, 1997b, pp. 169–170) (PMOT). Esta regulação da

autonomia autárquica, por via da limitação, esteve relacionada com a falta de técnicos especializados nas CM para a execução das matérias do OT e sobretudo com a necessidade de articulação horizontal (dentro do âmbito local) de várias matérias, e.g. REN e RAN, que requeriam articulação supramunicipal e, por isso, de ser coordenadas no âmbito superior.

Neste sentido, o PDM de primeira geração está conectado com transposição para as autarquias da exclusividade e responsabilidade dos planos de OT no âmbito local, revelando-se uma experiência extremamente difícil de concretizar e onde o processo de produção dos PDM assumiu uma subcultura burocrática excessiva que atrasou a sua produção (CMAF, 2008d).

O PDM de segunda geração, por outro lado, surge num contexto político e técnico mais especializado, e enquadrado por um SGT mais densificado e abrangente. Nos aspetos técnicos a distinção entre as duas gerações é colossal, especialmente ao nível dos suportes de informação para a elaboração das propostas de plano. O PDM de segunda geração surge num momento em que já existem disponíveis bases de dados cartográficos qualificadas sob o ponto de vista do rigor técnico, articuladas tematicamente nos SIG municipais (que já proliferam de forma generalizada no âmbito local), e onde as autarquias dispõem de quadros técnicos qualificados e de gabinetes sectoriais de apoio.

Ao nível do contexto político as diferenças também são expressivas. O PDM de segunda geração demarca-se como um IGT que procura robustecer a sua componente estratégica e resolver algumas das lacunas identificadas com a primeira geração, nomeadamente ao nível da ausência de uma estratégia política sólida e integrada. Neste sentido, os guias de revisão disponibilizados para a produção da segunda geração promovem a territorialização do PDM enquanto PP, por forma a definir estratégias de desenvolvimento sustentadas nas especificidades territoriais de cada território e demonstrando flexibilidade perante a heterogeneidade territorial do SGTP (CCDRC, 2016).

No entanto, quando analisadas as experiências de revisão do PDM sobressalta o facto de serem muito reduzidos os municípios que viram o seu PDM revisto e, em especial, o facto de nenhum ter sido capaz de rever o seu PDM no horizonte temporal de 10 anos que havia sido estabelecido pela primeira versão do RJIGT (1999).

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Embora a revisão do PDM se encontrasse abrangida por simplificações introduzidas nos procedimentos de revisão e o poder local pressionado por exigências legais e diretrizes governativas, grande parte das autarquias ainda não concluiu o processo de revisão do seu PDM de primeira geração (João Gonçalves, 2011a). Por exemplo, 59% dos PDM em vigor (31 PDM) na região de Lisboa e Vale do Tejo (RLVT) foram publicados antes de agosto de 1977, tendo mais de 20 anos de vigência (CCDR- LVT, 2018, p. 2011) (ver anexo 6).

É um panorama alarmante e que remete a revisão do PDM para um dos maiores desafios que se pode colocar à administração local (CMAF, 2008d). As razões apontadas como justificação para a significativa demora destes processos de revisão que, em certos casos, chegam a registar quase duas décadas coabitam em torno da complexidade do processo (Antunes, 2017). É comum ver aclamada a dificuldade processual na articulação entre os vários intervenientes e na adaptação às alterações legislativas como fator justificativo da demora. No entanto, existem ainda municípios onde o atraso se relaciona com a falta de informação base para iniciar o processo de revisão, e.g. ao nível da necessidade de aguardar pela produção de cartografia homologada atualizada. Nestes casos, é corrente o processo de revisão do PDM ficar suspenso, até que se disponha da informação base necessária à sua revisão.

É uma morosidade assumida e que parece institucionalizar-se com a sua generalização à escala nacional, e que até ao momento não obteve grandes consequências ou repercussões por via da administração central, perpetuando o atual panorama de desarticulação entre IGT a operar no SGTP. Esta desarticulação não é apenas entre IGT do mesmo âmbito como, e.g., no caso de municípios adjacentes como os territórios regulados por PDM de gerações diferentes completamente desarticulados, mas também no que diz respeito à articulação com PP desenvolvidas nos outros âmbitos. Por exemplo, atualmente estão em vigor PDM de primeira geração desarticulados com a Política Nacional de OT, com o PNPOT e o PROT, em municípios que já deveriam ter vigente o seu PDM de segunda geração, mas que, porém, ainda não iniciaram o processo de revisão.

Na região centro, a CCDR-LVT no seu REOT-LVT refere que a excessiva morosidade procedimental dos processos de revisão do PDM, onde “dos 52

concelhos da região, 40 têm em curso processo de revisão do PDM. Destes, 36 iniciaram o procedimento há mais de 10 anos e apenas 2 iniciaram há menos de 4 anos. A totalidade dos planos revistos demorou mais de 10 anos a concluir o procedimento.” (CCDR-LVT, 2018, p. 2010) (ver anexo 7 e 8).

Contudo, o panorama mais recente é de mudança, visto que na última década se verificou uma evolução muito significativa na revisão de PDM, em muito motivada pelo regime transitório do novo RJIGT e LBPOTU. Por exemplo, na Região Centro passou-se de apenas 3 revisões de PDM de primeira geração em 2008, para

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49 revisões em 2017, representando cerca de 64% dos municípios da região (DGT, 2018a).

Nestes processos de revisão, destaca-se a fraca análise do grau de execução do PDM de primeira geração e do seu sucesso enquanto PPBT (eficiência e eficácia), embora existisse a figura do Relatório de Avaliação do PDM em vigor (RAPDM) na vigência do anterior RJIGT. O RAPDM é uma ferramenta de avaliação que surge no SGTP no âmbito dos processos de revisão dos PDM, de produção obrigatória por parte da CM19_{, porém sem orientações concretas de materialização, à semelhança} do REOT.

Os RAPDM existentes foram sobretudo executados na última década, não tendo visto definida de forma clara a sua estrutura de conteúdos e metodologia de produção por parte da administração central, e.g., através de um guia de elaboração à semelhança do guia de revisão do PDM, e revelam a ausência de uma cultura de acompanhamento da execução do PDM de primeira geração que se traduziu na falta de informação para a produção destes relatórios. As muito raras exceções são municípios que alocaram recursos técnicos para a produção desta informação, mas que, no entanto, não corresponde propriamente à existência de uma cultura de acompanhamento e avaliação nestas autarquias uma vez que nestes casos a informação foi produzida especificamente para alimentar o RAPDM, não existindo, portanto, uma base de informação municipal à qual se acedeu para produzir o relatório.

Face a esta escassez de informação, tornou-se corrente que a concentração dos estudos de fundamentação das opções estratégicas a tomar em sede de revisão dos PDM de primeira geração se suportasse em dinâmicas demográficas, sociais e económicas, produzidas com informação proveniente dos CENSOS (INE), não considerando por isso a resposta do território à execução do PDM de primeira geração e as dinâmicas territoriais registadas por não existirem informações disponíveis para tal (Antunes, 2017; Branco, 2017). Ou seja, na maioria dos processos de revisão tomou-se por base o PDM de primeira geração como suporte à produção do PDM de segunda geração, sem se conhecer a resposta territorial à sua implementação, as dinâmicas territoriais que gerou e a sua eficácia e eficiência enquanto IGT (Antunes, 2017). Esta situação torna-se ainda mais alarmante, tendo em conta o contexto em que os PDM de primeira geração foram produzidos, pautado na sua maioria pela falta de informação técnica de suporte à sua produção.

Deste modo, o processo de revisão surge como uma oportunidade de elevar o PDM, remetendo para a segunda geração a resolução de um conjunto de limitações conceptuais, documentais, metodológicas e processuais associadas à primeira geração (ver anexo 58).

19 _{Em conjunto com outros relatórios como, e.g., o Relatório de Fundamentação da Revisão do PDM (RFR)} e o Relatório de Caracterização (RC).

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Neste sentido, a revisão da LBOTU (2014) e do RJIGT (2015) considera a necessidade de acompanhar de perto a implementação das PPBT de âmbito local e de produzir evidências da transformação territorial. Esta necessidade de acompanhamento e produção de evidências das dinâmicas de transformação territorial incidiu, sobretudo, sobre o PDM:

(1.º) porque o PDM é o único IGT que, no seu conjunto, cobre todo o território nacional e apresenta o detalhe e proximidade necessária ao acompanhamento das dinâmicas territoriais;

(2.º) porque a administração central não tem capacidade para acompanhar todo o território nacional, com o detalhe exigido;

(3.º) e porque na prática, os PMOT representam as únicas PP concebidas e operacionalizadas no SGTP que vinculam diretamente os particulares na intervenção territorial, o que o torna uma PP de proximidade para os cidadãos (João Gonçalves, 2011b).

O PDM ficou assim enquadrado como instrumento síntese de natureza estratégico- operativa no âmbito local, onde se concentram todas as opções estratégicas de planeamento para o território, e que serve de instrumento de regulação e operacionalização da intervenção.

A capacidade de síntese alocada ao PDM contribui para evitar possíveis desarticulações entre vários instrumentos de intervenção e a dispersão da informação gerada em estudos e planos sectoriais como, e.g., no Plano de Salvaguarda do Património ou no Plano de Mobilidade, concentrando as várias