CAPÍTULO II: AVALIAÇÃO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO EM PORTUGAL
6. MONITORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO NO ÂMBITO LOCAL
6.3. Monitorização das dinâmicas territoriais e flexibilidade exigida ao Plano Director Municipal
A tendência atual de evolução dos processos de planeamento segue no sentido da flexibilidade, e do progressivo aumento da capacidade de resposta das PP às inevitáveis alterações que ocorrem no contexto territorial, durante a sua implementação. Atualmente, está cada vez mais presente a noção de que “(...) o
Território, embora seja de facto influenciado e muitas vezes controlado e regulado por via do processo de planeamento e gestão e pelos seus instrumentos específicos (os planos), pode dizer-se que o território tem dinâmicas próprias que se destacam do processo de planeamento e dos planos. Dizendo de outro modo, os planos não se podem confundir com o território mas ambos são interdependentes”(Batista e Silva, 2017a, p. 1). Neste sentido, a atividade do planeamento urbano e territorial
tem vindo progressivamente a assumir uma dupla vertente, com uma postura reativa e proactiva, que se caracteriza pela capacidade de perceção e resposta em tempo oportuno (Amado and Cavaco, 2017), existindo uma crescente evidência de que a sustentabilidade da implementação de uma PP é suportada pelo seu programa de avaliação, cuidadosamente planeado e executado (Amado et al., 2011; AAP, 2008, p. 3).
O principal motivo pelo qual o planeamento urbano e territorial necessita de se apresentar mais proactivo, é o aumento da sua utilidade e isso garante-se através da flexibilidade dos seus IGT. Atualmente, o planeamento urbano e territorial no SGTP ainda não atingiu os níveis de eficácia e eficiência pretendidos, em especial no que diz respeito aos seus IGT, prejudicando todo o processo de OT (DGT, 2018, 2014). É o caso do PDM, que vê a sua utilidade diretamente relacionada com a sua capacidade de adaptação ao contexto de intervenção, isto é, mediante a sua flexibilidade enquanto instrumento (Gonçalves, 2011).
Para além de todas as necessidades de adaptação ao contexto (territorial, social económico, cultural, entre outros), o PDM tem obrigatoriamente que se apresentar como uma figura flexível porque é o instrumento de PP que congrega todas as opções de política, desenvolvidas para o respetivo território, aos vários âmbitos (local, intermunicipal, regional e nacional) (CMA, 2014b, p. 10). Deste modo, o PDM necessita de manter uma postura atenta e um diálogo constante com o universo das PP, atualizando-se sempre que surjam novas políticas ou diplomas a serem vertidos no PDM, o que pressupõe a natureza flexível e dinâmica com que este se tem vindo a apresentar enquanto diploma síntese do âmbito local (ver Cap. II - 6.2).
O planeamento estático, operacionalizado por via de IGT sem capacidade de flexibilidade e adaptação, revelou-se prejudicial ao OT por não permitir aproveitar oportunidades de desenvolvimento (Mourato, 2017), e inviabilizar um uso do solo
153
adequada às circunstâncias do momento e articulada com as demais PPBT (Cabral, 2017).
É uma situação que não se enquadram nos princípios de planeamento sustentável (Amado, 2005; UN-HABITAT, 2015), e que se torna preocupante, na medida em que persistem, no SGTP, territórios regulados por IGT, neste caso os PDM de primeira geração, que foram produzidos com suporte em visões e ambições para o território desatualizadas e desligadas da realidade atual, algumas com mais de duas décadas (Pena, 2005; Pereira, 2017). Em muitos destes casos, o PDM de primeira geração foi produzido de forma apressada (Paiva, 1997), sem informação-base para sustentar grande parte das opções tomadas em sede de plano, e ainda assim permanece visto como inquestionável pelo corpo técnico, não sendo contestado ou avaliado, e regendo o desenvolvimento territorial do município mesmo quando considerado desajustado ao contexto.
Neste sentido, quando analisadas as mais de duas décadas desta figura de planeamento no SGTP são comuns as contradições entre os PDM e a sua implementação (Oliveira, 2011; Pena, 2005, p. 1), e.g., fruto do aproveitamento de oportunidades que não estavam previstas, de aferições na estratégia de desenvolvimento municipal (Oliveira, 2017), ou mesmo, casos de imprecisão cartográfica ou erro na atribuição das aptidões do solo (CMAF, 2008a). Estas situações deram origem às constantes alterações simplificadas dos PDM, procedimento este que se assumiu prática generalizada, sobretudo face ao atraso na revisão dos planos de primeira geração, sendo inclusive disponibilizados por parte da administração manuais de apoio à sua execução destas alterações simplificadas (CCDRC, 2011).
As alterações ao PDM deram-se sobretudo nos PDM de primeira geração e com dois fundamentos distintos, mas que se relacionam ambos com a sua falta de flexibilidade e capacidade de adaptação. São alterações que surgiram por necessidade de adaptação ao contexto territorial, e alterações que surgiram para contornar o contexto legal que o próprio PDM impõe, e.g., os casos de suspensões do PDM (CCDRC, 2008), e ambas revelam que ainda não se conseguiu garantir a celeridade necessária na atualização do PDM face à tomada de decisão de intervenção (DGT, 2014a, p. 14).
Neste sentido, torna-se pertinente questionar a utilidade e avaliar o desempenho do PDM ao longo do seu ciclo de vida, reforçando a opção por um IGT de carácter flexível, em detrimento da ideia de imutabilidade do PDM de primeira geração (anos 90), que de certo modo esquece a imprescindível adaptação do plano a novos padrões e realidades (Prada, 2008, p. 57). Deste modo, o PDM é entendido como um processo contínuo, funcionando como uma PPBT que vai sendo sucessivamente atualizada face à realidade do contexto em que opera e ao seu desempenho enquanto política.
154
A avaliação do desempenho é um campo que surgiu associado à avaliação de planos de carácter estratégico e que tem vindo a ganhar espaço no universo das PPBT, pela via dos planos de dupla natureza, estratégico-operacional, como é o caso do PDM de segunda geração. Na avaliação de desempenho o principal enfoque torna-se o processo e não o objeto, considerando-se o processo de planeamento tão ou mais importante que o plano em si, promovendo a introdução permanente de melhorias no processo de planear.
O relevo que os aspetos do desempenho adquiriram no processo de avaliação em planeamento, despertou a perspetiva da otimização do plano. A perspetiva da otimização do plano procura “(…) avaliar em que medidas as atuações foram mais
corretas consoante o contexto em que foram tomadas, podendo essa avaliação assentar em critérios de consistência (compatibilidade entre políticas, planos e programas)” (CMO, 2012a, p. 16). Neste sentido, os aspetos da avaliação de
desempenho e da otimização do plano ganham pertinência no seio do PDM, promovendo o acompanhamento permanente da intervenção territorial e representando, em paralelo, um sinal de progresso no processo de planeamento.
É consensual a noção de que o processo de planeamento requer uma atualização constante, tanto ao nível dos seus procedimentos, como dos instrumentos de política que produz.
No panorama atual, a conjuntura socioeconómica altera-se a um ritmo imprevisível, o planeamento moderniza-se com o emergir de inovações tecnológicas, e o ritmo de desenvolvimento é cada vez mais acelerado, aumentando significativamente os níveis de incerteza no processo de planeamento (Barata, 1986), “(…) tornando-se
difícil, e por vezes impossível, perspetivar o futuro a cinco ou dez anos” (Carmo,
2010a, p. 9).
Face a esta incerteza inerente ao processo de desenvolvimento, cada vez mais global e dependente de dinâmicas externas de um mundo globalizado, torna-se impossível prever se o ritmo de desenvolvimento se vai manter em constante crescimento, ou se irá sofrer um abrandamento (e.g., nos anos 90, a intuição de crescimento exponencial levou a que os PDM de primeira geração se sustentassem em visões de enorme crescimento urbano que não se veio a efetivar). Por este motivo, exige-se ao planeamento, e em especial ao âmbito local que operacionaliza com maior expressão as PPBT, a capacidade de acompanhar esta atualização de forma reativa, através da adoção de práticas de planeamento cada vez mais flexíveis e adequadas às necessidades de cada momento (DGT, 2014a, p. 14). Para tal, é necessária uma resposta do PDM mediante as circunstâncias da sua implementação, o que requer a monitorização permanente da sua implementação, percebendo se o plano está a responder eficazmente às atuais necessidades, problemas e desafios do território, isto é, entender a resposta do território à sua implementação, tal como as dinâmicas territoriais que a sua implementação tem vindo a incutir (Gonçalves, 2011).
155
A monitorização das dinâmicas territoriais diz respeito à observação e análise sistemática do estado e funcionamento global do território, dos seus fenómenos de transformação e tendências, dos agentes que sobre ele atuam, introduzem expectativas, aspiram à satisfação de necessidades, e ainda sobre acontecimentos não controláveis que influenciam o desenvolvimento e funcionamento do território em questão (Batista e Silva, 1998, p. 86). Neste sentido, a monitorização da implementação do PDM deve incidir sobre o panorama instrumental (Oliveira, 2011; Prada, 2008), a realidade territorial (Batista e Silva, 2002), e sobretudo sobre a dinâmica territorial gerada pelo plano (Amado and Cavaco, 2017; Ferrão and Mourato, 2010; Prada, 2008), para que possa ser considerada em todas as fases do processo de planeamento (DGT, 2014; Juncal et al., 2010). A informação disponibilizada pela monitorização sobre a evolução do processo de transformação territorial, através das dinâmicas territoriais, é imprescindível para melhorar o processo de planeamento e o PDM, uma vez que por princípio, aquilo que não se conhece, não se pode melhorar.
Estas melhorias ao PDM são executadas por via da adaptação da estratégia de desenvolvimento que se quer feita com base na resposta que o território, e em função da implementação da estratégia de intervenção (Batista e Silva, 2002), o que torna consensual a necessidade de garantir práticas de monitorização a fim de conhecer os impactos territoriais das PP, por forma a entende-los e considerá-los na adaptação da referida estratégia (Batista e Silva, 2018).
A monitorização torna-se ainda mais premente com a constatação de que a incerteza presente no processo de planeamento, nomeadamente no PDM, tem conduzido a desvios inevitáveis ao plano inicial, exigindo a execução de adaptações durante a sua implementação (Amado, 2018; Antunes et al., 2010; Barata, 1986; Batista e Silva, 2004, 1998, 1997; Paiva, 1997). Por exemplo, no caso da primeira geração de PDM verificou-se relativamente comum a ocupação de áreas que não estavam destinadas para urbanização20, deixando grandes áreas urbanas ou urbanizáveis previstas no plano por concretizar21 (Antunes, 2017; Ferreira, 2017a; George, 2017b).
20 “O fenómeno de urbanização não é apenas um fenómeno quantitativo resultante do crescimento e da concentração territorial das populações, mas também um fenómeno associado a mudanças socioeconómicas e socioculturais e dos comportamentos individuais e coletivos” (Soares, 2002). 21 No caso do PDM de Alfândega da Fé, e.g., o município no seu Relatório de Avaliação da Execução do Plano Diretor Municipal e Caracterização da Evolução das Condições Económicas, Sociais, Culturais e Ambientais que determinaram a respetiva revisão refere “A fraca dinâmica construtiva não tem motivado, salvo raras exceções, o surgimento de empreendedores que coloquem no mercado habitações decorrentes de processos de loteamento. Significa isto que as edificações novas que surgem se apoiam necessariamente em arruamentos existentes, fazendo com que as grandes áreas urbanas ou urbanizáveis previstas no PDM não constituam, efetivamente, reserva de áreas para urbanização.” (CMAF, 2008a, p. 27)
156
Nesta ótica, “(… ) face à dimensão que hoje a incerteza assume no rumo do
desenvolvimento futuro dos territórios, seria importante que estes instrumentos fossem menos determinísticos e, como tal, mais robustos, no sentido de comprometerem menos a diversidade de caminhos e de escolhas possíveis” (Prada,
2008, p. 46), funcionando a monitorização da implementação do PDM como oportunidade e motivo de alteração ou adaptação da estratégia de implementação (Feio, 2010).
Os processos de monitorização ganham ainda maior relevo com a existência de actividades informais, que decorrem à margem das estratégias delineadas pelo PDM, e em relação às quais um processo de planeamento estático não consegue dar resposta em tempo oportuno. Pode-se fazer referência, e.g., ao conjunto de áreas urbanas que surgiram antes e durante o período de vigência dos PDM de primeira geração e que foram apelidadas de áreas urbanas de génese ilegal (AUGI). Estas AUGI são planos informais, embora algumas sem qualquer noção de planeamento, que se revelaram determinantes para o rumo de desenvolvimento do sistema sócio-territorial22 (Pardal et al., 2000; Prada, 2008) e que embora não tenham sido programadas, necessitam de ser monitorizadas de forma atenta pois podem comprometer a coerência e harmonia da estratégia de desenovlimento municipal definida no PDM (Antunes, 2017).
O acompanhamento das tranformações territoriais não é um requisito exclusivo do PDM ou da escala local (Juncal et al., 2010). No entanto, embora exista o registo de ações de acompanhamento previstas em instrumentos de hierarquia superior e inferior (PNPOT, PROT, PP e PU), o PDM é o único instrumento que até ao momento é capaz de cobrir todo o território municipal e nacional de forma detalhada, permitindo o acompanhamento de certos aspetos que exigem ser medidos e verificados numa análise no terreno (Santos and Calado, 2011). Em paralelo, o PDM é o instrumento estratégico e operativo de maior proximidade à população, com a característica de articular as intensões e decisões políticas com as pretensões da população (Gonçalves, 2011), aumentando o nível de aceitação
22 As AUGI influenciaram e camuflaram a dicotomia rural/urbano que cada vez mais se tornou menos clara (Aguiar, 2002) com o surgir destas grandes áreas de desenvolvimento populacional segundo a expansão desregulada e em extensão, com baixas densidades e mono-funcionais e muito associadas à logica da dispersão urbana conhecida como “urban sprawl”. Este paradigma teve consequências no processo de planear o modelo de ordenamento e de desenvolvimento dos territórios que verificam este tipo de registo, que se verificou difícil de parar, estagnar ou regular. Em certas áreas do território nacional, estes territórios dispersos surgiram como AUGIS, de forma espontânea, rápida e à margem da administração e do quadro legal, o que reforça a necessidade de os conhecer, compreender e quantificar pois colocam em causa princípios de equidade no que diz respeito, e.g., à acessibilidade a serviços e equipamentos devido ao modelo de distribuição da população que lhe está subjacente (Bertraud and Malpezzi, 2001). Isto porque, tradicionalmente, estas áreas não são dotadas dos mesmos níveis de acessibilidade a equipamentos e serviços, e em certos casos não são integrados ou contabilizados na programação das redes de infraestruturas existentes.
157
por parte da população e abrindo a porta à integração de contributos da população no processo de monitorização, o que é essencial, pois representam, à sua proporção, uma das forças que atuam no território e na cidade (Craveiro, 2006).
A monitorização das dinâmicas territoriais está presente no processo de planeamento local desde do seu início e é anterior à formulação do SGTP (RJIGT 1999). Constituí um processo cívico, com um enfoque nos diferentes aspetos territoriais, e fornece informação capaz de promover uma efetiva dinâmica de planeamento que, para além de conseguir satisfazer as obrigações legislativas, é capaz de avaliar oportunamente a performance do plano a tempo de possibilitar intervir no processo de decisão (Juncal et al., 2010, p. 42). Deste modo, funciona como um instrumento essencial para a sustentação das opções de planeamento e para a credibilização do próprio processo de planear (Prada and Pereira, 2010, p. 240).
Desde das primeiras experiências de formulação de PP de OT de âmbito local em Portugal, através das figuras dos Plano Geral de Melhoramentos (PGM)23 (1865) e do PGU (1934), que o acompanhamento das dinâmicas territoriais está presente mesmo que de forma pouco expressiva.
E.g., os PGM de Lisboa e Porto (PGML e PGMP) procuravam incutir melhorarias nas condições de salubridade dos aglomerados urbanos de Lisboa e Porto, que cresciam a uma velocidade considerável, e que por isso necessitavam de ver monitorizadas as suas dinâmicas de crescimento (Pinto, 2009). Por sua vez, os PGU, surgem como
“(…) instrumentos legais para regulação do território em cidades com mais de 2500 habitantes ou com crescimentos intercensitários superiores a 10%” (Lopes, 2011a,
p. 10), o que também prossupõe a monitorização das dinâmicas territoriais associadas ao parque habitacional e populacional, nomeadamente para permitir a análise das variações entre residentes, o que representava à data um avanço na atividade do OT (Lôbo, 1995).
A monitorização das dinâmicas territoriais tem necessariamente uma natureza dinâmica, ajustando-se ao objeto territorial e às PP em implementação. Do mesmo modo que o processo de planeamento e o PDM necessitam de ser flexíveis para se adaptarem às dinâmicas territoriais, a fim de garantirem a sua atualidade, também o processo de monitorização necessita de se apresentar flexível e aberto às adaptações que a evolução do sistema territorial obriga (Prada, 2008, p. 119), com o objetivo de disponibilizar um conjunto de evidências atualizadas e referentes à última das realidades (CMA, 2009).
No entanto, a monitorização das dinâmicas territoriais não se pode focar apenas na última das realidades, exigindo um registo do histórico das transformações que vão
158
ocorrendo, ou seja, implica a construção de uma base de dados alimentada de forma contínua e que produz um registo organizado de forma cronológica sob a forma de um Sistema de Informação Territorial (SIT) (Costa, 2015). Neste sentido, à medida que o território evolui e que as PP são implementadas, o processo de monitorização e de atualização dos SIT complexifica-se (Branco, 2017), tornando-se estes sistemas cada vez mais complexos e densificados à medida que vão sendo alimentados com informação (Amado, 2014a), reforçando a necessidade de estabelecer um conjunto de procedimentos que se deverão verificar na monitorização para garantir coerência e harmonização ao longo de todo o processo.
Neste sentido, a monitorização em planeamento “(...) para ser efetiva, carece
de operacionalização em processo, ou seja, a definição de um modo de a exercer. Um processo que haverá de solicitar um conjunto de métodos, técnicas e procedimentos, a utilizar regularmente ao longo do tempo, de forma tanto quanto possível sistematizada, mas adaptável ao contexto e ao processo de planeamento em exercício” (Batista e Silva, 1998, p. 70). Assim sendo, existe um conjunto de
procedimentos que deverão anteceder a criação da metodologia que orientará a operacionalização da monitorização, e que permitem a construção de uma base de referência para todo o processo, e.g., esclarecendo qual a sua função, o detentor do processo, o destinatário, quem a realiza, qual o objeto e quais as restrições, e que pode ser restruturado em seis fases (ver anexo 9), que têm associadas um conjunto de etapas que correspondem aos passos essenciais para que o processo de monitorização possa decorrer de forma fluída e eficaz (ver anexo 10), devendo o processo de monitorização das dinâmicas territoriais culminar na produção do REOT (Batista e Silva, 1998; Prada, 2008).
Atualmente, a produção do REOT é deficitária devido à falta de informação proveniente da monitorização das dinâmicas territoriais, informação esta cuja produção corresponde a um dever autárquico inscrito no SGTP pelo RJIGT, e que deverá ser produzida pelo corpo técnico, analisada e disponibilizada à tomada de decisão (GOVCOPP, 2018; Juncal et al., 2010; Pereira, 2017), para “(…) que permita
aos decisores agir atempadamente em conformidade com as dinâmicas, positivas ou negativas, evidenciadas pelo desempenho dos instrumentos e dos processos de trabalho, e que permita aos cidadãos em geral serem mais conhecedores e, objetivamente, mais participativos nos processos de planeamento” (Carmo, 2010, p.
9).
159