As diferentes escalas de avaliação e a sua articulação

A tradição administrativa do SGTP, assente numa cultura organizacional verticalizada e sectorial, caracterizada por uma desarticulação constante entre níveis e sectores, prejudica a implementação de práticas de trabalho mais colaborativas e comunicativas nos diferentes âmbitos do sistema. A importância e vantagens destas práticas de trabalho colaborativas não se justificam apenas para efeitos de planeamento, mas também para efeitos de avaliação ao nível da partilha de informação, de preparação coordenada de bases de referência e de articulação entre as diferentes escalas.

O SGTP formula planos e programas, que representam os instrumentos jurídicos empregados para efetivar e conduzir o OT. Estes instrumentos são organizados hierarquicamente e articulados sectorialmente, definindo as regras para o desenvolvimento físico do território e vão ganhando detalhe à medida que a escala se aproxima (Oliveira, 2004). Esta adaptação que o regime de formulação de PP adota para se ajustar às especificações da escala de trabalho, deveria ser transposta para o regime de avaliação.

No entanto, um dos maiores desafios a avaliação no SGTP enfrenta, reside na inexistência de uma abordagem consensual, aplicada de forma generalizada e capaz de se adaptar à heterogeneidade verificada nas várias escalas e domínios inerentes ao OT. A existência de uma abordagem consensual não implica a definição criteriosa de uma metodologia única ou de um conjunto circunscrito de indicadores sem qualquer flexibilidade de adaptação, mas sim a estabilização dos princípios básicos a observar na avaliação. Ou seja, a definição dos princípios que devem reger a avaliação nos vários âmbitos, por forma a garantir a articulação entre experiências e níveis de análise como, e.g., ao nível da estabilização dos conceitos e definições a aplicar, da postura da avaliação perante o objeto avaliado, e até ao nível da participação e a comunicação de resultados (Amado, 2018).

A avaliação no SGTP pretende-se realizada nos três âmbitos (nacional, regional e local), de acordo com as especificidades do seu contexto e escala (Partidário, 2017), o que desde logo impõe uma articulação de excelência entre os vários intervenientes nestas escalas para que se verifiquem os níveis de eficiência e eficácia pretendidos (Condessa, 2017).

Eficácia na medida em que as ações de acompanhamento e avaliação deverão ser úteis e os seus resultados e conclusões utilizados. E eficiência na medida em que a recolha, tratamento e disponibilização da informação deverá ser realizada de forma harmonizada, permitindo articular as várias escalas, num processo em que a informação transite entre os vários níveis de forma fluida, garantindo que não se repetem esforços e tarefas desnecessárias, numa lógica cíclica em que a menor escala alimenta a escala superior (Catita et al., 2011).

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Recentemente, com a revisão do quadro legal do OT a avaliação estendeu-se ao âmbito intermunicipal, introduzido com a segunda versão do RJIGT (2015), reforçando a necessidade de articulação entre contextos e escalas dos processos de avaliação (ver Cap. II - 5.3).

Atualmente, assiste-se a uma total autonomia processual e documental nas ações de avaliação promovidas pelas administrações dos vários âmbitos, nomeadamente ao nível das Câmaras Municipais (CM) (ver Cap. II - 5.1 e 6.6). Quando analisadas as experiências de avaliação no SGTP, verifica-se que a definição da metodologia a adotar na execução dos processos de avaliação no âmbito local é da iniciativa das CM, num regime de total autonomia processual que compromete a articulação entre os processos de avaliação nas diferentes escalas (Castelo Branco, 2018; Pina et al., 2018).

É uma situação que que coloca o SGTP numa posição incessante de atraso significativo face ao restante contexto europeu e internacional (Mourato, 2017), onde em certos casos a avaliação prolifera nos SGT de forma integrada e com contributos ativos para o processo de OT (Gaivoto, 2017) como, e.g., o caso da National

Environment Policy Act (NEPA) que já produz o Environmental Quality Report (EQR)

(EUA) (1970) desde os anos 70 (US EPA, 2013).

Neste sentido, face ao atraso que o caso português apresenta, deve ser feito um esforço no estudo das experiências do contexto europeu, a fim de retirar um conjunto de pressupostos que orientem a implementação de experiências piloto e a progressiva consolidação de uma cultura de avaliação no SGTP (Medeiros, 2017). A elaboração de estudos de referência com suporte no contexto europeu numa altura em que o caso português se apresenta atrasado nas matérias da avaliação não é uma novidade, já tendo ocorrido antes, e.g., nas primeiras experiências de desenvolvimento de exercícios de avaliação de PP (década de 90 – MPAT), que surgiram suportadas na análise de um documento de referência, desenvolvido por Quévit e Marquez (1990) para auxiliar a avaliação do primeiro QCA (Quévit and Marquez, 1990).

Atualmente, a principal necessidade de desenvolvimento ao nível das matérias de avaliação no SGTP, remete para o desenvolvimento de estruturas de avaliação que sustentem uma cultura efetiva de avaliação, uma vez que no que diz respeito à produção de indicadores, estes já são abundantes (Vilares, 2017). Desde os anos 90 que tem vindo a existir uma preocupação com a definição e aplicação de parâmetros de medição do estado do OT, existindo disponível um extenso universo de indicadores propostos, sobretudo no âmbito local pelas CM (Garrett and Castelo Branco, 2018). Porém, estes indicadores têm surgido de forma individualizada e sem a definição de estruturas coesas e integradas que permitam a consolidação de sistemas de acompanhamento permanente no SGTP (monitorização in continuum) (Prada, 2008, p. 121). Ou seja, as experiências de

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avaliação têm surgido como exercícios pontuais e sem perspetiva de continuidade, e.g., apresentando ao nível do REOT uma regularidade impossível de rastrear, onde muitas das experiências existentes são únicas no seu contexto territorial (Batista e Silva, 2018; Ferreira, 2017; Prada, 2008).

Tradicionalmente, as experiências de avaliação no SGTP apresentam-se como irreplicáveis e irrepetíveis, por razões distintas, mas que, no entanto, se relacionam com o facto de a razão da avaliação ainda se apresentar como resposta a uma imposição legal e sem qualquer intensão de continuidade. As experiências são impossíveis de replicar, porque são desenvolvidas para um contexto político- territorial específico e sem suporte em critérios de harmonização que garantam a capacidade adaptação a outros contextos politico-territoriais. Irrepetíveis, porque surgem num contexto político-administrativo próprio como, e.g., revisão dos PDM de primeira geração, e sem perspetiva de continuidade ao nível das práticas de acompanhamento e avaliação.

O desenvolvimento de estruturas de avaliação que sustentem uma cultura efetiva de avaliação não se prende apenas com a garantia de continuidade dos exercícios de avaliação. A definição destas estruturas torna-se ainda mais premente quando relacionada com a articulação entre exercícios de avaliação. No SGTP, as experiências de avaliação não são articuladas entre níveis, nem dentro do mesmo nível, e.g., cada vez que se faz uma avaliação, define-se uma metodologia e um conjunto de indicadores novos a recorrer.

Neste sentido, a definição de uma estrutura de avaliação que suporte e oriente o desenvolvimento dos exercícios de avaliação nos vários âmbitos é crucial no SGTP, nomeadamente para a articulação entre escalas e âmbitos, contribuindo ainda para estabilizar o processo de avaliação e controlar a dispersão na produção desarticulada de indicadores.

O processo de avaliação no SGTP aponta para uma lógica operativa bottom-

up, com forte mobilização dos atores locais. Um processo de avaliação bottom-up, é

um processo sistémico onde a avaliação, incluindo a recolha, tratamento e processamento de informação, é executada de baixo para cima, ou seja, do nível inferior para o nível superior e passando pelos restantes níveis intermédios, numa ótica de partilha e agregação da informação produzida e das avaliações executadas.

No quadro do SGTP, um sistema de avaliação com suporte num processo

bottom-up operacionaliza-se do âmbito local para o âmbito nacional, passando pelos

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é maioritariamente executada no âmbito local e alimenta os momentos de avaliação que ocorrem em todos os âmbitos, o que exige grande capacidade de articulação entre âmbitos.

A articulação entre os vários âmbitos do SGTP onde se realiza a avaliação é necessária aos mais variados níveis como, e.g., ao nível dos procedimentos, recursos técnicos e tecnológicos, e da circulação da informação. Para que um sistema de avaliação desta natureza funcione no SGTP, é necessário garantir grande fluidez na comunicação entre escalas e na partilha de informação, a fim de não comprometer a execução da avaliação num âmbito devido à falta de informação, e.g., proveniente do âmbito inferior.

O diálogo constante entre os vários âmbitos é extremamente importante num sistema de avaliação desta natureza, uma vez que a avaliação é executada nos vários âmbitos de forma autónoma e não pode ser desligada dos restantes âmbitos superiores ou inferiores. Isto é, cada âmbito tem as suas especificidades próprias em termos de avaliação, no entanto existe sempre uma dependência operacional no recurso a informações produzidas noutros âmbitos como, e.g., para a realização de análises comparativas ou de posicionamento num universo alargado de análise. Neste sentido, em cada âmbito a avaliação é executada num contexto operativo distinto, que necessita de se articular com os restantes âmbitos, procurando encontrar pontos de concordância, e.g., entre procedimentos, objetivos, dinâmicas, competências ou posições, no funcionamento bottom-up do sistema de avaliação.

O ÂMBITO NACIONAL

O âmbito nacional é essencial, uma vez que tal como o processo de OT, também o processo de avaliação necessita de uma visão de conjunto (Baud et al., 1999, p. 262). Na lógica bottom-up, a avaliação no âmbito nacional tem como principal objetivo disponibilizar uma visão holística do território nacional numa determinada componente. Ou seja, é uma avaliação que sintetiza a nível nacional toda a informação recolhida no âmbito local e que já foi devidamente tratada e organizada nos âmbitos local e regional, e.g., na produção dos REOT locais e regionais, comprometendo-se o âmbito nacional a executar uma síntese analítica dos âmbitos que lhe antecedem. No âmbito nacional, estão envolvidas várias entidades, com especial destaque para a DGT, e prevê-se a produção regular de um REOT nacional alimentado pelos REOT regionais e locais (RJIGT 2015).

O ÂMBITO REGIONAL

O âmbito regional executa a ligação entre o âmbito local e o âmbito nacional. Nesse sentido, o âmbito regional, na lógica bottom-up, é uma escala intermédia na qual se executa uma análise sintética da região através da informação

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disponibilizada pelas avaliações executadas no âmbito local, e.g., pelo REOT local. No âmbito regional estão presentes várias entidades, nomeadamente as CCDR com o dever de produzir o REOT regional.

Neste sistema de avaliação bottom-up no quadro do SGTP, existe a possibilidade de surgir um âmbito intermunicipal através do RJIGT (2015), que em termos de articulação entre escalas e exercícios de avaliação se posiciona entre o âmbito local e o âmbito regional e funciona como um âmbito local alargado aos municípios que o constituem. Neste sentido, o âmbito intermunicipal desempenha um papel semelhante ao âmbito local, com o mesmo nível de detalhe e aplicando os mesmos mecanismos e ferramentas, nos municípios que integram a comunidade intermunicipal.

O ÂMBITO LOCAL

O âmbito local, por sua vez, executa um papel primordial no sistema bottom-

up, sobretudo pela proximidade ao objeto de avaliação e pelas funções que lhe estão

destinadas. O âmbito local é o responsável pela função de recolha dos dados base que alimentam diretamente as avaliações de âmbito local, e posteriormente as avaliações nos âmbitos superiores.

Neste sentido, é responsabilidade do âmbito local garantir a utilidade da informação nos vários âmbitos (local, intermunicipal, regional e nacional), através de procedimentos de recolha de dados capazes de ser agregados a escalas superiores. Neste sentido, o âmbito local exerce um papel fulcral na articulação entre escalas, informações, indicadores e exercícios de avaliação, uma vez que representa o nível de introdução de dados de base territorial na pirâmide da informação10, onde são tratados e transformados em indicadores (DGA, 2000a) (ver Cap. I – 4.3).

A articulação entre escalas está diretamente relacionada com a articulação entre dados e informações, nomeadamente na articulação entre indicadores. Neste aspeto, e face à natureza do sistema bottom-up, a garantia de articulação entre escalas reside da harmonização de indicadores e procedimentos na escala inferior do sistema, ou seja, no âmbito local.

De entre as tentativas de criação de sistemas de indicadores, tanto a nível académico como profissional, verifica-se que são escassas as iniciativas de desenvolvimento de sistemas de indicadores harmonizados e possíveis de replicar pelo território nacional. A quase totalidade das iniciativas no SGTP remete para a definição de sistemas de indicadores são desenvolvidos para contextos específicos

10 _{A pirâmide da informação expressa a relação entre a condensação da informação e a quantidade} total de informação, organizando-se em quatro patamares (dados originais; dados analisados; indicadores e índices), desde dos dados originais (menor nível de condensação e maior quantidade total de informação) até aos índices (maior nível de condensação e menor quantidade total de informação).

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e limitados, e.g., municípios, regiões, áreas de intervenção, PU, PP, ou UOPG, não tendo em consideração a possibilidade de aplicabilidade a outros territórios.

No entanto, ainda que não se trate de um sistema harmonizado a nível nacional, é de referir a proposta académica desenvolvida por José Lopes com o apoio da Professora Maria Beatriz Marques Condessa (Lopes, 2011a), referente a uma proposta de indicadores para a monitorização do grau de execução de PMOT. É uma proposta elaborada à luz da perspetiva de avaliação da conformidade, feita através de uma análise top-down da execução do PMOT e com suporte no alcance dos seus objetivos. Este sistema sustenta-se na definição de um conjunto de indicadores, selecionados através de um inquérito a técnicos de algumas autarquias11 _{e que visa a monitorização da execução dos PMOT. Esta investigação} académica destaca-se pela interação que conseguiu gerar junto das autarquias, ao contrário da experiência levada a cabo pela DGT (ainda como DGOTDU) (Catita et al., 2011), que teve grandes dificuldades em articular o projeto com as autarquias (Castelo Branco, 2018).

A interação do projeto com as várias autarquias permitiu a Lopes e Condessa (2011) extrair um conjunto de conclusões, que refletem o extenso caminho que ainda existe a percorrer na introdução da monitorização e da avaliação como cultura no seio do SGTP. Com suporte na resposta aos questionários, Lopes (2011) estrutura um conjunto de sectores/fatores pertinentes para a conceção de um sistema de monitorização/avaliação com base nas preocupações dos agentes sociais e na avaliação do território e das PP numa perspetiva de sustentabilidade. De seguida, é com suporte nestes sectores/fatores definidos que estabelece então um conjunto de indicadores predominantemente físicos e espacializáveis, com forte ênfase na sua componente territorial. Este processo de conceção metodológico é referência, e destaca-se de outras tentativas e experiências académicas e profissionais, nomeadamente na produção de REOT, por introduzir uma procura de consenso alargado entre os vários atores, não se rodeando apenas aos agentes intervenientes no território em questão (Lopes, 2011a, p. 49). Estes indicadores foram aplicados ao caso de estudo Ourém, refletindo a necessidade implícita a qualquer metodologia ou sistema de indicadores (Almeida Costa, 2003), que reside na adequação ao contexto em que vai operar. O processo de adaptação dos indicadores ao contexto do município de Ourém decorreu no seio da investigação segundo um processo divulgado e participado, no que diz respeito à identificação dos critérios sobre os quais deveria incidir a monitorização. No entanto, não foram aplicados e testados todos os indicadores, o que espelha a dificuldade característica do panorama atual

11 _{Abrantes, Amadora, Boticas, Cantanhede, Guimarães, Lagos, Lousã, Macedo de Cavaleiros,} Manteigas, Marinha Grande, Meda, Palmela, Tavira, e Vila Real de Santo António. Além das referidas autarquias existiu o contributo da Engenheira Olga Prada, especialista em monitorização do ordenamento e planeamento do território, confrontar com (Prada, 2008)

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ao nível do procedimento administrativo, nomeadamente no que diz respeito ao acesso e circulação e divulgação de informação em tempo oportuno12_.

A PRÁTICA CORRENTE

Apesar da fraca cultura de avaliação e das fragilidades encontradas no sistema que dificultam a prática de monitorização e escrutínio, os instrumentos de monitorização e avaliação da implementação de planos e políticas têm vindo a ser reforçados (Ferrão and Mourato, 2010) e começam a surgir cada vez mais iniciativas e experiências de monitorização e avaliação em OT no quadro do SGTP, maioritariamente associadas à produção do REOT.

Através da análise dos resultados dos processos monitorização e avaliação, nos REOT, verifica-se que grande parte da falta de harmonização reside na desarticulação entre os processos adotados pelas várias entidades que produzem o REOT (ver Cap. II - 6.5). Neste sentido, a investigação selecionou um conjunto de casos de estudo que analisou a fim de identificar os elementos e procedimentos de monitorização e avaliação que se possam considerar transversais, numa ótica de harmonização de procedimentos e indicadores a nível nacional (ver Cap. II – 5.5 e 6.6).

Para tal, selecionaram-se casos de natureza e escala territorial diferenciada (âmbitos diferentes e no âmbito local, municípios de dimensões e naturezas distintas) e focaram-se vários aspetos entre os quais o âmbito, incidência, momento, indicadores, participação pública, resultados, comunicação de resultados, entre outros.

A seleção não constituiu propriamente uma dificuldade face ao leque reduzido de escolhas, uma vez que as experiências de monitorização e avaliação de PPBT têm sido pouco expressivas na história do SGTP. A título de exemplo, no âmbito local, dos 308 municípios portugueses existem 110 (36%) que nunca efetuaram qualquer tipo e avaliação até 2018 (DGT, 2018a, pp. 178–179). Há exceção da AAE e AIA, aplicadas a projetos específicos, as experiências de avaliação resumem-se praticamente ao REAOT e REOT de âmbito nacional (1987-1993), e a pontuais REOT de âmbito regional, e RAPDM ou REOT de âmbito local (DGT, 2018a, pp. 178–179).

12 _{“(...) dado que a aplicação de todos os indicadores agora definidos se tornaria demasiado morosa,}

optou-se pela concretização de apenas alguns deles (indicados a negrito no quadro seguinte), em especial os que melhor representam o quadro de partida para a revisão do PDM face às críticas existentes, reveladas pelos autarcas e munícipes. Esta opção também não é estranha ao facto de alguns indicadores estarem pendentes da divulgação dos dados relativos aos Censos 2011.“ (Lopes,

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A investigação considerou na análise os seguintes casos:

Âmbito Nacional: REAOT (1987-1993); REOT (1994, 1995, 1997 e 1999); avaliação do Programa de Ação 2007-2013 do PNPOT (2014) (ver Cap. II – 5.5).

Âmbito regional: REOT Açores (2001, 2003); REOT CCDR-LVT (2017) (ver Cap. II – 5.5).

Âmbito local: Processos de REOT ou RAPDM de Aguiar da beira; Alcanena; Alfândega da Fé; Alter do chão; Almada; Amadora; Covilhã; Lisboa; Lourinhã; Moita; Oeiras; Sertã; Setúbal; Porto. (ver Cap. II – 6.6).

A análise realizada permitiu à investigação entender que a mais-valia das práticas de acompanhamento nos processos de OT, em especial no que diz respeito à monitorização das dinâmicas territoriais, aumenta com a harmonização dos processos. Uma monitorização e uma avaliação fechada, e.g. particularizada e individualizada município a município, não apresenta qualquer vantagem face a uma avaliação harmonizada a nível nacional e que permita uma leitura de conjunto, ainda que com menor abrangência e detalhe.

Verifica-se ainda que, nas matérias de acompanhamento e avaliação, o SGTP continua a atrasar-se face ao panorama europeu (Gaivoto, 2017b), sendo que muitos dos obstáculos que se colocam à execução da avaliação residem no próprio processo de monitorização. Sem monitorização, dificilmente se alcança uma avaliação útil e eficaz em OT (Amado and Cavaco, 2017).

A análise permite ainda concluir que o processo de monitorização e avaliação contínua concentrado na escala local e conectado com o grau de implementação e execução dos IGT, em especial o PDM, embora a recente revisão do quadro legal aponte para a monitorização das dinâmicas territoriais e dos resultados da implementação da PP, representando ambos aspetos importantes a incluir no REOT local.

Por sua vez, as experiências de REOT local, têm apresentado um registo muito pontual devido à sua fraca integração enquanto prática corrente no SGTP, onde, e.g., 231 das 308 autarquias (75%) (2018) nunca elaborou um REOT (DGT, 2018a, pp. 178–179). Os REOT de âmbito local que têm vindo a ser produzidos, por norma centram-se na procura em exprimir o balanço entre a execução dos IGT e os seus níveis de coordenação interna e externa, ao invés de refletir as dinâmicas de desenvolvimento territorial ao longo da implementação das PPBT, o que permitiria avaliar em paralelo a sua execução e adequação (Amado, 2018a).

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Existem experiências de produção de REOT em Portugal nos três níveis do SGTP: REOT nacional, REOT regional, e REOT local. Porém, estas experiências não são homogéneas em termos de processo e conteúdos, e não se encontram articuladas entre níveis, nem harmonizadas dentro do mesmo nível (ver Cap. II - 6.5). As várias experiências focam aspetos díspares e apresentam objetivos distintos, não sendo possível balizar de forma restrita e uniforme as matérias de análise e os componentes apresentados, o que reflete a premência em obter um suporte orientador para a sua realização. Mesmo quando analisada a escala local, onde a produção de REOT tem vindo a aumentar de forma significativa devido ao reforço do seu papel na recente revisão do quadro legal e regulamentar, esta ainda não nos permite ter uma visão de conjunto de todo o território nacional. Isto porque os REOT