Monitorização e Avaliação em Planeamento Urbano e Territorial Grande parte dos problemas com que o OT se depara são de tal modo

complexos que requerem um nível de detalhe e aproximação ao objeto territorial que atualmente só é capaz de ser alcançado no âmbito local. Isto leva a que a administração central e as CCDR necessitem de recorrer às evidências produzidas nas ações de monitorização e avaliação executadas no âmbito local, para construir uma base de conhecimento que permita um enquadramento detalhado dos problemas com que se deparam.

A monitorização e a avaliação em OT no âmbito local está diretamente relacionada com a avaliação em planeamento urbano e territorial, nomeadamente ao nível dos seus processos e dos seus IGT. Isto porque, à semelhança do conceito de planeamento que sustentou a criação do conceito de OT, também as primeiras aproximações à monitorização e avaliação em OT se suportaram na avaliação de planos territoriais, ou seja, na esfera do planeamento urbano e territorial (Cabral, 2017).

A avaliação em planeamento corresponde à análise ex-ante, on-going ou ex-post dos seus planos territoriais, realizada no sentido de verificar se foram alcançados os objetivos e metas de performance pretendidas (Lichfield, 1998), e reservando a possibilidade de realizar ajustes, melhorias e adaptações durante o ciclo de vida do plano (Berke et al., 2006a; Breda Vázquez and Conceição, 2010a; Lichfield et al., 1975a; Pinho, 2010a). Deste modo, uma avaliação regular e sistemática do planeamento, contribui para legitimar a tomada de decisão e para a sua credibilização enquanto disciplina (Amado and Cavaco, 2015).

A origem da atividade de avaliação em planeamento urbano e territorial não é unanime no seio da investigação e da empiria, sendo dado maior destaque à procura de estabilização do conceito de avaliação em planeamento e à criação de teorias e métodos, que à discussão sobre a identificação do momento em que esta começou a ser executada.

Na sua perspetiva conceptual, a atividade da avaliação em planeamento urbano e territorial surgiu com a própria atividade do planeamento. Isto porque, mesmo que de forma pouco intencional, nas várias fases de desenho os profissionais produzem, inevitavelmente, mais do que uma opção de plano, e necessitam de, mesmo que de forma inconsciente, preconizar práticas de avaliação, com menor ou maior incidência, para ponderar e selecionar qual das opções deve ser seguida na elaboração da versão final do plano, e apresentada no final como a solução recomendável (Lichfield and Chapman, 1970).

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No entanto, na perspetiva operacional, o exercício de avaliação como procedimento analítico que culmina na produção de um conjunto de evidências e juízos de valor face ao objeto em análise, apenas surgiu mais tarde. As primeiras experiências estabilizadas e aproximações à avaliação em planeamento surgem no contexto internacional, e remontam ao caso das avaliações da implementação do plano, com suporte nas teorias desenvolvidas no início dos anos 70 e podem ser consideradas como lineares (Alexander and Faludi, 1989; Faludi, 1985) ou top-down (Sabatier, 1986), e centradas na eficiência da PPBT (Lourenço, 1997). Tratavam-se de ações que entendiam a avaliação como uma “(…) tarefa subjetiva ou normativa,

envolvendo a determinação da importância dos efeitos sobre as partes afetadas e dependendo da aplicação de valores humanos“ (Westman, 1985, p. 5), que quando “(...) aplicada a planos do território mede a sua eficiência, eficácia, compatibilidade e conformidade” (Lourenço, 1997a, p. 8).

Porém, a avaliação em planeamento não estava direcionada unicamente para questões quantitativas, de eficiência ou de eficácia, debruçando-se também sobre aspetos qualitativos que podem ser associados à PP e ao planeamento. No entanto, a dificuldade existente em definir a qualidade de uma PP ou de um processo de planeamento é notória, sendo na maioria dos casos mais fácil diferenciar PP de alta qualidade de PP de baixa qualidade, que esclarecer as principais características de qualidade da PP ou do processo de planeamento (Oliveira, 2011).

Esta situação, levou a que investigadores e técnicos evitassem a questão da qualificação das opções de política tomadas, focando-se na avaliação quantitativa da implementação da PP (Antunes, 2017; Baer, 1997), dando origem ao atual predomínio dos métodos qualitativos na investigação, e a preponderância de métodos quantitativos na prática (empiria) (Oliveira, 2011, p. 26).

No entanto, a dificuldade em lidar com a questão da ‘qualificação’ na avaliação em planeamento urbano e territorial não é exclusiva da empiria, sendo espelhada na discussão científica como, e.g., quando Alexander e Faludi (1989) se referem à questão ‘o que é bom ou mau planeamento?’ (Alexander and Faludi, 1989), revertem o assunto para a discussão relativa ao ‘o que é planeamento?’, afirmando que a trivialidade entre ambas as questões é semelhante. Estes dois autores, estabelecem ainda uma relação entre a resposta óbvia de Vickers (1968), de que ‘o planeamento é o que os planeadores fazem’ e a resposta à questão por eles levantada (‘o que é bom ou mau planeamento?’) e que deverá ser igualmente óbvia e imediata, mas que, porém, não é clara e instantânea (Vickers, 1968).

Nos anos 50, as PP de OT (planos, programas e políticas) eram tidas como completas num certo momento no tempo, e.g., dadas como finalizadas após o seu período de vigência, e de seguida era avaliada a sua implementação. Esta avaliação, por norma, decorria segundo um processo de atribuição de escalas que acompanhava a associação da conformidade entre os resultados do plano e a

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política de intervenção definida (Mazmanian and Sabatier, 1989, 1981), incorporando em simultâneo aspetos quantitativos e qualitativos referentes à execução do plano (Patton and Sawicki, 1993; Sager, 2003).

O caso Português não foi exceção e, apesar de ter visto introduzida a questão da avaliação em planeamento de forma tardia em relação ao contexto europeu, as primeiras experiências de avaliação em planeamento seguiam uma avaliação ex-

post e realizada numa lógica top-down (ver Cap. II - 5).

Esta lógica de avaliação ex-post e top-down é anterior à criação do SGTP e manteve- se na primeira versão do RJIGT (1999), nomeadamente com a produção de relatórios de avaliação pós-execução dos PDM (RAPDM) e com a produção do REOT nacional.

No entanto, o panorama internacional evoluiu, os paradigmas de avaliação alteraram-se, e com isso a avaliação em planeamento no SGTP também se ajustou (Oliveira, 2011). Atualmente, a avaliação em planeamento assume diferentes propósitos e estende-se às diversas fases, componentes e intervenientes do processo de planeamento. De forma transversal, a avaliação em planeamento pretende contribuir para: (1) uma tomada de decisão sobre o melhor uso dos recursos, aumentando a eficiência da PP; (2) verificar os resultados obtidos com a implementação da PP; (3) uma gestão territorial integrada; (4) a obtenção de conhecimentos importantes para os próximos programas e para perceção das relações de causa-efeito; (5) a consolidação institucional da avaliação no processo de planeamento; e (6) a legitimação dos processos de definição de PP, e o envolvimento dos diferentes atores, nomeadamente ao nível da participação pública (Breda Vázquez and Conceição, 2010a).

Deste modo, a avaliação em planeamento é cada vez mais entendida no SGTP como um processo estruturado, que cria e sintetiza informação com o intuito de gerir (reduzir) o nível de incerteza na tomada de decisão, por parte dos decisores e das partes interessadas, em relação a uma determinada PP com incidência territorial (Batista e Silva, 2017a). Deste modo, a avaliação em planeamento não pode ocorrer desligada da monitorização da implementação das PP, uma vez que esta tem a função de recolher a informação necessária à elaboração das análises de avaliação (Amado and Cavaco, 2017).

A monitorização e a avaliação são portanto duas ferramentas indispensáveis à atividade de planeamento, e cuja pertinência aumenta no atual panorama de desenvolvimento territorial, em que as entidades territoriais se apresentam cada vez mais reativas e sensíveis à intervenção humana que sobre elas se opera (Correia, 2003). Se no século XX, a integração das ações de avaliação nos processos planeamento se despontaram numa ótica maioritariamente ex-post e debruçando-se

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sobre as questões da eficiência dos planos e da sua implementação (Berke et al., 2006b; Breda Vázquez and Conceição, 2010; Lichfield et al., 1975b; Pinho, 2010), atualmente a avaliação em planeamento pretende-se cada vez mais presente numa ótica de monitorização e acompanhamento permanente, atento às dinâmicas territoriais induzidas pelas PP e avaliando a resposta do território à sua implementação.

A monitorização em planeamento tem vindo a ser entendida como atividade que contribuí para a extração da informação respeitante às atividades do passado e do presente, e que pode ser utilizada como base de aprendizagem para a realização de melhorias e aperfeiçoamentos programáticos (UNDP, 2009). Isto é, mais do que realizar uma análise do estado do território num determinado momento, procura-se um registo da evolução histórica do seu desenvolvimento, fornecendo todo um conjunto de evidências base para o suporte da atividade de planeamento e programação da intervenção territorial futura (João Gonçalves, 2011).

Deste modo, fica reforçada a ideia de que o processo de intervenção no território requer uma precedência inequívoca em termos de caracterização dinâmica da realidade em questão (Aguiar, 2002). É um panorama onde a possibilidade de realização de ajustes e adaptações ao longo do ciclo de vida da PP é constante e contínua, não se limitando às etapas de um processo de planeamento tradicional.

A intensão da avaliação atualizar os instrumentos de política face ao verificado no território não é propriamente uma inovação no SGTP, uma vez que está presente desde das primeiras referências à avaliação, nomeadamente na primeira versão do RJIGT (1999) (DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, alterado pelo DL n.º 316/2007, de 19 de Setembro), e procura “(...) relacionar a dinâmica dos

instrumentos de planeamento com a respetiva avaliação, prevendo que esta última possa fundamentar propostas de alteração, quer do plano, quer dos respetivos mecanismos de execução” (Oliveira, 2011, p. 105).

É uma perspetiva de ‘mais processo, menos plano’, em que a flexibilidade processual se estende ao próprio plano, alcançando uma condição de adaptabilidade que procura lidar com a incerteza na recetibilidade e comportamento do território face às medidas interventivas. Esta relação próxima e interativa entre a formulação e adaptação de PP face à sua resposta territorial ganha relevo com o entendimento, cada vez mais contemporâneo, de que na atividade de planeamento não existem soluções 100% certas ou 100% erradas, mas sim soluções boas, menos boas ou más (Rittel and Webber, 1973).

Neste sentido, quadro legal do OT tem vindo a evoluir numa perspetiva de territorialização das PP, considerando essencial o diálogo permanente entre o

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processo de definição de políticas e o suporte territorial em que estas são implementadas (DGT, 2018). Deste modo, a revisão do RJIGT (2015) torna-se responsabilidade da administração pública, com especial realce para o âmbito local e para as CM, apresentar-se com capacidade de acompanhar em permanência a evolução dos processos de planeamento através de ações de monitorização, e promover a avaliação do desempenho obtido pelas várias PP (Amado and Cavaco, 2017) (ver Cap. II - 5.3).

Isto porque, a monitorização e avaliação em planeamento, embora exercícios difíceis e complexos (Oliveira, 2011e, p. 43), cada vez se verificam mais imprescindíveis para a atualização e melhoria do processo de OT, acolhendo novos paradigmas e disciplinas inerentes ao planeamento (Oliveira and Pinho, 2010).

Quando analisada a história da evolução da avaliação em planeamento no âmbito local do SGTP, verifica-se que a monitorização não teve sempre a mesma consideração e interesse por parte dos atores intervenientes (públicos e privados). A monitorização tem percorrido um percurso no sentido da sua valorização, desde de prática secundária ao nível da gestão territorial, até prática imprescindível e obrigatória. No início do SGTP, a monitorização foi inscrita no quadro legal e regulamentar com uma lógica de procedimento de suporte à realização da avaliação, sendo apenas esta última enquadrada como procedimento obrigatório. Esta situação tornou a monitorização vulnerável à inércia das estruturas administrativas no que diz respeito à sua operacionalização, uma vez que face à escassez de recursos e meios técnicos sentida nas autarquias na década de 90, muitas CM optaram por adotar apenas pela realização da avaliação, uma vez que era o procedimento de cariz obrigatório (Paiva, 1997).

Em acrescento, a avaliação era um procedimento que não exigia esforços imediatos por parte do município, uma vez que, nos anos 90 ao nível do planeamento, ainda predominava a avaliação ex-post. Com o decorrer do tempo, esta opção verificou-se prejudicial e com implicações ao nível da execução da avaliação, e.g., nos RAPDM, uma vez que as CM não encontraram as informações necessárias para executar estas avaliações (Pereira, 2017).

Neste contexto, é reconhecido que a avaliação em planeamento não pode ocorrer desligada da monitorização, o que tem vindo traduzir-se num especial destaque atribuído à monitorização, tanto no quadro legal do OT, como no debate cientifico e nas experiências em curso, e.g., onde é cada vez mais comum ver as administrações locais a optar por promover o acompanhamento continuado da intervenção territorial em alternativa à avaliação exclusiva do desempenho dos PMOT após a implementação.

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Com a promoção de uma avaliação cada vez mais sustentada em práticas de monitorização permanente, surge a necessidade de se revisitarem conceitos relativos à planificação e programação de procedimentos, nomeadamente o conceito de plano de avaliação, uma vez que as práticas de monitorização e de avaliação necessitam de ser planeadas antes de serem concretizadas, ou seja, estão sujeitas a um planeamento da avaliação.

O conceito de plano de avaliação corresponde ao resultado da atividade de planeamento da avaliação. Isto é, a “(…) um documento que descreve como se vai

realizar a monitorização e avaliação do programa, bem como as intensões que se pretendem com os resultados da avaliação para a melhoria do próprio programa e das tomadas de decisão” (CDCP, 2011).

O plano de avaliação torna-se ainda mais premente quando aplicado num contexto como o do SGTP em que a avaliação não é apenas realizada na escala local, mas sim nos diferentes âmbitos, que necessitam de se articular entre si, funcionando como um sistema de avaliação. Neste contexto, o plano de avaliação funciona como um mapa capaz de orientar de forma harmonizada o sentido para o qual o processo de avaliação deverá caminhar, estabelecendo prioridades, recursos, calendarizações e definindo um conjunto de elementos-chave que garantem articulação entre as várias avaliações.

No entanto, a construção de planos de avaliação continua a aguardar a definição, por parte da administração central, do um conjunto de orientações para a execução da monitorização e da avaliação no SGTP (ver Cap. II - 6.4). Esta situação é clara na fragilidade das experiências de monitorização e avaliação existentes (Lopes, 2011a), e torna imprescindível o desenvolvimento, com urgência, de um conjunto de princípios a considerar na construção de um método ou sistema de monitorização no âmbito local, que permita acompanhar as tendências de evolução com a necessária adaptação às especificidades de cada território (Prada, 2008, p. 119) (ver Cap. III - 8).

6.2. Plano Director Municipal, o instrumento síntese de planeamento