A reforma legislativa do Quadro Legal do Ordenamento do Território e o reforço do papel da monitorização e avaliação

Portugal tem vindo a procurar uma abordagem integrada ao nível do desenvolvimento do território (AD URBEM, 2010) e isso reflete-se nas reformas que

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o quadro legal do OT tem sofrido no intuito de promover a territorialização das suas PP (Figueiredo, 2010b), a coesão territorial (Neto, 2015, p. 3), e o reforço do papel das práticas de monitorização e avaliação (DGT, 2018a). O quadro legal e regulamentar do OT é o edifício jurídico-regulamentar que estrutura e organiza o conjunto de diplomas que regulam a atividade e o SGTP, e que se atualiza com a execução de revisões nesses mesmos diplomas. Neste caso, a reforma nas matérias de acompanhamento e avaliação de PPBT remetem para a revisão da LBOTU e o RJIGT e representam um sinal de reforço e atualização do quadro legal e regulamentar.

A LBOTU e o RJIGT são os diplomas legais que atualmente se encontram responsáveis pela definição dos princípios e regras gerais para a realização da avaliação no quadro do SGTP, sendo posteriormente completados por diversos diplomas e regimes específicos (ver Cap. II - 5.1) (Campos, 2010c).

No quadro legal do OT os regimes de elaboração, aprovação e execução de IGT foram os primeiros a estar definidos e estabilizados, uma vez que existia urgência em enquadrar e ordenar a intervenção territorial. No entanto, desde início ficou previsto um outro regime, o regime da avaliação, que até hoje nunca teve qualquer materialização concreta no SGTP (Oliveira, 2011, p. 105), e que a revisão da LBOTU (Lei nº 31/2014 de 30 de Maio) e o novo RJIGT (DL n.º 80/2015, de 14 de maio) procuram reforçar ao exigirem que todos os instrumentos (programas e planos) contenham e prevejam sistemas e indicadores para a monitorização da sua execução e respetiva avaliação. O reforço do papel da monitorização e avaliação no SGTP representa a tomada de consciência de que, mais do que o IGT per si, o que importa é o desenvolvimento sustentável do território9 _{(DGA, 2000a, p. 1) e perceber} em que medida se pode potenciar esse desenvolvimento através das PP.

Neste sentido, as reformas do quadro legal e as revisões dos respetivos diplomas, têm vindo a dar resposta à necessidade de mudança no panorama atual da Política Nacional de OT, incidindo sobre matérias que não estão a ser devidamente implementadas (reforço), que necessitam de ser consideradas (integração), ou que já não se enquadram no contexto do momento (retiradas). No caso da avaliação, esta é enquadrada na reforma do quadro legal com o reforço dos deveres de avalização e contribuí para a materialização do regime de avaliação em prol do desenvolvimento sustentável assente na territorialização das PP (Batista e Silva et al., 2009c; CMO, 2012c; Prada, 2008).

A atualização do suporte legal e regulamentar é essencial para a integração, atualização e legitimação do SGTP e das suas PP, em termos de conceitos e

9 _{“O desenvolvimento sustentável é um processo evolutivo que se traduz no crescimento da economia,}

na melhoria da qualidade do ambiente e da sociedade para benefício das gerações presente e futura.”

(DGA, 2000a, p. 1)

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práticas, e contribui para a adaptação da atividade do OT ao contexto. No entanto, a introdução de alterações nos diplomas que enquadram a atividade do OT enfrentam sempre alguma dificuldade quando postos em prática, quer por via da falta de recursos, ou de normas orientadoras para a sua execução, quer por inércia das estruturas administrativas. Neste sentido, é de referir que ao longo da história do SGTP tem havido um desajuste significativo entre o que é estipulado e exigido pelo quadro legal e o que é efetivamente realizado pela maioria dos municípios, em parte devido à falta de capacidade técnica e interesse das autarquias na altura dessa promoção legislativa. É o caso do panorama da política nacional de monitorização e avaliação que em termos operacionais não tem sido capaz de acompanhar a velocidade de evolução dos diplomas legais e regulamentares que regem estas matérias, subsistindo uma inércia significativa na operacionalização, e.g., das novas versões da LBOTU e do RJIGT.

A revisão da LBOTU (Lei nº 31/2014 de 30 de Maio) manteve por base a estrutura sistémica da versão anterior (1998) e introduziu alterações a vários níveis, nomeadamente no sistema (Pereira da Silva et al., 2014, pp. 69–75), nos conceitos utilizados e nas articulações a estabelecer entre os vários IGT, destacando-se a integração do Estatuto Jurídico do Solo (Pereira da Silva et al., 2014, pp. 60–68) e o reforço dos deveres de acompanhamento da política de solos, ordenamento do território e de urbanismo. As alterações à Lei não apresentam todas a mesma natureza, expressão e profundidade, tendo respostas diferentes na sua operacionalização.

Alterações como a criação de um âmbito intermunicipal, ou alterações na distinção entre programas e planos territoriais, e na nova classificação do solo assente na distinção entre solo rustico e solo urbano têm apresentado maior aceitação e, por consequência, maior facilidade de operacionalização no SGTP do que os deveres de acompanhamento e avaliação. Deste modo, no panorama atual do SGTP são mais os municípios que iniciaram a adequação do PDM ao novo RJIGT, que os municípios que iniciaram as suas experiencias de REOT, embora a obrigação de produção do relatório de estado esteja inscrita muito antes que a adequação ao regime jurídico.

A LBOTU trata as matérias de acompanhamento e avaliação através da conjugação entre ações de monitorização permanente e momentos de avaliação regulares. Deste modo, prevê formas de acompanhamento e de avaliação do território, através de mecanismos de monitorização que procuram garantir a eficiência na implementação das PP, e que sustentam a construção de um SI que disponibiliza informação territorial numa plataforma informática (territorial dashboard) (Barranco, 2017) capaz de articular os vários âmbitos e sectores, disponibilizando as evidências e informações necessárias à produção de análises territoriais (art.º 73, Lei nº 31/2014 de 30 de Maio).

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Neste sentido, a LBOTU aponta a uma monitorização concretizada nos três âmbitos do SGTP, através de uma rede de plataformas que são atualizadas regularmente pelos vários níveis da administração, assegurando os princípios da transparência, harmonização e da articulação, nomeadamente ao nível da partilha de informação. A vertente da avaliação fica relacionada com as análises territoriais e é concretizada através do REOT, conforme estabelece o art.º 72 do capítulo IV – Avaliação de programas e planos territoriais, onde a LBOTU reforça os deveres de acompanhamento e avaliação com a definição de um intervalo temporal para a produção deste relatório (art.º 72, Lei nº 31/2014 de 30 de Maio). No âmbito nacional, a administração central deverá apresentar de dois em dois anos o REOT de âmbito nacional à AR ficando, porém, em aberto quais os procedimentos metodológicos a adotar para a sua produção, e.g. questões concretas de estrutura, organização, e de produção e tratamento de informação. Isto porque a LBOTU apenas define o REOT como “(…) um relatório sobre o estado dos programas e planos territoriais, no qual

é feita a avaliação da execução do programa nacional das políticas de ordenamento do território e são discutidos os princípios orientadores e as formas de articulação das políticas sectoriais e regionais com incidência territorial” (art.º 72, Lei nº 31/2014

de 30 de Maio), não definindo questões essenciais como, e.g., a estrutura a adoptar, que indicadores produzir e quais as leituras a retirar, uma vez que não é matéria de uma Lei de Bases. No entanto, estas questões necessitam de ser esclarecidas para o âmbito nacional e, em especial, para os âmbitos local e regional, nos quais se produzem mais do que um REOT e onde por isso existem dificuldades acrescidas ao nível da harmonização e articulação entre relatórios de ambitos diferentes e dentro do mesmo âmbito.

Por sua vez, a revisão do RJIGT (DL n.º 80/2015, de 14 de maio) realiza-se na sequência da revisão da LBOTU (2014) e introduz a avaliação, nomeadamente através de alterações significativas ao nível da gestão territorial das quais se destaca, e.g., a extinção do conceito de solo urbanizável do quadro legal OT, em prol de uma maior dinâmica dos IGT e da promoção de práticas de acompanhamento regular do estado do OT (Neto, 2015). São assim promovidas práticas de planeamento mais pró-ativas, assentes em instrumentos mais flexíveis e reativos, com capacidade de resposta em tempo oportuno. Para tal, o RJIGT aponta a uma centralização das questões operativas de transformação do uso do solo num elemento síntese, o PDM, sendo este alvo de acompanhamento permanente e avaliação regular que deve servir de suporte e fundamento à sua revisão.

A avaliação não é exclusiva do PDM, mas sim de todos os planos e programas territoriais, indo ao encontro do estabelecido na LBOTU, estabelecendo o RJIGT “(...)

obrigações de monitorização e avaliação de Programas e Planos, consagrando a obrigação das diversas figuras incluírem, no seu conteúdo material, indicadores quantitativos e qualitativos de base para uma avaliação suportada por Relatórios sobre o Estado do Ordenamento do Território. Estes relatórios estão previstos para

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a escala nacional (de 2 em 2 anos), regional e municipal (ambos de 4 em 4 anos) e devem fazer o balanço da execução dos Programas e Planos e dos níveis de coordenação interna e externa, sendo a sua existência condição indispensável da dinâmica de revisão.” (DGT, 2018a, p. 178).

O RJIGT direciona as ações de monitorização e avaliação para os resultados das opções dos programas e planos territoriais, ao nível da sua eficiência, eficácia e impacto da estratégia definida (MAOT, 2015, p. 15), reforçando a obrigação do REOT nos âmbitos nacional, regional e local, porém deixando em aberto quais os procedimentos metodológicos a adotar para a sua produção à semelhança do que se sucedeu na revisão da LBOTU.

Atualmente, o que à primeira vista parecia vantajoso e que se resumia a uma certa liberdade e flexibilidade dada pelo quadro legal na produção do REOT tornou- se um entrave à sua produção (ver Cap. II - 5.1). Com a reforma do quadro legal a responsabilidade de produção do REOT é repartida pela administração central (n.º 1 do art.º 146.º do RJIGT), serviços desconcentrados das CCDR (n.º 2 do art.º 146.º do RJIGT) e pelas CM (n.º 3 do art.º 146.º do RJIGT), devido à elevada importância da sua produção nos três âmbitos do SGTP e tendo em conta que a não elaboração destes relatórios nos prazos estabelecidos condiciona a revisao do PNPOT, dos programas regionais (PROT) e dos planos municipais (PMOT) (MAOT, 2015, p. 15). No entanto, o fato da avaliação ainda não ter sido capaz de se consolidar de acordo com o atual enquadramento legal, espelha a falta de investimento que a materialização do regime de avaliação no SGTP tem tido e contrasta de forma notória com os regimes de elaboração, aprovação e execução de IGT, onde são inclusivamente disponibilizadas orientações metodológicas para a sua efetivação, e.g. Guias para a Revisão do PDM, guia metodológico para a delimitação da REN, entre outros (CCDRC, 2016).

A realidade revela que existe uma produção regular de guias metodológicos por parte dos organismos responsáveis nos âmbitos regional e nacional, por norma fora do âmbito do regime de avaliação e nunca relativamente ao REOT. A exceção mais relevante neste cenário é constituída pela AIA e pela AAE (Oliveira, 2011, p. 105), produzidas de forma regular e para as quais são disponibilizados guias pela APA no sentido de orientar a produção destas avaliações de forma harmonizada a nível nacional.

Neste sentido e face ao atual panorama do regime de avaliação no SGTP, a presente investigação procura disponibilizar um contributo metodológico que permita operacionalizar a produção harmonizada e sistémica dos REOT, contribuindo para a materialização do regime de avaliação e promovendo a criação do desejado SI capaz de alimentar a PCGT e o futuro ONOTU (art.º 73, Lei nº 31/2014 de 30 de Maio).

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