Impactos territoriais das Políticas Públicas

Para que qualquer PP evolua é necessário conhecer os seus efeitos e impactos. No âmbito do OT torna-se pertinente o conhecimento dos impactos territoriais das PPBT com uma incidência territorial específica (CE, 2013), constituindo esta avaliação um fator de inovação no universo das PP (Mourato and Vale, 2018, p. 303), devendo ser executada de forma regular e associada a um processo de monitorização permanente (Amado, 2018; Batista e Silva, 2018; Branco, 2017; Pereira, 2017).

Não existe consenso relativamente àquilo que constitui um impacto territorial da PP (Mourato and Vale, 2018, pp. 303–304; White, 2010, p. 153), sendo possível a sua definição de forma sintética como correspondente ao conjunto de alterações no contexto territorial que se manifestam decorrentes da implementação da PP. Por definição, um impacte ou impacto corresponde ao ato ou efeito de embater, podendo referir-se ato de colisão entre dois ou mais corpos, ou ao seu resultado. Neste sentido, impacto territorial da PP está relacionado com as alterações produzidas no território pela sua colisão com a PP, ou seja, os efeitos decorrentes de determinadas medidas de política e que afetam, não só o território, mas também as comunidades que nele habitam, mas também como os seus recursos territoriais. A noção de impacto territorial surge associada ao conceito de impacto, introduzido no OT pela Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) (1969) (desenvolvido no ponto 3 – Metodologias de Avaliação em OT), num momento em que a sociedade se consciencializou para a importância de conhecer e compreender os impactos, de natureza direta (hard) ou indireta (soft), decorrentes da implementação da PPBT. Os impactos diretos assumem uma natureza quantitativa e correspondem às transformações físicas do território, enquanto os impactos indiretos entendem a uma natureza qualitativa e associada a aspetos comportamentais com implicações ao nível das instituições, atores e do contexto social e governativo (Mourato and Vale, 2018, p. 298).

Independentemente da sua natureza, tipologia, abrangência, ou outro tipo de característica e especificidade, a implementação de qualquer PP de OT, PPBT, origina impactos territoriais (Batista e Silva, 1997). Isto porque as PPBT têm como suporte o território e a sua implementação acarreta inevitavelmente efeitos e implicações (Alves, 2007, p. 45). Deste modo, os impactos territoriais são uma constante no ciclo da PP que assume uma distribuição territorial heterogénea, e que contribui para a sua contextualização e caracterização.

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Quer se trate de uma PP que ambicione a introdução de alterações expressivas e mudança significativa, ou de uma PP que procure a manutenção da situação existente, qualquer PP tem associada a si um impacto territorial, que pode variar entre impactos mais ou menos expressivos, mas que nunca são inexistentes. Mesmo com PP que procuram a preservação de certos elementos no território como, e.g., no caso dos Planos de Pormenor de Salvaguarda (DL n.º 309/2009, de 23 de Outubro) ou das cartas municipais do património, a proteção realizada através da preservação e valorização do património, traduz-se em condicionamentos que interferem no modo como o desenvolvimento daquele território e da sua envolvente se faz.

Nesta perspetiva, a avaliação dos impactos territoriais associados à operacionalização da PP representa um instrumento de avaliação das PP, o que tem tido destaque na formulação de instrumentos de avaliação como, e.g., a Avaliação de Impactos Territoriais (AIT) ou o método TEQUILA, esta última com o objetivo de articular a metodologia de AIT com o conceito de coesão territorial (Abrahams, 2014; Medeiros, 2014; Mourato and Vale, 2018). A AIT (anos 60), surge com a necessidade de alimentar o processo de tomada de decisão com a identificação e análise dos impactos territoriais das PP, no sentido de melhorar a sua eficiência e eficácia, e tem vindo a ganhar cada vez mais destaque no seio da UE ao acompanhar o reforço da territorialização das PP (ver Cap. I - 2.3) (Ferrão and Mourato, 2011). No entanto, a AIT ainda se encontra num estado embrionário de estabilização (Mourato and Vale, 2018, p. 303), existindo ainda um debate a nível metodológico e politico em torno da sua aplicabilidade enquanto instrumento de PP (Thiel, 2009).

A importância do acompanhamento dos impactos é reforçada pela sua natureza heterogénea. Os impactos territoriais das PP não são homogéneos (Mourato and Vale, 2018, p. 291), não se processam em simultâneo (Batista e Silva, 2018; Ferreira, 2017; Moura, 2017), não se manifestam ao mesmo ritmo e não são distribuídos de forma simétrica (Partidário, 2017a). A heterogeneidade na distribuição dos impactos é inevitável face à diversidade do território e à diferenciação da intervenção realizada (Mourato and Vale, 2018), reforçando a necessidade da realização da AIT de forma regular no seio das PP, ou seja, no seu processo de definição (avaliação ex-ante), acompanhando a sua implementação (on-going) e verificando a sua execução (ex-post).

Os impactos das PP são heterogéneos tanto na sua distribuição, como na sua expressão e relevância. As PPBT assumem a forma dos 4P’s (Batista e Silva, 2017a, p. 1) e ambicionam mudanças significativas no sistema-real (Batista e Silva, 2018) que se traduzem em efeitos e implicações com diferentes níveis de expressão (Ferreira, 2017). A identificação dos impactos que a implementação da PP implica

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no território pode ser previsto numa fase de avaliação ex-ante com recurso, e.g., à AIT ou AIA, no entanto sempre associada a um grau de incerteza implícito na previsão.

Associar os impactos territoriais a uma PP é um exercício complexo e difícil. Na fase de avaliação ex-ante, a previsão dos impactos territoriais da implementação de uma PP, acarreta sempre um grau de incerteza significativo tanto ao nível da execução da PP, como da resposta do território à sua execução. Por outro lado, numa avaliação ex-post, a associação de impactos territoriais a PP complexifica-se com a existência de outras PP em implementação que dificulta a identificação dos impactos causais da política em causa. Isto porque, em muitos casos, os impactos territoriais resultam da implementação do conjunto de PP e não da implementação exclusiva de uma PP específica.

Os impactos mais expressivos são por norma os impactos diretos da implementação da PP, enquanto os impactos indiretos tendem a assumir-se menos expressivos. Os impactos diretos e indiretos da PP são tratados nas avaliações de modos diferentes. Existem métodos que os distinguem consoante a sua territorialização (dentro da área de incidência da PP ou fora da área de incidência do plano), outros que optam pela distinção consoante a sua origem (objetivo da PP ou consequência secundária da sua implementação), e os métodos que os consideram segundo o seu ritmo de manifestação como, e.g., o método MEASN - Means for Evaluating Actions of a

Structural Nature, onde se consideram impactos os efeitos indiretos e a longo prazo,

e resultados como efeitos diretos e que se verificam a curto prazo (Gaffey, 2012). No âmbito das PP em OT, a avaliação dos impactos territoriais resultantes da implementação das PP deve ser capaz de se adaptar à natureza da PP e ao seu contexto de implementação, e incidir sobre os impactos diretos e indiretos da sua operacionalização. O conhecimento dos reais efeitos das PP no território (Pardal, 2006), o seu ritmo de transformação e a resposta territorial em termos de impactos diretos e indiretos por parte do território, é crucial para a construção de uma base de conhecimento capaz de auxiliar, suportar e legitimar o processo de tomada de decisão no seio das PP (Alexander, 2001; Amado and Cavaco, 2017, 2015; Monteiro and Moreira, 2018, p. 77; UNEG, 2016).

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