Monitorização e Avaliação, diferenças e convergências

Monitorizar é diferente de avaliar, porém é corrente a utilização destes dois termos como sinónimos, mesmo na definição de métodos de avaliação por parte de especialistas e entidades reconhecidas, o que torna importante a sua distinção no âmbito da investigação (Castelo Branco, 2018; Lopes, 2011, p. 15; Pereira, 2017). A monitorização surge como suporte da avaliação e está relacionada com o acompanhamento contínuo do processo de evolução dos fenómenos de transformação territoriais, conhecidos como dinâmicas territoriais (art.2 - RJAIA, 2013).

As dinâmicas territoriais exprimem os fenómenos de evolução do território de forma integrada, não o entendendo como um simples recetáculo das alterações, mas também como elemento gerador de transformações. Ou seja, as dinâmicas territoriais exprimem as alterações verificáveis no território e as suas causas, num intervalo temporal delimitado, contribuindo para o entendimento do comportamento associado a um determinado sistema territorial (sistema-real, PP, atores intervenientes, população, entre outros) (Azaïs, 2000). Para tal, monitorizam-se as mutações que este sistema vai sofrendo nas suas várias instâncias territoriais, a fim de viabilizar a realização de uma avaliação que identifica um padrão de desenvolvimento e exprime a natureza, as causas, efeitos, frequência e velocidade com que ocorrem determinadas alterações.

As dinâmicas territoriais associam-se à monitorização e também à avaliação, uma vez que não refletem uma informação estática, relativa a uma instância ou momento, mas sim um conjunto de informações respetivas a um intervalo de tempo e que num determinado momento necessitam de ser avaliadas. Neste sentido, para que seja possível avaliar as dinâmicas territoriais, é necessário previamente monitoriza-las e acompanhar a sua evolução, pois a sua avaliação é executada por comparação entre dados de momentos temporais diferentes (Amado and Cavaco, 2017), o que torna o conceito de dinâmicas territoriais próximo dos conceitos de monitorização e avaliação.

A proximidade entre os conceitos de avaliação (evaluation e assessment) e monitorização, por vezes, leva a que estes sejam frequentemente aplicados como sinónimos embora se tratem de conceitos distintos (ver Cap. I – 1.1). São evidentes as divergências relativas à definição de uma base conceptual estabilizada no que diz respeito a cada um destes dois conceitos (Amado and Cavaco, 2015), no entanto a academia converge na apresentação do conceito de avaliação como associado a um procedimento de avaliação pontual e o conceito de monitorização como associado a um procedimento de avaliação contínua e assente na sistematização de procedimentos (Prada, 2008, p. 50).

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Neste sentido, a avaliação surge como um procedimento estático, de momento, onde se realiza “(…) uma análise sistemática e objetiva de um projeto, programa ou

política em curso ou concluído, desde o seu desenho à sua implementação e aos seus resultados, tomando por base um conjunto de critérios” (Marques da Costa,

2018, p. 93, citando OECD, 2002, pp. 21–22). Na avaliação são explicitados os objetivos e metas a atingir, com a finalidade de identificar e medir desvios, e de corrigir trajetórias face ao sistema territorial de partida, numa ótica de medir, valorar, comparar, escolher ou rejeitar (Batista e Silva, 2003).

Por outro lado, a monitorização corresponde a um procedimento de acompanhamento contínuo, suscetível de autonomização (Batista e Silva, 1999),

“(…) que recorre a um conjunto de indicadores específicos para permitir aos gestores e aos beneficiários possuírem indicações sobre a implementação, os objetivos e os respetivos inputs financeiros envolvidos” (Marques da Costa, 2018, p. 93, citando;

OECD, 2002, pp. 27–28).

Monitorização, avaliação e OT, são três conceitos inseparáveis do ponto de vista teórico-empírico (Oliveira, 2011), na medida em que a monitorização e a avaliação contribuem para um processo de OT dinâmico, contínuo e cíclico, capaz de se adaptar à realidade territorial em permanente mudança (Portugal, 2002, p. 7). O OT, enquanto atividade estratégica-interventiva-governativa, necessita de se ajustar permanentemente à realidade e condições do momento (Davoudi, 2015), exigindo o acompanhamento regular e continuado das transformações territoriais que se vão verificando, através de práticas de monitorização e avaliação (Batista e Silva, 2018, 2003, 1999). Neste sentido, o OT necessita da monitorização e da avaliação para ser alimentado por um conjunto de informação variada e com origem em várias fontes e sectores de informação diferentes (Flyvbjerg, 2001; Healey, 2009, 1992; Krizek et al., 2009; Owens et al., 2006; Rydin, 2007; Tennøy et al., 2016), que retratem as transformações do território e as suas dinâmicas (Pereira, 1984). A monitorização, avaliação e OT, são conceitos interdependentes, que dependem, condicionam e influenciam entre si (ODPM, 2004). O OT é uma atividade que condiciona o desenvolvimento territorial e em simultâneo é condicionada por esse território e pelas suas dinâmicas de desenvolvimento, uma vez que no momento em que o homem “(…) é inserido numa parte do espaço, transforma-a à sua imagem,

mas ao mesmo tempo submete-se e adapta-se a coisas materiais que lhe resistem”

(Halbwachs, 1968, p. 132; Silvano, 2010, p. 19). Em igual proporção, também a monitorização condiciona e é condicionada pela avaliação.

A monitorização e avaliação são dois conceitos que se condicionam e complementam. O tipo de monitorização realizado, e.g. em termos da frequência com que são recolhidos os dados e o modo como são tratados e disponibilizados,

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condiciona e influencia o tipo de avaliação que se realiza, na medida em que é a monitorização que alimenta o momento de avaliação. Por sua vez, o tipo de avaliação, e.g. fundamentos teóricos e foco da avaliação, influência os procedimentos de monitorização, na medida em que estes são desenhados com o intuito de alimentar um processo de avaliação específico.

Embora o processo de monitorização possa decorrer à parte do processo de avaliação, como procedimento de recolha de dados e registo documental, não sendo condicionado pelo tipo de avaliação a realizar, o mesmo não acontece em relação à avaliação. A avaliação depende sempre da monitorização, uma vez que é alimentada por esta. É a monitorização que dita o detalhe, conteúdo, abrangência, temporalidade e fonte da informação disponível para alimentar a avaliação, e.g. nos seus procedimentos metodológicos, e que é tida em conta na discussão das ações de desenvolvimento futuro (Amado and Cavaco, 2017; Faludi, 1973; Friedmann, 1987; Tennøy et al., 2016). É nesta componente de alimentação informativa que a monitorização desempenha um papel fundamental no processo de avaliação, em especial quando se trata de processos integrados num universo complexo como o da avaliação em OT (Pereira, 2017), que se debruça sobre o desenvolvimento de atividades interventivas num meio territorial em constante mutação (Batista e Silva, 1997), com múltiplos intervenientes e com cenários de incerteza tendencialmente crescentes (Amado and Cavaco, 2017).

A monitorização desenrola-se segundo um processo que assume um conjunto de exigências (Batista e Silva, 2018). É um processo que implica objetividade e definição de objetivos, na medida em que requer um propósito, mais ou menos explícito, que pretende atingir com a ação de monitorização. Neste sentido, implica capacidade de avaliar visto que requer um conjunto de conhecimentos, recursos e aptidões necessários à execução da tarefa, e uma forte relação com a dimensão da temporalidade ao realizar um acompanhamento continuado de um objecto em constante mutação.

A maior exigência no processo de monitorização é a capacidade de gerir a informação (Branco, 2017; Castelo Branco, 2018), tanto ao nível da recolha, como do tratamento e disponibilização da mesma (Moura, 2017), o que torna crucial para o sucesso das ações de monitorização a definição dos procedimentos para cada uma das fases de recolha, tratamento e disponibilização, bem como para a utilização da informação (Vala and Neves, 2018).

O processo de monitorização não se esgota num processo de recolha e disponibilização de informação (Pereira, 2017), podendo contribuir de forma ativa para a tomada de decisão incutindo consequências e assumindo uma natureza consequente no seio do processo de OT (Batista e Silva, 2006a). Outra grande exigência que é feita ao processo de monitorização é a capacidade de participação e integração de diversos grupos de atores no processo. A inclusão da participação no seio das atividades de monitorização não é apenas uma ação lógica e decorrente da evolução do próprio processo de avaliação, mas sim uma resposta a uma

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sociedade que se revela cada vez mais exigente e interessada em ser integrada e em participar nas escolhas e no processo de regulação do desenvolvimento territorial (Amado et al., 2017).

No âmbito dos processos de avaliação, a monitorização é um conceito que pode assumir um carácter estratégico no modo como articula a compreensão da associação de eventuais ocorrências de desvios do plano com as fases seguintes de implementação das estratégias e ações (Feio, 2010). É uma atividade que permite acompanhar a execução e verificar o modo de execução e os reais efeitos da implementação do plano ao longo de todo o processo (Batista e Silva, 2018; Mourato, 2017), espelhando o comportamento e as respostas do território às intervenções de forma contínua e não numa instância territorial única (Amado and Cavaco, 2017). Deste modo, assume-se como uma prática imprescindível para garantir a atualização das bases de conhecimento (Ferrão, 2017; Vala and Neves, 2018), permitindo uma reflexão permanente segundo uma postura atenta à complexidade do objeto territorial e ao seu desenvolvimento dinâmico e complexo (Prada and Pereira, 2010).

Embora com finalidades diferentes, é possível encontrar convergências ao nível da avaliação e da monitorização, nomeadamente nos objetivos máximos. Tanto a avaliação como a monitorização têm como finalidade a realização da avaliação, uma vez que o termo monitorização deriva do latim e corresponde ao ato de acompanhar e avaliar (Costa Lobo et al., 1995). No caso do OT, a monitorização das dinâmicas territoriais assume um papel de relevo na avaliação, na medida em que apenas é possível realizar a sua avaliação mediante o acompanhamento e registo prévio das respostas do território às várias intervenções feitas. O mesmo se aplica à componente da PP (policy), neste caso PPBT, cuja avaliação necessita de ser antecedida pelo acompanhamento da sua implementação, uma vez que sem esse acompanhamento não é possível entender a territorialização da PP (ver Cap. I - 2.3).