Indicadores e Sistemas de Informação

Sem monitorização não se produz informação e sem informação não se realiza a avaliação. Neste sentido, a avaliação necessita da informação para existir. No entanto, nem toda a informação é útil à avaliação, o que requer a necessidade de tratamento da informação existente através de um Sistema de Informação (SI).

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O conceito de SI corresponde a um sistema, automatizado ou não, que permite a organização eficaz de um conjunto significativo de dados, segundo determinados critérios de tratamento e organização (Branco, 2017; Vala and Neves, 2018). Os SI são constituídos por uma estrutura física de alojamento da informação (hardware), têm métodos próprios de introdução e tratamento de dados, e disponibilização da informação (Urbach and Müller, 2012). Por norma, os SI operam segundo um processo cíclico, estruturado em três fases, (a) inputs, (b) tratamento, (c) outputs, que numa etapa de funcionamento avançado ocorrem em simultâneo, num processo em constante atualização que satisfaz a necessidade de atualização permanente que os SI exigem devido ao ritmo variável na inclusão de dados (inputs).

Na fase (a) inputs é feita a inserção de dados no SI, que no caso dos sistemas automatizados corresponde à receção dados (coleta) por parte do SI. De seguida, esses dados são tratados, fase (b) tratamento, correspondendo este tratamento a uma manipulação e organização dos dados segundo um conjunto de critérios pré- definidos como, e.g., intervalos de valores, períodos de recolha, entre outros. Por último, a fase (c) outputs, diz respeito à disponibilização da informação, com base na disponibilização organizada dos dados recolhidos e tratados.

No panorama das PP, os SI ajudam a lidar com a complexidade e dinâmica acelerada do seu universo. Cada vez mais se coloca ao processo de definição de PP a necessidade de considerar o universo dinâmico onde estas são implementadas, e que se pauta por um ritmo de transformações territoriais, societais, económicas, ambientais, tecnológicas, entre outros, variável e tendencialmente acelerado (Amado and Cavaco, 2017). Definir PP e intervir no território é cada vez mais um processo dinâmico e complexo, e que por isso requer um conhecimento profundo e atualizado das matérias envolvidas (Marques da Costa, 2018, p. 87). Este conhecimento necessita de ser devidamente organizado e estruturado, para que possa ser gerido e utilizado da melhor forma, o que reforça o papel e pertinência do contributo dos SI no âmbito das PP, nomeadamente no apoio à tomada de decisão (Laurian et al., 2010). Neste sentido, a existência, manutenção e atualização de um SI representa uma garantia de que as equipas técnicas terão disponível a informação base para produzir os documentos necessários de suporte e legitimação da tomada de decisão por parte do corpo político (Batista e Silva, 2018, 1998).

À medida que as PP se desenvolvem, também os SI evoluem e se atualizam, fruto da necessidade de acompanhar esse desenvolvimento. À medida que as PP se tornam mais abrangentes, introduzindo noções emergentes no seu processo de definição, e mais inclusivas, abrindo o seu processo aos vários grupos da sociedade, são exigidos aos SI maior capacidade de resposta, maior celeridade no tratamento dos dados e maior transparência na gestão da informação (Castelo Branco, 2018).

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Maior capacidade, na medida em que necessitam de dar resposta a um volume de dados em constante crescimento (Laurian et al., 2010), uma vez que um SI é em paralelo um repositório de dados e informações.

Simultaneamente, os dados são cada vez de maior detalhe e profundidade, o que exige aos SI:

a) Maior capacidade, para lidar com a complexidade nas fases de processamento e tratamento.

b) Maior celeridade, uma vez que a velocidade das transformações e dinâmicas envolvidas é crescente, e o ritmo de alimentação do processo de tomada de decisão variável e imprevisível, exigindo aos SI a capacidade de atualização e disponibilidade permanentes. Ou seja, os SI procuram satisfazer a necessidade de um conhecimento profundo e atualizado, permitindo integrar de forma regular informações relativas às várias componentes inerentes às PP, garantindo a sua atualização, alargando a base de conhecimento, e aumentando a sua abrangência.

c) Maior transparência, na medida em que as PP se pautam cada vez mais por processos inclusivos, com maior abertura aos vários grupos da sociedade, e.g., através de ações de participação pública, sociedade esta que se apresenta cada vez mais interessada e voluntária para conhecer e se envolver no processo de tomada de decisão.

Por outro lado, estas exigências (capacidade, celeridade, transparência) têm tornado os SI dependentes de rotinas de monitorização e avaliação, e subordinados a volumes de informação exponencialmente crescentes, e de difícil manuseamento, o que lhes exige melhorias (upgrades) constantes em termos da capacidade de lidar com o aumento do volume das bases de dados. É neste panorama que surgem as tecnologias de informação e comunicação (TIC), anos 60 e 70, habilitando os SI das vantagens tecnológicas das TIC no tratamento de grandes volumes de dados (Marques da Costa, 2018).

Os SI são uma peça fundamental para garantir a fluidez do ciclo de vida das PP, e apresentam-se como uma ferramenta essencial para sustentar a definição ou redefinição de PP, e para apoiar a gestão dos volumes consideráveis de informação. A maior exigência ao processo de monitorização é a capacidade de gerir a informação (Branco, 2017; Castelo Branco, 2018), tanto ao nível da recolha, como do tratamento, seleção e disponibilização de informação (Moura, 2017). A tarefa de gerir informação é uma constante no ciclo de vida das PP, estando presente nas fases da definição, implementação e revisão, e torna-se cada vez mais exigente ao

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longo do tempo devido ao crescimento constante do universo de dados e informações (Vala and Neves, 2018).

O volume de dados e informações cresce com a introdução de novos dados e informações relativas ao ciclo de vida da PP (Branco, 2017). Estes dados são referentes à PP, à sua implementação e às demais PP que a influenciam ou condicionam e, no seu conjunto, constituem um repositório de experiências e informações, cronologicamente organizado, onde se recorre para apoiar a tomada de decisão nos momentos-chave.

Definir PP implica uma tomada de decisão consciente, informada, e suportada num conjunto variado de informações filtradas segundo critérios de qualidade e fiabilidade. O volume de informação não tem uma relação direta com a facilidade de tomada de decisão, pelo contrário, quanta mais informação se apresentar ao agente decisor, maior é a dificuldade em reter toda a informação, ponderá-la e usufruir dela na tomada de decisão (Mesquita Nunes, 2018). Isto porque, maior quantidade de informação não representa forçosamente um maior beneficio na tomada de decisão (Pereira, 2005, p. 16). Neste sentido, os dados recolhidos nas ações de monitorização e as informações produzidas e disponibilizadas pelos SI devem pautar-se pela qualidade e não pela quantidade. É neste contexto, surgem os Sistemas de Apoio à Decisão (SAD) (Liebowitz and Turban, 2001), que representam uma evolução dos SI, suportada na sua aproximação com as ações de monitorização, avaliação e tomada de decisão (Painho et al., 2003).

No entanto, as PP, em especial no caso das PP de OT que correspondem a PPBT, apresentam uma componente territorial que não pode ser dissociada do seu acompanhamento, exigindo uma componente espacial aos dados e informações tratadas nos SI e nos SAD (Batista e Silva, 2002). Neste sentido, e no intuito de satisfazer a necessidade de espacializar os dados e informações a incluir nos SAD, surgem os sistemas espaciais de apoio à decisão (SEAD) (anos 90) (Budić, 1994). Os SEAD são SAD que incorporam a dimensão da espacialização dos dados e informações, juntando as mais-valias dos SAD e dos sistemas de informação geográfica (SIG), beneficiando das capacidades de ambos enquanto TIC, SI, SAD e SIG.

É comum a aplicação do termo SIG para designar um SEAD, no entanto são ferramentas diferentes, na medida em que embora partilhem parte dos fundamentos teóricos e procedimentos, os seus objetivos não são idênticos. Os SEAD são sempre direcionados para a tomada de decisão, enquanto que os SIG podem adotar uma função meramente de visualização ou representação (Marques da Costa et al., 2016).

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Ou seja, a componente do SIG introduz no SAD a capacidade de visualizar as informações no seu contexto espacial, dando origem aos SEAD, permitindo uma representação de forma georreferenciada através de um visualizador (web-SIG) que permite a análise sistémica dos resultados, permitindo estabelecer possíveis associações de causa-efeito entra as variáveis que influenciam a análise (Marques da Costa, 2018, p. 90).

A função principal dos SI na avaliação de PP é alimentar o processo de avaliação e a tomada de decisão. No entanto, existe um conjunto de funções complementares para as quais os SI contribuem, nomeadamente a questão da atualização, rigor, credibilidade e legitimidade da avaliação e da PP. Isto porque a existência de um SI implica a sua manutenção o que tem como requisito próprio a alimentação regular do sistema com dados atuais referentes á PP e ao seu universo de aplicação.

Um SI agrega dados de várias fontes e origens e disponibiliza informações com origem nesses dados, de forma agregada e harmonizada, o que representa um contributo em termos de eficiência das PP ao limitar a margem para a ocorrência de erros ou disfunções na utilização da informação, e.g. sobreposição de elementos (Amado and Cavaco, 2017). Por último, a existência de um SI permite a verificação da adequabilidade das PP face aos resultados obtidos e em tempo oportuno, legitimando e credibilizando as PP de sucesso.

Deste modo, a definição de SI e a produção dos respetivos sistemas de indicadores e mecanismos de monitorização de PP é atualmente um requisito legal em vários sistemas de gestão territorial, e.g. o caso do SGTP, representando em paralelo a oportunidade de inovar os procedimentos técnico-administrativos por via das TIC e dos SIG. O recurso a tecnologias TIC e SIG permite aumentar a eficácia e eficiência da gestão territorial e na programação do desenvolvimento territorial, assumindo-se um fator-chave na otimização de recursos e na diminuição do tempo de resposta por parte dos serviços (Branco, 2017). São exemplo disso, a diminuição da possibilidade de ocorrência de erros de sobreposição de planos, desarticulação entre IGT, erros de localização e georreferenciação, problemas de sobreposição e repetição de esforços, entre outros (Castelo Branco, 2018).

Neste sentido, os SI espacializados (SIG e SEAD) promovem a inovação no que diz respeito aos problemas de ambiguidade, sobreposição e tensão latentes no OT, em prol de uma prática de planeamento mais flexível e com uma capacidade reativa célere (Antunes, 2017). No entanto, para garantir tal resultado é necessário alimentar as tecnologias de SIG segundo uma recolha e tratamento da informação com qualidade (Vala and Neves, 2018).

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A qualidade operativa e utilidade de qualquer SI depende da qualidade da informação com que este é alimentado. No caso da qualidade da informação, esta está diretamente relacionada com a sua harmonização ao nível das especificidades dos dados e dos seus procedimentos de recolha e tratamento (monitorização) (Branco, 2017).

A harmonização visa garantir a possibilidade de compatibilidade e articulação entre dados, e pode ser garantida na definição de sistemas de indicadores e mecanismos de monitorização, o que torna a monitorização e avaliação on-going como tarefas cruciais para o funcionamento de um SI (Vala and Neves, 2018).

Neste sentido, os SI mantêm uma relação próxima da monitorização e da avaliação

on-going na sua operacionalização. Os SI veem a sua arquitetura constituída de

acordo com o contexto e com a natureza das PP a que se referem, e.g. o Sistema de Indicadores de Operações Urbanísticas (SIOU) adequado às questões urbanísticas e no contexto das PPBT no SGTP (Vala and Neves, 2018), e influenciam as ações de monitorização que são desenvolvidas. Isto porque as ações de monitorização a desenvolver necessitam de ser articuladas pelo SI, uma vez que são elas as responsáveis por alimentar o SI. Neste sentido, o modo de recolha dos dados que alimentam o SI têm que seguir um conjunto de requisitos harmonizados, para garantir a possibilidade de inclusão no SI.

As questões de harmonização não se prendem apenas com os dados que alimentam o SI, mas também com todo o universo que se encontra a jusante da inserção de dados no sistema (coleta). Para que um SI funcione é necessária harmonização na recolha dos dados que o alimenta (monitorização), mas também garantir interoperabilidade entre dados na sua agregação (tratamento da informação) (Söderbaum, 1998) e comparabilidade das informações disponibilizadas (indicadores) (Moura, 2017; Vala and Neves, 2018).

A harmonização dos procedimentos de alimentação do SI e a interoperabilidade dos indicadores que estes sistemas disponibilizam, são fatores condicionadores da sua utilidade no universo das PP. Um SI disponibiliza informações à tomada de decisão e aos grupos interessados por via de indicadores, que refletem os aspetos considerados pertinentes e alvo de acompanhamento. Estes aspetos transcritos pelos indicadores não podem ser considerados de forma individual, uma vez que estabelecem relações de dependência entre si, exigindo a execução de leituras cruzadas com outros indicadores e reforçando a necessidade de garantir interoperabilidade entre indicadores.

A interoperabilidade entre indicadores é crucial para o sucesso e utilidade de qualquer sistema de informação que recorra a um sistema de indicadores. A interoperabilidade entre indicadores traduz-se na capacidade de comunicação e articulação entre os indicadores. No caso dos sistemas de informação a interoperabilidade representa a capacidade de interagir com outros sistemas

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semelhantes e é garantida pelo seu sistema de indicadores, nomeadamente com a utilização de dados desagregados na sua produção.

Os Indicadores ocupam o terceiro nível da pirâmide hierárquica da informação (DGA, 2000a), sucedidos pelos dados originais e dados analisados, e antecedendo a produção de índices, assumindo-se como uma síntese que procura refletir a realidade (Guba and Lincoln, 1981).

A pirâmide da informação expressa a relação entre a informação existentes e a sua síntese, organizando-se em quatro patamares que variam em termos de volume e nível de condensação da informação: (1) dados originais; (2) dados analisados; (3) indicadores e (4) índices.

Deste modo, os dados originais correspondem ao menor nível de condensação da informação e consequentemente apresentam o maior volume de dados e informações. Em oposição, os indicadores subentendem uma fase em que é realizada uma filtragem e condensação da informação existente, trabalhando sobre um volume menor de dados e informações.

Neste sentido, os indicadores correspondem aos “(...) parâmetros selecionados e

considerados isoladamente, ou combinados entre si sendo de especial pertinência para refletir determinadas condições dos sistemas em análise (normalmente são utilizados com pré-tratamento, isto é, são efetuados tratamentos aos dados originais, tais como médias aritméticas simples, percentis, medianas, entre outros)” (Lopes,

2011b, p. 27).

Os indicadores podem assumir tipos diferentes e funções diversas (Marques da Costa, 2018). Os indicadores podem ser qualitativos ou quantitativos (natureza do indicador) e apresentar-se segundo vários tipos como, e.g. (a) indicadores de realização, (b) indicadores de contexto, (c) indicadores de resultado, (d) indicadores de impacto, entre outros (Vala and Neves, 2018) (ver Cap. III e IV).

Os (a) indicadores de realização medem o alcance dos objetivos e metas pretendidas com a intervenção. Os (b) indicadores de contexto incidem sobre informação de natureza social, económica, ambiental e territorial, necessária para a produção de um retrato do contexto em que decorre a intervenção. Por sua vez, os (c) indicadores de resultado representam os efeitos diretos, imediatos e concretos de uma intervenção, e os (d) indicadores de impacto medem as consequências da intervenção para além dos efeitos imediatos previstos ou não previstos pela intervenção.

Independentemente da sua natureza e tipo, os indicadores podem variar em função, desde a descrição direta do sistema-real à sua simplificação ou medição (Hoernig and Seasons, 2004; Marques da Costa, 2018).

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Os indicadores de avaliação estão constantemente em alteração de acordo com as necessidades de desenvolvimento dos territórios, das PP e dos SGT. No caso dos indicadores utilizados para acompanhar e avaliar as PPBT, estes são essencialmente indicadores de base territorial, que permitem aferir a realidade territorial e compreender a resposta do território à implementação da PP. Neste sentido, são por norma medidores de qualidade do desempenho da PP (EC, 2003), e traduzem-se em indicadores na forma de variáveis ou índices de caracterização da instância territorial, num sector ou temática (específica ou transversal), recolhidos de forma regular e analisados individualmente (e.g. por ano) e no seu conjunto (e.g., entre anos ou por intervalos de tempo) (Marques da Costa, 2018).

Por sua vez, um SI representa um conjunto organizado de indicadores que de alguma maneira se relacionam entre si. Os SI compilam dados e sistematizam a informação de forma coerente, de modo a produzir nova informação na forma de indicadores, que se organizam mediante a sua finalidade, e.g., caracterizar, simplificar, medir. Neste sentido, os SI podem organizar-se de várias maneiras e segundo várias grandezas, sendo que um sistema de indicadores estruturado e articulado com o processo de definição e implementação de PP, contribui para que este se desenvolva de forma fluida, útil, coerente e eficaz (Branco, 2017).

OS SI são transversais ao ciclo de vida das PP, e os seus indicadores contribuem para melhorar as várias etapas do seu ciclo. Isto porque, qualquer uma das várias fases e etapas do ciclo de vida da PP não pode ser dissociada da realidade do sistema territorial. No caso das PPBT, os SI e os seus indicadores fazem a ligação entre a PP (policy) (instrumento), a tomada de decisão (corpo político), a gestão (corpo técnico), a população interessada, e o território em que está a ser implementada a PP.

Um SI no campo das PP de OT necessita de ser um sistema multinível, alimentado por dados provenientes de várias fontes e com datas de referência diferentes, e ter a capacidade de armazenar informação e combiná-la em análises futuras. Avaliar PPBT implica um acompanhamento atento da implementação da PP e do território, numa ótica de acompanhamento permanente das dinâmicas territoriais, através do registo cronológico de informações espacializáveis que vão sendo recolhidas e produzidas regularmente, o que reforça a dimensão territorial da informação nos SI.

A dimensão territorial estende-se às várias escalas, tipos e naturezas de indicadores, sendo considerada essencial na articulação e cruzamento de informação de diferentes âmbitos, sectores e níveis, e.g. os indicadores de contexto europeu definidos pela European Statistical Regulation (Council Regulation (EC) Nº. 1165/98

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