Ordenamento do Território como Política Pública

O OT é entendido como um exercício de poder público não delegável e que tem por objeto regular a organização espacial das atividades humanas e a utilização do território como bem coletivo (Campos, 2010a, 2010b; J. Gonçalves, 2011; Merlin and Choay, 2000), de modo a organizar, ordenar e planear o desenvolvimento territorial segundo uma determinada ordem ou sequência (Catanese, 1988; Lopes, 1996; Merlin and Choay, 2000; Papudo, 2007; Partidário, 1999), podendo ser descrito como a organização espacial das sociedades humanas e das suas atividades (Mafra and Silva, 2004, p. 5).

A definição do conceito de OT não é consensual e totalmente estanque relativamente ao foco e objeto de análise e intervenção (Lopes, 2011a), existindo entre a comunidade técnica e científica uma dificuldade percetível na questão de balizar o seu campo de ação, em especial no que diz respeito às matérias envolvidas e nas relações estabelecidas entre atores e diferentes formas de conhecimento utilizadas (Owens et al., 2006). O alcance de uma definição consensual entre uma comunidade de atores tão vasta como a que articula o OT (Lourenço, 1997a) é algo extremamente difícil e complexo (Partidário, 2017a). Aliada à dificuldade em encontrar consenso num conjunto vasto de atores e diverso de disciplinas (e.g., planeamento, economia, arquitetura, geografia, sociologia, administração, direito, engenharia, paisagismo, ambiente, entre outros), não se permitindo por isso estabelecer uma base teórica única, uniforme e consensual que possa determinar limites rigorosos de ações e responsabilidades (Moura, 2017), encontra-se o facto de o OT ser uma atividade em constante atualização (Rydin, 2007) e que procura integrar e acompanhar novos paradigmas de desenvolvimento e de inovação (Amado et al., 2018; Amado, 2014a, 2014b, 2012, 2013; Barata, 1986; Davidoff and Reiner, 1962; Ferreira, 2017; Friedmann, 1987; Hall and Tewdwr-Jones, 2010; Letras, 2008; Oliveira, 2011; Rittel and Webber, 1973; Stevenson and Lindberg, 2010).

Sendo uma atividade onde a diversidade de origens disciplinares associadas aos vários atores envolvidos no exercício do planeamento dá origem a conceitos muito diversificados e distintos entre si, o OT pode ser entendido como uma atividade com base na realidade e circunstâncias do momento, suportado em experiências passadas e que encara os cenários futuros de desenvolvimento com capacidade de adaptação (Amado, 2013; Barata, 1986; Davidoff and Reiner, 1962; Friedmann, 1987; Galloway and Mahayni, 1977; Hall and Tewdwr-Jones, 2010a; Oliveira, 2011, 2002; Partidário, 1999; Rittel and Webber, 1973; Stevenson and Lindberg, 2010).

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Neste sentido, falar de OT é falar de PP, o que torna o OT uma PP (Ferrão, 2011). A Carta Europeia do Ordenamento do Território (CEOT), aprovada em Conselho da Europa a 20 de Maio de 1983, estabelece o conceito de OT como “(…)

a tradução espacial das políticas económicas, social, cultural e ecológica da sociedade. É simultaneamente uma disciplina científica, uma técnica administrativa e uma política que se desenvolve numa perspetiva interdisciplinar e integrada, tendente ao desenvolvimento equilibrado das regiões e à organização física do espaço segundo uma estratégia de conjunto” (DGOTDU, 1998, p. 19). O OT é assim

uma PP (Ferrão, 2011) que resulta da “ (…) aplicação ao solo de todas as políticas

públicas, designadamente económico-sociais, urbanísticas e ambientais, visando a localização, organização e gestão correta das atividades humanas” (IGP, 2007),

introduzindo por esta via, a integração da dimensão territorial e espacial na formulação e operacionalização das suas políticas, planos e programas.

Falar de PP de OT e falar de PPBT não é a mesma coisa. O OT é uma PP com incidência territorial, no entanto o OT não compreende todas as Políticas Públicas de Base Territorial (PPBT). O OT emergiu no seio das PP, assente no planeamento urbanístico, planeamento regional, e no planeamento biofísico, representando estes as “ (…) três filiações, que antecedem o OT enquanto PP

autónoma, mas que com ela coexistem ainda hoje com graus distintos de ambiguidade, sobreposição e tensão (…)” (Ferrão and Mourato, 2010c, p. 12). Mais

tarde, o OT sofreu um alargamento em termos de esfera de ação, de uma atividade focada essencialmente na regulação do uso do solo através da distribuição e zonamento das atividades e cargas de ocupação, que passou a focar-se em objetivos de desenvolvimento territorial, implicando a coordenação de um conjunto mais lato de políticas que tem impacto territorial surgindo então as PPBT. Por exemplo, no início do Séc. XIX, o OT estava muito suportado na sua componente da regulação do uso do solo que, no sentido de dar resposta ao boom3 da construção, o tornou numa atividade maioritariamente empírica e focada em disponibilizar uma resposta rápida e que era formulada sem o tempo desejável para o estudo e reflexão. Isto é, face à necessidade de resposta rápida não existia a possibilidade de alocar o tempo necessário ao estudo e avaliação das várias opções de desenvolvimento, dando-se primazia à urgência de regulação do uso do solo em detrimento da oportunidade de programação estratégica do uso do solo.

As PPBT operacionalizam-se sob a forma de projetos e programas com impacto territorial relevante e cujas prioridades de intervenção são formuladas em função das opções estratégicas definidas para o referido território (Fadigas, 2015). São portanto PP concebidas e implementadas a partir de uma dada base territorial, por norma associadas a um quadro estratégico prospetivo e desejavelmente de acordo com um

3 _{Crescimento repentino.}

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processo participado (Ferreira, 2017a), no qual as instituições e os atores identificados com o território em causa participam, de modo formal ou informal, ainda que de forma eventualmente desigual (Figueiredo, 2010a).

Ou seja, as PPBT correspondem ao leque de PP com incidência e impacto territorial e que se vêm espacializadas no território, não tendo forçosamente que corresponder a PP de OT. A título de exemplo, as PP de educação ou de inclusão social não são PP de OT, embora devam ser articuladas e consideradas na definição das PP de OT. Ou seja, as PPBT são políticas mais amplas que as PP de OT, uma vez que abrangem todo o conjunto de PP com incidência territorial ou de definição sobre um suporte territorial, nas quais se inserem as PP de OT enquanto parte desse conjunto.

Neste panorama, as PP de OT são as PPBT que resultam da progressiva consolidação do papel e ação do Estado em matérias específicas do OT (Fadigas, 2015) e que, nessa ótica, representam o papel assumido pelo Estado enquanto agente regulador de um desenvolvimento equilibrado do território (Rodrigues and Silva, 2016). Por exemplo, em Portugal a PP de OT foi formalizada com a inscrição do OT como função pública4 na Constituição da República Portuguesa (art.º 9, alínea e)) (1976), consagrando-o como tarefa fundamental do Estado5 _{(art.º 66, n.º 2, alínea} b)) (Ferrão, 2011), em prol do alcance de uma coerência territorial. Tornou-se assim tarefa do Estado (1976) promover o desenvolvimento harmonioso do território, assegurando um correto OT e a adequada programação da intervenção territorial (Fadigas, 2015), tarefa esta que deve ser alvo de uma reflexão crítica (Ferrão and Mourato, 2010c) e assertiva numa perspetiva integrada e dinâmica (Alves, 2001). Neste sentido, o papel interventivo do Estado no OT passa também por analisar as atividades e PP que o operacionalizam (Ferrão and Mourato, 2010c), assim como regular as relações que desenvolve com as restantes políticas, mecanismos e sistemas, nomeadamente ao nível do modo como se integra, articula e interage com eles (Alves, 2007, p. 1).

O OT é portanto uma PP agregadora (Paixão and Ferrão, 2018) que, de forma articulada, espacializa no território e aplica ao solo as várias PP desenvolvidas sectorialmente, definindo a incidência da intervenção territorial e influindo sobre a localização, organização e gestão das atividades humanas (Fadigas, 2015; Figueiredo, 2010a; IGP, 2007; Partidário, 1999, 2017).

4 _{“e) Proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente,}

preservar os recursos naturais e assegurar um correto ordenamento do território; (…)” (Artigo 9.o - Tarefas Fundamentais do Estado, alínea e), Constituição da República Portuguesa. VII Revisão Constitucional

[2005], 1976)

5 _{“b) Ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correta localização das}

atividades, um equilibrado desenvolvimento socioeconómico e a valorização da paisagem;” (Artigo 66.o - Ambiente e qualidade de vida, alínea b), Constituição da República Portuguesa. VII Revisão Constitucional [2005], 1976)

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O OT surgiu com a necessidade resolver eventuais desequilíbrios (Paiva, 1997a) na relação entre o homem, o espaço físico ou territorial (Baud et al., 1999, p. 262) e os recursos naturais (Frade, 1999), que possam surgir da intervenção antrópica (DGOTDU, 1988) ou da transformação natural (Partidário, 1999). O território é uma entidade global e de usufruto comunitário e que assume um caracter heterogéneo e com especificidades próprias (Batista e Silva et al., 2009), sendo necessário regular a sua intervenção (Encarnação, 2010), conhecer as alterações e mutações que sofre (Lichfield et al., 1975), bem como o acompanhar e avaliar regularmente o seu desenvolvimento e evolução (Batista e Silva, 2004; Ferrão and Mourato, 2010c; Lopes, 2011a), por forma a garantir a sua diferenciação e utilização de forma equilibrada e sustentável (Oliveira, 2011).

Quer se trate de um espaço de natureza urbana ou rural, o território tem origem num conjunto de diversos componentes que através de sua interação conjunta e permanente o condicionam, caracterizam e materializam (Ferreira et al., 2010). Estes componentes devem ser ponderados, articulados e conduzidos no ato de ordenar e planear, sendo que o seu ordenamento ou a inexistência deste influência o modo de desenvolvimento do território e condiciona a existência e permanência de atividades humanas que nele se desenrolam (Amado, 2005). É uma relação de interdependência na qual o homem molda o território, ao mesmo tempo que se adapta às suas características (Silvano, 2010). O OT é por isso uma atividade intrinsecamente conectada com o território e com as suas características próprias (Moura, 2017), definindo PP de OT de acordo com o contexto territorial, social e económico (Breda Vázquez and Conceição, 2010).

Neste sentido, o OT e as práticas de planeamento que este pressupõe, não atuam em função de um conjunto de objetivos e tramitações universais, estabelecidos de forma rígida e uniforme, que são aplicados a qualquer território como se de uma única realidade territorial, homogénea, se tratasse. Pelo contrário, o OT adapta-se ao contexto e procura reconhecer e conferir à instância territorial sobre a qual se debruça e suporta, o que lhe consiste obter e realizar – os objetivos estratégicos ou visão estratégica definida – de acordo com o seu contexto e natureza, recorrendo-se da atividade do planeamento para esse efeito (Amado et al., 2018).

O planeamento é antecedido pelo OT (Lopes, 2011a, p. 6) e representa a atividade responsável pela operacionalização deste através da definição de medidas e ações específicas que o visam executar (Alexander, 2016; Amado, 2005; Catanese, 1988; Lopes, 2011a). Neste sentido, o processo de OT enquadra a atividade de planeamento como um processo de formalização, integração e coordenação de PPBT, responsável pela elaboração de planos e programas de base territorial que são adotados como guias de ação na coordenação do alcance de um objetivo

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coletivo considerado relevante para a sociedade (Amado and Cavaco, 2017; Amado, 2005; Ferrão, 2011; Glasson, 1992).

Ou seja, o OT é um conceito mais lato que o conceito de planeamento e, em termos operacionais, posiciona-se a montante, sendo o planeamento o responsável pela operacionalização do OT. O OT define PPBT que são operacionalizadas pelo planeamento através das suas ferramentas de execução, sob a forma de planos e programas, compreendendo estes os Instrumentos de Gestão Territorial (IGT) (Lopes, 2011a, p. 6). A título de exemplo, no caso português a política nacional de OT, apresentada no âmbito nacional pelo Programa Nacional da Politica de Ordenamento do Território (PNPOT) é operacionalizada nos restantes âmbitos do Sistema de Gestão Territorial Português (SGTP) através dos vários IGT, regulados de forma hierárquica (Batista e Silva, 2017a).

O conceito do OT embora relativamente estabilizado, é um conceito em constante evolução não só no que diz respeito ao balizamento do seu campo de atuação, mas também em relação ao modo como atua, se posiciona e interfere no campo das PP e das questões de desenvolvimento da sociedade e do território. O OT surgiu como uma atividade reservada à regulação do uso do solo, muito conectado com o planeamento físico e com a regulamentação e classificação do uso do solo segundo uma hierarquia de planos de caracter estritamente vinculativo, com horizontes temporais rígidos e com operacionalizações pouco flexíveis (Lourenço, 1997; Oliveira, 2011; Paiva, 1997). No entanto, desde da década de 90 o OT veio a ver reforçada a sua dimensão estratégica e a libertar-se da exclusividade da regulação do uso do solo, sofrendo um alargamento em termos de esfera de ação e de ótica de atuação (Dallabrida, 2006, 2007, 2011; Dallabrida and Becker, 2003a; Farinós, 2008; Héritier and Lehmkuhl, 2011; Sørensen and Torfing, 2005). Isto porque, no momento em que o OT alcançou uma vertente reguladora relativamente estabilizada, despontaram as necessidades de entender os efeitos das suas PP e começaram a surgir as dificuldades de articulação com as restantes políticas sectoriais que foram sendo desenvolvidas em paralelo (Batista e Silva, 2017a). Com isto, o OT adequou o seu campo de atuação ao contexto e aos paradigmas de desenvolvimento, ampliando a sua vertente de desenvolvimento territorial no sentido de dar resposta a uma atividade de ordenamento cada vez mais orientada para o desenvolvimento e não exclusivamente centrada na regulação (Albrechts, 2004). Nesta ótica, o OT necessitou de atribuir no seu processo maior ênfase à dimensão de coordenação e articulação intersectorial e, sobretudo, de acompanhamento, percebendo-se que para além da regulação do OT é necessário promover articulação entre as diversas políticas sectoriais e que estas possam ser acompanhadas e avaliadas.

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Segundo Ferrão (2011) a PP de OT é uma política fraca, que se revela condicionada pela interferência externa e com dificuldade de concretização (Ferrão, 2011, p.25). As PP de OT enfrentam dificuldades de implementação que se traduzem numa desproporção significativa entre a sua ambição e a sua concretização, nomeadamente em relação aos objetivos que pretende atingir e que por não ser capaz de dominar as influências externas ao processo, acaba por não conseguir concretizar, tendo ainda que lidar com os efeitos indesejados e imprevisíveis que surgem nesse processo.

Contudo, não obstante ser uma política fraca, o OT tem vindo a ganhar cada vez mais peso enquanto instrumento de desenvolvimento, reforçando a necessidade da sua componente de acompanhamento e avaliação dos efeitos e impactos das suas PPBT, ou seja, atribuindo enfase aos efeitos e impactos das várias PPBT sobre o território e o seu ordenamento (Laurian et al., 2004).

O OT tem como finalidade a regulação territorial, definindo PPBT cuja operacionalização acarretará sempre impactos territoriais que têm que ser conhecidos e avaliados (ver Cap. I – 2.2). O OT orienta e regula a organização espacial dos recursos territoriais e a distribuição dos usos e atividades, através da introdução de alterações no território que têm vindo a aumentar a complexidade das diferenças entre o sistema antrópico e o sistema natural (Frade, 1999), potenciando situações de desequilíbrio (Paiva, 1997a), incompatibilidades e risco (Partidário, 1999, 2017). Neste sentido, práticas de OT além de verem reconhecido o seu valor enquanto instrumento regulador e produto da necessidade de ordenar e planear a intervenção no território, têm simultaneamente sido consideradas uma atividade organizada e de carácter social, cujo objetivo primordial é promover o desenvolvimento da situação existente e que por isso necessita de ser acompanhada, conhecida e avaliada (Oliveira, 2002).

O OT é uma PP racional, o que permite a integração no seu processo de formulação a definição de mecanismos de avaliação racionais. O OT suporta-se em métodos de decisão racional na determinação das ações adequadas a servir de suporte à resolução dos inúmeros desafios que surgem inevitavelmente no decorrer do processo de realização dos seus objetivos (Amado, 2012; Barata, 1986; Davidoff and Reiner, 1962; Friedmann, 1987; Hall and Tewdwr-Jones, 2010a; Oliveira, 2011; Stevenson and Lindberg, 2010). Estas ações, quando executadas têm resultados que não são possíveis de prever com exatidão (Amado et al., 2018; Barata, 1986), reforçando a necessidade de avaliar os impactos e os efeitos das PP de OT e das PPBT sobre o território (Ferrão and Mourato, 2010c).

Em paralelo, a constante aceleração da mutação da realidade territorial com impactos marcantes e a permanente intervenção humana, exige uma sucessiva atualização e inovação do processo de OT para a qual a avaliação se apresenta com

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papel de relevo (Ferrão and Mourato, 2010c). Ou seja, o OT e as suas PP têm que ser avaliadas para mitigar a ocorrência de conflitos ou incompatibilidades fruto da sua execução, em primeiro lugar, mas também para que possam elas próprias ser alvo de evolução e inovação ao nível das várias componentes que estruturam a sua definição e execução.

Avaliar o OT é avaliar o território e as suas dinâmicas, avaliando as PPBT e os seus impactos, uma vez que o OT é uma atividade que define PPBT e a sua implementação implica impactos no território (ver Cap. I – 2.2). Neste sentido, as práticas de avaliação, as PP e o território encontram-se em evolução permanente, interagindo continuamente nesse processo interdependente de transformação (Oliveira, 2011).

No entanto, existe uma constante na avaliação em OT que se prende com a sua natureza política (Bovens et al., 2008; Louçã, 2018; Mesquita Nunes, 2018). Isto porque a avaliação em OT corresponde sempre a uma avaliação política (Mesquita Nunes, 2018), uma vez que o OT se encontra no campo das ciências sociais (Louçã, 2018) e a sua avaliação se centra, seja ao nível do instrumento ou do processo, nas suas PP, habitualmente designadas na literatura pelos 4P’s – Políticas, Programas, Planos e Projetos (Batista e Silva, 2017a, p. 1).

Por outro lado, visto que o OT define PPBT (Aguiar, 2002a), a avaliação em OT acolhe também a avaliação dos impactos territoriais da implementação das suas políticas (ver Cap. I – 4.2) (Paixão and Ferrão, 2018). É na avaliação dos impactos territoriais das suas PPBT que a avaliação em OT vê robustecida a sua vertente mais técnica, designadamente ao nível das práticas de acompanhamento regular provenientes das ações de monitorização. No atual panorama de desenvolvimento, o OT vê as suas práticas de monitorização fundadas como um corpo de saberes constituído de acordo com o modelo das ciências, no qual a exigência científica e técnica se tornam a base das principais justificações das decisões tomadas, que se apresentam inevitavelmente políticas ao nível da conceção de PPBT (Bourdin, 2011, p. 21).

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