NOTA INTRODUTÓRIA AO CAP
1. AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
1.3. O papel das Organizações Internacionais na avaliação de Políticas Públicas
A cultura de avaliação associada ao âmbito do desempenho e escrutínio do exercício da PP tem vindo a ganhar revelo e a consolidar-se nas últimas décadas, fruto do papel ativo que as Organizações Internacionais, ou entidades multinacionais e supranacionais têm vindo a desempenhar nos processos de globalização.
O papel das Organizações Internacionais na avaliação de PP tem vindo a pautar-se pela promoção de uma cultura de avaliação integrada, executada com harmonização e articulação entre os exercícios de avaliação, e com a perspetiva de criação de uma base de conhecimento sólida constituída com as evidências e o conhecimento produzido nas várias experiências de avaliação (Medeiros, 2017).
No atual panorama de desenvolvimento, as organizações internacionais têm vindo a assumir-se entidades capazes de exercer um papel de articulação, em prol da compatibilização e harmonização na realização da avaliação de PP. O papel das Organizações Internacionais na avaliação de PP contribui para a consolidação de uma cultura de avaliação generalizada, abrangente e relativamente uniformizada. Relativamente uniformizada, porque a intervenção das entidades internacionais é feita no âmbito internacional como, e.g., no caso da Comissão Europeia (CE) ao nível da União Europeia (UE), e por isso, qualquer intervenção destas entidades tem que garantir a possibilidade de adaptação ao contexto político, social, institucional, económico, territorial, entre outros, dos Estados em questão.
Ainda assim, estas entidades atuam como fontes de pressão externa na sedimentação de uma cultura de avaliação, que se deseja estabilizada e compatível, ao nível dos vários Estados e respetivos sistemas políticos e de gestão. Esta compatibilização e estabilidade é essencial face ao panorama atual, no qual é cada vez mais necessário avaliar as PP de forma transversal, entendendo os seus efeitos e consequências num prisma holístico, que não se resume apenas aos limites jurídico-administrativos dos suportes territoriais de incidência da PP em questão (Amado and Cavaco, 2017). Isto porque, as PP atuam segundo um universo processual e de intervenção que exige uma noção de conjunto, onde é necessária a consideração não apenas a sua área de intervenção direta (efeitos diretos), mas também o seu envolvente uma vez que o impacto das suas medidas extravasa o limite da sua área de incidência física (efeitos indiretos) (White, 2010).
Um dos principais motivos pelos quais as entidades internacionais têm vindo a adotar uma posição mais ativa nas matérias do acompanhamento e
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implementação de uma cultura de avaliação e partilha de evidências territoriais diz respeito à Governança Territorial (GT) (Dallabrida, 2015, 2011).
Uma GT desarticulada e sectorialmente descoordenada contribui para o agravamento das disparidades regionais e representa um obstáculo no caminho para o desenvolvimento equilibrado e sustentável (Amado, 2005). Este é o principal motivo pelo qual as entidades internacionais têm vindo a adotar uma posição ativa no fomento da avaliação como, e.g., o caso da Organização das Nações Unidas (ONU), Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), e World Bank (WB). No entanto, a natureza política da avaliação das PP (Bovens et al., 2008; Louçã, 2018; Mesquita Nunes, 2018) leva a que o papel das organizações internacionais se regule por uma natureza orientadora, garantindo a liberdade política, institucional, técnica e administrativa das organizações públicas que conduzem a avaliação (Dallabrida, 2015; Ferrão, 2010; Paixão and Ferrão, 2018).
A avaliação de PP mantem uma relação próxima com a GT e a coordenação intersectorial e multi-escala. Enquanto atividade organizada, a definição de PP e a sua implementação têm adjacente uma natureza governativa que beneficia da melhor coordenação intersectorial (vertical e horizontal) possível obter, e.g. na articulação entre os vários sectores da sociedade (públicos e privados), entre escalas, atores e temáticas com que lida, e que se suporta cada vez mais numa ótica governativa assente na cooperação e coordenação intersectorial (Amado, 2018a; Blanco and Comà, 2003; ESPON, 2006; Feio, 2010; Feio and Chorincas, 2009; Ferrão and Mourato, 2010c; Graña, 2005; kazancigil, 2002; Rosenau and Czempiel, 1992; Weale, 2011)
No caso da UE, a avaliação não representa uma das suas competências diretas, estando cada estado-membro dotado da sua autonomia própria nas matérias da avaliação, com a sua perspetiva e forma de intervir reguladas pelos seus respetivos sistemas político-institucionais. No entanto, devido à sua pertinência, a avaliação tem vindo a ser foco de atenção a nível europeu, tendo vindo a ser produzidos diversos documentos estratégicos e orientadores, estabelecidos contactos e promovida a discussão sobre a temática (Medeiros, 2017).
O destaque atribuído à avaliação por parte da UE justifica-se com a promoção de PP mais harmonizadas e articuladas entre sectores e âmbitos, e com uma maior flexibilidade de adaptação a alterações nos contextos ou paradigmas de avaliação. No entanto, o foco da UE não se limita apenas à harmonização da PP, estendendo- se à necessidade de garantir o escrutínio dessas PP, sobretudo quando estão em causa a aplicação e distribuição de fundos europeus. Neste sentido, têm sido promovidos processos de avaliação mais eficientes e centrados nos resultados
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efetivos da implementação da PP (performance), procurando compreender o ciclo completo da PP a fim de introduzir as adaptações e melhorias possíveis no processo (Medeiros, 2016).
A integração da avaliação no seio das PP dos Estados Membros tem verificado um processo lento e difícil (Pereira, 2017). A dedicação e destaque atribuído à avaliação por parte da UE traduz, mesmo que de forma involuntária, uma pressão externa que leva a que o exercício da avaliação ganhe destaque nos Estados Membros. No entanto, embora a avaliação represente um exercício tão complexo e difícil, quanto necessário (Oliveira, 2011), a sua integração efetiva enquanto prática corrente e cultura de avaliação ainda se encontra longe de se assumir assegurada e devidamente consolidada no seio dos vários sistemas governativos (Mourato, 2017).
A UE tem vindo a assumir uma posição orientadora, produzindo documentos de caracter orientador, na forma de guias, normas e standards a serem adotados na avaliação como, e.g., o guia EVALSED: The resource for the evaluation of Socio-
Economic Development (2003) (Medeiros, 2017). A CE disponibiliza, desde 1999,
um conjunto de documentos contendo os standards a utilizar de forma generalizada nas matérias de avaliação no contexto europeu (EC, 2003). No entanto, estes documentos nunca encontraram o seu devido espaço nas administrações públicas dos vários Estados Membros, e por esse motivo nunca foram devidamente desenvolvidos e melhorados no sentido de os adequar ao seu contexto local. Atualmente, estes documentos necessitam de ser atualizados ao contexto do momento. Atualizados em termos do contexto de aplicação, uma vez que o panorama das PP alterou significativamente e numa perspetiva de maior flexibilidade e capacidade de adaptação, exigindo uma resposta mais célere e abrangente por parte da avaliação. Ainda no âmbito do contexto de aplicação, alterações no contexto territorial, cultural e social também exigem novos desafios à avaliação, nomeadamente com o crescimento progressivo da UE, e.g., face ao contexto de 1999, onde a UE viu aumentados os seus Estados Membros em 2004 (Eslovénia, Eslováquia, República Checa, Chipre, Estónia, Letónia, Malta, Polónia, Lituânia e Hungria), 2007 (Bulgária e Roménia), 2013 (Croácia) e a perspetiva de diminuição em 2019 (Reino Unido) (ver figura 12).
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Figura 12: Estados Membros da UE. Fonte: Elaboração do autor (imagem manipulada. imagem original: https://pt.wikipedia.org/wiki/União_Europeia#/media/Ficheiro:EU_on_a_globe.svg).
Em paralelo, atualizados em termos da prática da avaliação, acompanhando as alterações e inovações na teoria e prática da avaliação (novas ferramentas, métodos, enquadramentos institucionais, paradigmas e teorias) e aprendendo com as experiências levadas a cabo, e.g., a introdução das aprendizagens das experiências de avaliação dos fundos estruturais e de coesão que têm vindo a introduzir uma abordagem mais estratégica e flexível, que por sua vez exige maior ênfase nas questões específicas da avaliação numa ótica de foco nos resultados.
Além da questão da atualização da avaliação, em especial no que diz respeito ao paradigma e ao contexto, o papel das entidades internacionais é fulcral na harmonização dos procedimentos e dos conceitos (Medeiros, 2017). Não é benéfico para a avaliação que esta se realize apenas através de um método de avaliação exclusivo, uma vez que beneficia do pluralismo dos métodos e da diversidade dos sectores envolvidos. No entanto, a sua utilidade, atual e futura, depende de uma certa coerência e harmonização de conceitos (Amado and Cavaco, 2017). Isto porque, a perspetiva de desenvolvimento pretendida, cada vez mais assente na promoção de práticas mais colaborativas e na troca e partilha de informação, só e possível com uma avaliação articulada e coordenada do ponto de vista intersectorial (Dias, 2011).
Nesta ótica, têm vindo a ser desenvolvidos esforços por parte das entidades internacionais no incentivo à realização de práticas de avaliação articuladas e
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coordenadas, promovendo a implementação de uma cultura de avaliação relativamente harmonizada.
Surgem assim estudos e sistemas de indicadores promovidos por entidades supranacionais como, e.g., pela ONU, UE e OCDE, no sentido de alcançar a articulação na avaliação. Os estudos da UE e da OCDE têm um papel muito importante em termos de consolidação de uma cultura de avaliação, sobretudo porque o fazem numa perspetiva de comparabilidade.
No caso da UE, o peso significativo que tem vindo a atribuir às questões da consolidação de uma cultura de avaliação, nomeadamente através de condicionamentos ao acesso a fundos na ausência de práticas de avaliação, tem vindo a traduzir-se num aumento significativo das práticas de avaliação, em especial no que diz respeito ao medir o desempenho da implementação das PP de forma harmonizada e coordenada a nível intersectorial.
A exigência de coordenação intersectorial na avaliação torna-se ainda mais premente com a aceleração da transformação da sociedade e dos territórios que vêm os seus efeitos cada vez mais repentinos e incertos (Antunes, 2017), tornando fundamental que as PP decorram assentes em práticas colaborativas (Graña, 2005) que beneficiam da cooperação e partilha de informação e conhecimentos no seio do processo de decisão estratégico, para que se possa garantir uma maior eficiência e eficácia ao nível da sua definição e implementação.
Segundo Feio e Chorincas (2009), a avaliação orientada e coordenada internacionalmente é cada vez mais necessária com o progressivo desenvolvimento de estratégias unificadas e unificadoras (Feio and Chorincas, 2009), assentes no estabelecimento de relações de cooperação e parceria (Ferrão, 2013) para a coesão e o desenvolvimento sustentável (Dallabrida, 2015; ESPON, 2006) onde as entidades internacionais desempenham um papel cada vez mais ativo.
Neste sentido, o papel destas entidades não se resume apenas à promoção da diminuição das desigualdades societais segundo uma ótica de crescimento equilibrado e com vista a eliminação das disparidades existentes (Auclair, 1997; Hadder, 2000; UN, 2006), passando também pelo incentivo à análise contra factual na avaliação de impactos das PP e na institucionalização da sua avaliação (EC, 2003). Isto porque, as entidades internacionais, nomeadamente as agências internacionais como, e.g., a ONU, ao estabelecerem um conjunto de objetivos e metas estão a dar um passo no sentido da sua monitorização. Veja-se, e.g., a Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), onde os Estados Membros são, numa base voluntária, instigados a monitorizar o seu desempenho e a forma como contribuem para o cumprimento das metas estabelecidas.
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