Avaliação em Ordenamento do Território: evolução e perspetiva A avaliação e o OT estão em evolução permanente, interagindo

ininterruptamente nesse processo de transformação partilhada (Amado and Cavaco, 2015, 2017; Antunes et al., 2010; Batista e Silva, 2006a, 2006c; Dallabrida and Becker, 2003a; Ferrão, 2018; Ferrão and Mourato, 2011a; Oliveira, 2011, p. 102; Paixão and Ferrão, 2018).

A avaliação é uma atividade em atualização, que ambiciona ser constante ao longo de todo o processo de OT (Soares Leandro, 2016, p. 5), e que não pode ser executada de uma forma uniforme e transversal a todas as realidades e contextos (Lopes, 2011a, p. 19). A avaliação representa uma parte fundamental do processo de OT, que exige ser executada tendo em consideração as especificidades do contexto e suportando-se numa estratégia de avaliação devidamente delineada (Batista e Silva, 2018). Neste sentido, a comunidade científica desenvolveu diferentes métodos de avaliação que foram dando resposta aos vários paradigmas e teorias de avaliação (Amado and Cavaco, 2015).

A avaliação surgiu no OT com o questionar do nível de eficiência das suas PP (Pereira, 2017), dos seus instrumentos de planeamento (4 4P’s) (Batista e Silva, 2017a, p. 1), e da sua implementação (final do século XX) e é vista como um auxílio à realização de melhorias ao longo das várias etapas do ciclo de vida do plano ou programa (Oliveira, 2011), contribuindo em paralelo para a compreensão e melhoria do processo de OT através do melhoramento dos padrões das práticas correntes (Berke et al., 2006; Breda Vázquez and Conceição, 2010; Cabral, 2017; Lichfield et al., 1975; Pinho, 2010).

A avaliação em OT surgiu centrada na performance dos instrumentos de planeamento, com enfase nas questões e eficácia e eficiências dos planos e programas territoriais, tendo vindo progressivamente a evoluir numa perspetiva de avaliação do território e das dinâmicas territoriais decorrentes da implementação das PP.

Avaliação adapta-se ao contexto e por isso existem diferentes métodos de avaliação em OT. Os métodos de avaliação que são oferecidos ao OT não se centram apenas em questões de mérito e valor do processo e dos seus instrumentos (Amado and Cavaco, 2015; Oliveira, 2011; Paixão and Ferrão, 2018; Scriven, 1991; Wholey, 1996; Worthen, 1996) incorporando, para além desses aspetos, o acompanhamento e análise dos seus resultados (Amado and Cavaco, 2015) e do processo de alcance desses resultados (Amado and Cavaco, 2017; Batista e Silva, 2002; Ferrão and Mourato, 2010).

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O OT formula PP que atuam a diferentes escalas, representando instrumentos jurídicos empregados para conduzir a intervenção territorial num determinado contexto e âmbito, exigindo métodos de avaliação adequados a essas especificidades. Atualmente, é cada vez mais consensual a noção de que a avaliação em OT tem que ser adequada ao contexto (Gaspar, 1995, p. 6), o que sugere ser acompanhada por ações de monitorização (Batista e Silva, 2018). Isto porque a monitorização auxilia a adequação e atualização da avaliação face ao contexto, disponibilizando um acompanhamento regular entre avaliações, o que contribui para o reforço progressivo do papel da avaliação enquanto ferramenta de auxílio, melhoria, atualização e inovação da atividade de OT (Amado and Cavaco, 2017).

A avaliação surgiu no OT como fase natural da sua evolução e estabilização, e embora sempre presente, tem verificado uma integração lenta e uma operacionalização inconstante no seio do processo de OT. A avaliação está presente no OT desde dos seus primórdios, enquanto componente fundamental à evolução do processo, e é uma constante no OT, mesmo que de uma forma pouco notória e sem o seu valor reconhecido desde do início da atividade (Amado and Cavaco, 2015). O OT integra práticas prepositivas de planeamento, o que o torna merecedor do argumento de Lichfield (1970) de que mesmo que de forma inconsciente e pouco intencional, desde o início de qualquer processo de OT são preconizadas práticas de avaliação na formulação de propostas de desenvolvimento territorial (Lichfield and Chapman, 1970). Ou seja, a avaliação está presente ao longo do processo, mesmo que em certos momentos surja de forma subtil. E.g. ao elaborar uma PP, qualquer um dos 4 4P’s (Batista e Silva, 2017a, p. 1), são ensaiadas várias hipóteses e cenários de desenvolvimento de entre os quais é necessário decidir por qual deles optar e apresentar como solução recomendável aos agentes decisores. Esta seleção representa na sua essência uma avaliação, independentemente do seu nível de destaque, profundidade ou sustentação.

Além do apoio à tomada de decisão, a avaliação é também imprescindível no OT na sua componente de acompanhamento regular da intervenção territorial e na monitorização das dinâmicas das alterações que se vão verificando. No atual quadro de constante aceleração da mutação da realidade territorial e da consequente exigência de práticas de OT cada vez mais flexíveis e reativas, a componente de acompanhamento da implementação das PP de OT que a avaliação e a monitorização disponibilizam, representa um contributo para a sucessiva atualização do processo de OT (Ferrão and Mourato, 2010).

No cenário de incerteza que presenciamos atualmente e com o dinamismo que o território oferece enquanto suporte de intervenção, é natural exigir às PP de OT que se atualizem a um ritmo mais acelerado, sendo que a sua progressiva

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atualização as torna, por norma, politicas cada vez mais complexas e abrangentes. É nesta componente de atualização regular do processo de OT que a avaliação surge como resposta à necessidade de avaliar as PPBT no sentido de mitigar a possível ocorrência de conflitos ou incompatibilidades fruto da sua execução, evolução ou inovação. E.g. A consideração de novos paradigmas ao nível da sustentabilidade (anos 806) e eficiência energética (início do seculo XXI) na elaboração de planos e programas, traduzem-se em condicionamentos e alterações no modo como são tratados os aspetos ambientais, da mobilidade, preservação de recursos, ocupação do solo, entre outros (Amado et al., 2014).

À medida que as PP se tornam mais complexas e abrangentes, também as suas avaliações se apresentam mais complexas e especializadas. No início do seculo XXI, multiplicaram-se os exercícios de avaliação e aumentou-se a sua abrangência em relação às primeiras experiências de avaliação, que se pautavam por práticas ainda muito generalistas e superficiais. O processo de avaliação em OT diversificou-se e tornou-se mais complexo com a evolução da atividade do OT. Isto porque à medida que o OT evolui e integra novos paradigmas emergentes (Amado, 2014a), aumenta a complexidade territorial e o ritmo de transformação do sistema- real (Batista e Silva, 2002), tornando a avaliação das PP mais especializada e focada.

A natureza do processo de avaliação em OT evoluiu, transitando de uma lógica de avaliação transversal para uma avaliação de natureza sectorial e focada em objetivos, componentes e sectores específicos. Com isto, a avaliação evoluiu de um processo tradicionalmente fechado e centralizado num único procedimento de análise, para um conjunto de análises que se especializam no objeto em avaliação, alargando o leque dos atores envolvidos e fomentando a abertura do processo de avaliação. Esta alteração é muito influenciada pelo paradigma da integração e participação da população no processo de OT.

Atualmente, a avaliação em OT é cada vez mais uma avaliação que procura uma consolidação enquanto cultura no seio da atividade, suportada numa análise contra factual de avaliação de impactos e dando ênfase à institucionalização da avaliação (EC, 2003). Isto porque a institucionalização da avaliação desempenha um papel crucial na generalização da avaliação enquanto prática corrente no seio das PP, considerando-se que apenas é possível aumentar o número e abrangência dos exercícios de avaliação através da consolidação da prática da avaliação enquanto cultura e parte do ciclo de vida das PP (Furubo et al., 2002; Jacob et al., 2015). A transição para uma avaliação de natureza setorial e focada em objetivos, componentes e sectores específicos contribuiu para o aumento do número de

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exercícios de avaliação, a par da existência de uma maior diversidade de métodos, requerendo por isso a criação de competências técnicas e a constituição de comunidades profissionais específicas e organizadas segundo estes domínios de intervenção e avaliação (Ferrão and Mourato, 2010).

A evolução da avaliação em OT não se deu ao mesmo ritmo nas suas componentes de investigação e na prática corrente (AD URBEM, 2010). À semelhança do processo de OT, também o processo de avaliação das suas PP viu a sua vertente empírica relacionada com as práticas correntes de avaliação a não ser capaz de acompanhar o ritmo de desenvolvimento da investigação e do conhecimento científico na temática da avaliação (Ferreira et al., 2010; Oliveira, 2011). A transição das experiências pioneiras de avaliação ex-ante, direcionadas para a avaliação da conformidade da PP, para as experiências de avaliação preventiva dos impactos territoriais da sua implementação e, mais recentemente, para a avaliação das dinâmicas territoriais e do processo e práticas de OT, tem assumido um percurso evolutivo fortemente influenciado por fatores políticos externos, pelo crescimento da europeização do processo de OT, e pelo reforço das políticas europeias de ambiente e coesão (CE, 2008). Neste sentido, transitou-se assim de uma lógica de avaliação do objeto, centrada na formalidade e muito direcionada para a atividade do planeamento, para uma lógica de avaliação do processo de OT, ao longo das suas várias etapas e com foco nas dinâmicas territoriais verificáveis e na introdução de melhorias nos processos de OT e planeamento (ver figura 13).

75 AAE – Avaliação Ambiental Estratégica; ACB – Análise Custo-Benefício (cost-bennefit analysis); AIA – Avaliação de Impacte Ambiental; AIC – Avaliação do Impacto na Comunidade (community impact evaluation); AM – Avaliação Multicritério; FB – Folha de Balanço (Planning Balance Sheet Analysis); MEASN – Means for Evaluating Actions of a Structural Nature; MDT – Método para a monitorização e avaliação das dinâmicas territoriais; PIE – Plan Implementation Evaluation; PPP – Policy-Plan/Programme-implementation-Process; PPR – Plano, Processo, Resultados; RP – Reading Plans;

Figura 13: Evolução do Foco da avaliação. Fonte: Elaboração do autor.

O processo de avaliação evoluiu como resposta á evolução do processo de OT. Embora nunca se tenha alcançado um consenso relativamente à teoria de avaliação que deve suportar a avaliação em OT e ao método a utilizar para avaliar as suas PP, a transição entre paradigmas e teorias de avaliação deu-se suportada no desenvolvimento de métodos que se distinguem pelas suas especificidades em

1940 1950 1960 1980 2000 2010 2019 Avaliação como ponto de partida do processo de definição de PP * noção de eficácia ACB * noção de eficiência Avaliação como etapa do processo de definição, revisão ou reformulação da PP FB * eficiência Vs eficácia AM * impacto AIA AIC Avaliação como componente constante do processo de PP *impacto das PPBT PPP MESN RP AAE PIE PPR MDT 1970 1990 Desenvolvido a partir do SGTP

Aplicadas no contexto SGTP

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termos de objetivos a realizar, aspetos que se pretender avaliar, critérios utilizados e à natureza da PP a avaliar.

O desenvolvimento de diferentes métodos comprova a dificuldade de consenso em relação ao método que deve suportar a avaliação em OT e, em paralelo, revela a avaliação como um processo em constante atualização e que acompanha a atividade do OT, onde “(…) a cada momento, um determinado tipo de plano, e a

correspondente visão de planeamento, pressupõe um determinado tipo de avaliação, com questões, critérios e indicadores específicos, com um dado conjunto de técnicas para a sua apreciação, e com recurso a determinadas fontes de informação” (Oliveira, 2011, p. 102).

Quando analisada a evolução do processo de OT e da sua avaliação, é possível associar diferentes funções que a avaliação tomou face às várias posições na teoria do OT e do planeamento (ver Anexo 3) (Khakee, 1998). A análise de Khakee (1998), considera que a avaliação pode assumir funções desde a (a) otimização; (b) comparação; (c) caracterização; (d) viabilidade; (e) apreciação; (f) interpretação; até ao (g) cálculo de mais-valias, adaptando-se ao paradigma de OT e ao modo de planear que lhe está subjacente através dos métodos de avaliação adotados para a execução da análise. A avaliação pode assumir uma função de (a) otimização, muito conectada com o motivo que despontou a realização das experiências de avaliação no Séc. XIX. Nestas avaliações, a avaliação tem um papel instrumental no sentido de contribuir para auxiliar os planeadores a compreender e melhor os seus planos (Oliveira, 2011), e assumindo-se como uma avaliação com um carácter direcionado para uma ótica de OT assente em práticas de planeamento racional (Hill, 1985), onde se procura otimizar a distribuição do uso do solo e encontrar a melhor relação entre resultados e recursos da solução de zonamento adotada (Khakee, 1998). Por outro lado, em práticas de planeamento que procuram introduzir flexibilidade e adaptabilidade às intervenções, a avaliação pode assumir uma função de (b) comparação sucessiva, e.g. nas intervenções que se conduzem por um processo incremental.

No caso do planeamento advocatório, a avaliação assume a função de (c) caracterização do pluralismo de valores ponderados, permitindo aos planeadores a elaboração de uma análise comparativa (Oliveira, 2011). Em práticas de planeamento orientadas para a implementação das PPBT, os planos e programas, a avaliação assume a função de análise da (d) viabilidade política para a sua implementação.

A função de (e) apreciação pode ser associada a todas as posições na teoria do OT e do planeamento, visto que é intrínseca a qualquer prática de avaliação. No entanto, no caso do planeamento estratégico (Friedmann, 1987; Friend and Hickling, 2012; Healey, 2009), do planeamento comunicativo (Oliveira, 2011) e do planeamento sustentável (Amado, 2005; Breheny, 1997; Kavaliauskas, 2008), a função de

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apreciação surge como pilar da avaliação e característica principal das ações de avaliação.

A avaliação tem como função inerente a (f) interpretação, uma vez que o ato de avaliar decorre da interpretação, sendo que no caso do planeamento transativo (Freitas, 2014), a avaliação assume como função a interpretação do processo de aprendizagem (Kalliola, 2014), recorrendo-se à descrição dos resultados face à organização do processo como mediador do conhecimento (Khakee, 1998). Por último, a função de (g) cálculo de mais-valias, conectada com o planeamento negocial, origina ações de avaliação caracterizadas pela consideração de várias opções e dos seus resultados (Oliveira, 2011).

As funções da avaliação não são condicionadas exclusivamente pela relação que estabelece face a posições na teoria do OT (Khakee, 1998), mas também pelo momento em que é executada (Batista e Silva et al., 2009). Do ponto de vista do momento ou fase do processo de planeamento em que a avaliação é realizada, a distinção é determinada em função da implementação do plano e expressa a sua relação com o fator temporal associado ao momento de implementação da PP (Voogd, 1983). Deste modo, a avaliação é realizável em três momentos do processo de planeamento: (a) ex-ante; (b) on-going e (c) ex-post (Batista e Silva, 2017a; Oliveira, 2011; Voogd, 1983).

A avaliação (a) ex-ante, é realizada no início do processo de planeamento e nela prevalece o estudo do futuro, segundo a comparação entre as possíveis alternativas resultantes do processo (Baer, 1997). É um momento de realização da avaliação, desenvolvida a partir dos anos 50, onde a avaliação assume um caracter antecipatório segundo uma determinada visão de futuro (Batista e Silva, 2003; Lopes, 2011a). Ou seja, é uma avaliação executada com suporte num determinado cenário de futuro (Amado and Cavaco, 2015), onde se escolhem, de entre as várias alternativas possíveis e em consideração, qual a estratégia e respetivo programa de ações considerados mais adequados para fazer face aos objetivos de intervenção (Prada, 2008, p. 48). Representa um momento de avaliação importante pois permite antecipar e prevenir medidas ou soluções para questões que eventualmente possam surgir durante a implementação (Ferreira and [et al.], 2003).

Na avaliação ex-ante existem duas noções distintas que se regulam consoante o conjunto de alternativas em consideração no momento da realização da avaliação. Neste sentido, a avaliação pode ser executada à priori, ou à posteriori, sendo que a noção priori corresponde a uma avaliação ex-ante onde as alternativas em consideração não são conhecidas de forma explicita, e a posteriori quando a avaliação se cinge a um conjunto limitado de alternativas (Lopes, 2011a, p. 14). A avaliação (b) on-going ou in continuum (Batista e Silva et al., 2009), é conectada com a monitorização e corresponde a uma avaliação executada durante o processo de implementação do plano (Amado and Cavaco, 2015). A avaliação on-going

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acomoda o acompanhamento e avaliação permanente da implementação das ações programadas e das respetivas realizações, no decorrer da implementação do plano (Baer, 1997).

A avaliação on-going não é uma avaliação de ocasião, executada a meio da implementação da PP como, e.g., as mid-term evaluation apresentadas pela CE no

EVALSED: The resource for the evaluation of Socio-Economic Development (EC,

2013, p. 13). A avaliação on-going é uma avaliação que à partida se pressupõe que assuma de carácter regular, constante e com uma frequência adequada ao acompanhamento do processo de elaboração, implementação e adaptação do plano, apoiando a tomada de decisão (Batista e Silva, 2018). A avaliação on-going é cada vez mais considerada como etapa fundamental do processo de planeamento, pela sua aplicabilidade durante o processo de implementação, e pelas vantagens que incute em termos de apreciação contínua do plano e da sua implementação, sustentando a execução de alterações ao plano, ou a alteração de estratégias (Prada, 2008, p. 48).

Dos três momentos (ex-ante, on-going e ex-post), a avaliação on-going é a que enfrente mais obstáculos na sua realização, sendo raramente desenvolvida no sentido restrito dos seus termos (acompanhamento e avaliação permanentes)

“(…)dando, na prática, origem à produção regular de elementos de avaliação que se sucedem no tempo com periodicidade variável e que, em regra, depende da periodicidade de obtenção dos dados e da informação que servem de suporte a essa avaliação” (Batista e Silva et al., 2009, p. 157).

A avaliação (c) ex-post é uma avaliação retrospetiva onde predomina a observação do passado, compreendendo a averiguação da concretização dos objetivos definidos no plano e respetivos resultados das estratégias e ações programadas, após a implementação do plano (Baer, 1997; Batista e Silva, 2003, 1998). Embora a sua denominação e definição apontem para uma realização após a implementação, a avaliação ex-post pode ser realizada em qualquer estágio intermédio da implementação do plano (Batista e Silva, 2017a, p. 7), não tendo forçosamente que ocorrer a propósito do arranque de um novo plano ou na sua revisão (Batista e Silva, 2017a, p. 7). Ou seja, a avaliação ex-post é uma avaliação que ocorre após a implementação do plano ou de uma componente deste, E.g. uma medida específica (Prada, 2008, p. 48). É uma avaliação que desempenha um papel significativo na medição do grau de concretização dos objetivos (Guerra, 2002) num período de tempo delimitado (Gomes and Santos, 2012, p. 17), para o qual se avaliam os resultados obtidos e, posteriormente, em função do grau de realização dos objetivos predefinidos se decide a restruturação ou manutenção das estratégias e do plano (Prada, 2008).

A avaliação ex-post ganha especial relevo na atividade do OT e do planeamento pela dimensão de aprendizagem e experiência que proporciona (Amado and Cavaco, 2015), ao nível do processo de formulação de planos e programas tendo em conta a eficácia das suas medidas de intervenção (Oliveira, 2011), visto

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esclarecer não só as questões da utilidade do plano, como da eficácia das suas medidas (Batista e Silva, 2000).

Não obstante as tendências da envolvente externa que possam condicionar o sucesso do plano e da sua implementação, a avaliação ex-post proporciona ao processo de planeamento e OT, um conjunto de informações relativamente aos resultados do plano e da sua implementação que são cruciais para melhorar o processo de formulação de novos planos e programas. No entanto, a sua maior valência é em simultâneo o maior entrave à sua aplicação, uma vez que esta avaliação muitas vezes é evitada por revelar o nível de sucesso das opções tomadas em sede de planeamento, através da associação entre medidas interventivas e resultados obtidos (Mourato, 2017; Pereira, 2017). E.g. no caso português, no SGTP, a avaliação ex-post introduzida ao nível dos IGT com os Relatórios de Execução do PDM em vigor revelam que a sua realização tem uma expressão reduzida (Castelo Branco, 2018; Pina et al., 2018a), assente num desconforto visível por parte do corpo político e na falta de orientação que sustente a sua execução por parte do corpo técnico, apesar de se considerar vital o seu exercício na esfera do OT (Miranda, 2013, p. 21).

Além dos três momentos convencionais (ex-ante, on-going e ex-post), existe ainda a avaliação ínterim ou intermédia, realizada a meio da implementação do plano. Atualmente a avaliação ínterim ainda não possui o reconhecimento consensual, equivalente aos três momentos convencionais, por parte da comunidade internacional (Baer, 1997; Batista e Silva et al., 2009, p. 157; EC, 2013; Kocabaş and Kopurlu, 2010; Voogd, 1998). Por exemplo, em Portugal a avaliação

ínterim foi introduzida no contexto de avaliação do Programa Polis, programada para

ocorrer sensivelmente a meio do período de implementação ou realização do plano (Lopes, 2011a, p. 14).

A avaliação em OT representa em si um mecanismo de compreensão e aprendizagem (Amado and Cavaco, 2015; Ayob and Morell, 2016; Kalliola, 2014; Nutley et al., 2003; Trochim and Donnelly, 2006), permitindo entender como foi implementado o plano (Amado and Cavaco, 2017), como foi operacionalizado, o que alcançou (Sanderson, 2009), que dinâmicas gerou e o que é necessário para ser melhorado (Williams, 2000). Deve por isso ser vista como procedimento de determinação do mérito ou valor de um determinado plano, programa ou componente, preferencialmente de forma regular e sistêmica (Amado and Cavaco, 2015), e que contribui para a melhoria e atualização do processo de OT, e.g., em termos de acolhimento de novos paradigmas e disciplinas emergentes na atividade (Oliveira, 2011; Oliveira and Pinho, 2010).

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