Maritânia Salete Salvi Rafagnin (UCPel) mari.salvi@gmail.com Thiago Ribeiro Rafagnin (UCPel)
RESUMO
O presente estudo objetiva realizar a meta-avaliação do Fundo de Financiamento Estudantil (FIES). Para tanto, utili- zou-se como base o critério de eficiência. Como metodologia, adotou-se a avaliação ex-post, somativa, de abordagem por objetivos, verificando seus resultados. A partir da meta-avaliação, verificou-se que a finalidade a qual se propôs a avaliação do FIES atendeu aos objetivos, contudo a análise poderia ser mais aprofundada, haja vista a base de dados disponível aos avaliadores. Com isso foi possível concluir que o instrumento utilizado atende os fins propostos, entre- tanto muitos são os desafios da meta-avaliação, pois esta, assim como a avaliação, não é neutra, e os enfoques dados produzem resultados distintos.
Palavras-chave: FIES. Meta-avaliação. Eficiência.
INTRODUÇÃO
O Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), criado em 1999, é uma politica estatal que possibilita aos estudantes, sem condições financeiras para arcar com os custos de sua formação, a concessão de um financiamen- to para obtenção do diploma de Ensino Superior (ES) (MOURA, 2014).
Embora considerado uma política pública, este programa não se constitui efetivamente como uma des- pesa, pois o governo federal concede um empréstimo aos estudantes, a ser quitado no futuro. Contudo, este fato não significa que não deva ser gerido e avaliado.
Nesse sentido, salienta-se a importância do processo de avaliação, pois, quando uma política é submeti- da a ele, “[...] o problema e as soluções que ela envolve podem ser totalmente repensados” (HOWLETT, RAMESH, PERL, 2013, p. 199). Como exemplo disso, o FIES desde seu surgimento vem sofrendo alterações, tendo como a mais impactante a ocorrida com a aprovação da Lei 12.202 de 2010.
Para além da avaliação, destaca-se a importância da realização da meta-avaliação do instrumento apli- cado. Nas palavras de Silva (2001, p. 61), esta significa uma “[...] ‘avaliação da avaliação’, visando o refinamento da continuidade do próprio processo de avaliação”, elevando a validade, credibilidade e até mesmo a relevância da mesma (SILVA, 2001).
Diante disso, eis que o presente estudo pretende fazer uma meta-avaliação da avaliação feita do FIES em julho de 2015, referente aos indicadores no desenho vigente até o ano de 2013. Objetiva-se através deste, sob uma análise crítica, verificar a qualidade dos instrumentos para avaliar a eficiência do programa.
Para tanto, num primeiro momento, serão descritos os objetivos do programa, o instrumento de avalia- ção utilizado e os principais pontos evidenciados pelo autor; e num segundo momento do texto, propõe-se fazer uma reflexão acerca do alcance e limitações do instrumento utilizado.
O FUNDO DE FINANCIAMENTO ESTUDANTIL E SEUS INDICADORES
O FIES, juntamente com o PROUNI (Programa Universidade para Todos), instituído pela Lei n°11.096/2005 e o REUNI (Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Fede- rais), instituído pelo Decreto nº 6.096/2007, são políticas desenvolvidas pelo governo federal visando à democra- tização do acesso ao ES.
acesso ao ES (INEP, 2004). E posteriormente, a nova meta, à luz do PNE 2014-2024, que estipulava ampliar as “[...] taxas de matrícula bruta e líquida no ES em, respectivamente, 50% e 33%” (BRASIL, 2015, p. 4)1.
Para os avaliadores, essas políticas aumentaram as matrículas no ES entre de 2009 a 2013, em 2,9 mi- lhões de alunos. Evidenciam que os dados indicam que cerca de 80% das novas vagas foram na rede privada de ensino, reforçando sua expansão. Analisam, ainda, que numa perspectiva de longo prazo, outras ações comple- mentares terão que ser desenvolvidas para assegurar que essas metas sejam atingidas (BRASIL, 2015).
Definidos os pontos mais abrangentes, adentram efetivamente na avaliação do FIES. De maneira clara, identificam que a avaliação se propôs a responder as seguintes questões: “Qual a focalização de renda adequada ao Programa? Como a política considerou as desigualdades regionais? Para além dos aspectos de oferta, como considerou aspectos de qualidade?” (BRASIL, 2015, p. 01).
Para a análise do FIES, primeiramente, foi elaborado um mapa de distribuição territorial dos financia- mentos, nos períodos de 2009 e 2013. Concluíram, com a comparação destes dados, que sua configuração geográ- fica não foi alterada, identificando que o programa não superou as desigualdades regionais. (BRASIL, 2015).
Para além das questões de oferta, evidenciaram outra questão imprescindível: a qualidade educacional. Nesse sentido apontam que “[...] nas regras vigentes até o primeiro semestre de 2015, para se credenciar no FIES as IES precisavam ter nota maior ou igual a 3 no Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes)” (BRASIL, 2015, p. 09). A partir da elaboração de um mapa acerca dos conceitos, observaram uma concentração de notas 4 e 5 nas regiões Sul e Sudeste, sugerindo a necessidade de precaução na distribuição de vagas apenas pelo critério de qualidade (BRASIL, 2015).
Por fim, nas considerações, avaliam que o programa deve se tornar uma política mais focalizada, pois, em comparação entre as matriculas da rede privada com o montante de novos contratos, sinalizam que “[...] o FIES cresceu atraindo pessoas que já cursavam o ES ou que teriam condições para isso”. (BRASIL, 2015, p. 08). Portanto, sugerem que a elegibilidade de renda do programa deva ser reduzida para 5 salários mínimos (SM) de renda familiar mensal bruta ou, para renda familiar per capita de até 1,25 SM, porquanto que só assim o programa deixará de ser um mero financiamento, tornando-se uma política efetiva de acesso ao ES.
META-AVALIAÇÃO DO FUNDO DE FINANCIAMENTO ESTUDANTIL
Antes de realizar a meta-avaliação do FIES, inicialmente faz-se necessário estabelecer como esta foi delimitada, pois o enfoque avaliativo influencia seus resultados (SILVA, 2001). Deste modo, salienta-se que esta é
ex-post, pois, não se relaciona nem com o planejamento e nem processo de implementação (RUA, 2003), somativa
de abordagem por objetivos verificando os resultados, tendo como critério-base à aferição da eficiência. Como questões norteadoras, tem-se: O instrumento utilizado correspondeu aos objetivos propostos a serem avaliados? Quais limitações e o alcance do instrumento?
De maneira geral, identifica-se que o instrumento de avaliação do FIES, atendeu aos questionamentos propostos pelos avaliadores no estudo anterior, contudo, algumas ressalvas devem ser feitas com a finalidade de conferir maior credibilidade.
Em primeiro lugar, salienta-se que o FIES é apenas uma política desenvolvida para atender um objetivo mais abrangente, qual seja, a ampliação do acesso ao ES. Contudo, destaca-se que é dificultosa a realização de uma avaliação de impacto, pois mesmo que haja a contabilização dos egressos que acessaram ao financiamento, não se
1 A matrícula bruta e líquida, referem-se, ao percentual da população como um todo e o percentual da população com idade entre 18 e 24
tem como determinar se estes aumentaram efetivamente sua renda, posto que muitos trabalham informalmente, e portanto não estão informados na Rais2.
Por outro lado, partindo do pressuposto que o diploma de ES garanta melhores salários, os avaliadores, ao estimar que se cumpram as metas de acesso e permanência ao ES, identificaram que as políticas de investi- mento na área, em longo prazo, são superavitárias ao demonstrar que há compensação entre os gastos do governo com os programas com o aumento, posteriormente, da arrecadação de impostos das pessoas mais escolarizadas.
Alonso e Garrido (2013), ao analisarem os Programas de Transferência de Renda Continuada (PTRC) na América Latina, fazem uma observação importante quando identificam que, a maior parte das avaliações se limita apenas a apontar as realizações relacionadas aos objetivos de curto prazo, desconsiderando-se os de longo prazo. Contudo, a meta-avaliação realizada do FIES identifica que a avaliação contemplou esta etapa.
Por fim, nas recomendações de aprimoramento, salienta-se que se discorda com estabelecimento de cri- térios meritocráticos para acesso ao FIES (BRASIL, 2015). Ora, se na avaliação realizada se discutiu a desigualdade de qualidade de ensino e acesso, como pode ser considerada a meritocracia um critério?!
Contudo, concorda-se com os avaliadores que estabelecer os critérios de: - priorização das regiões; - qualidade das Instituições de Ensino Superior (IES); e - a renda familiar per capita de 1,25 SM, não resolvem o problema da falta de focalização do programa, porém são apenas um passo rumo a redução das desigualdades sociais existentes no país.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A partir do estudo realizado, identificou-se que fazer uma meta-avalição significa trazer um olhar crítico ao instrumento avaliativo, a fim de validá-lo, assim, entende-se que esta deveria ser uma atividade inerente da etapa de avaliação do ciclo de políticas públicas.
Com a meta-análise do instrumento do FIES, foi possível identificar que a avaliação atendeu ao critério de eficiência, posto que responde aos questionamentos propostos, contemplando todos os tópicos a que se obje- tivou no instrumento.
Também, a partir dos insights apontados pelos avaliadores, discordou-se do estabelecimento de critérios meritocráticos para acesso, pois, a discussão da avaliação foi voltada ao problema da dificuldade do acesso e qua- lidade também existente na educação básica, logo, este não pode ser considerado um critério.
Deste modo, apontou-se como limitações da avaliação do FIES a delimitação dos indicadores e a des- consideração do acesso ao ensino, de modo desigual. Entretanto, destaca-se o alcance desta avaliação, posto que foi elaborada pelo Tesouro Nacional e conforme Ramos e Schabbach (2012) esta não teria sentido se não fosse divulgada e utilizada como instrumento de tomada de decisão.
REFERÊNCIAS
ALONSO, Jose Pablo Bentura. GARRIDO, Maria Laura Vecinday. La evaluación “tautológica” de los programas de transferencia de rentas condicionadas. Revista Políticas Públicas. São Luís, v. 17, nº 1, p. 139 – 148, jan. –
jun. 2013.
2 A RAIS - Relação Anual de Informações Sociais foi instituída pelo Decreto nº 76.900, de 23/12/75, tem por objetivos: o suprimento às ne-
BRASIL. Tesouro Nacional. Financiamento Estudantil: Indicadores e Insights sobre a Focalização do Programa.
Boletim de Avaliação de Políticas Públicas. Volume 1, Nº 2, jul. de 2015. Disponível em http://www.fazen-
da.gov.br/centrais-de-conteudos/publicacoes/boletim-de-avaliacao-de-politicas-publicas/financiamento-estudan- til/financiamento-estudantil_indicadores-e-insights-sobre-a-focalizacao-do-programa. Acesso em 22 de jan. de 2017.
HOWLETT, Michael, RAMESH, Michael, PERL, Anthony. Política Pública: seus ciclos e subsistemas – uma abordagem integral. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO TEIXEIRA. Os desafios do Plano Nacional de Educação. Brasília: O Instituto, 2004.
MOURA, Daiana Malheiros de. POLITÍCAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS PROUNI E FIES: democratização do acesso ao ensino superior. XI Seminário Internacional de Demandas Sociais e Políticas Públicas na Sa- ciedade Contemporânea e VII Mostra de Trabalhos Jurídicos Científicos. 2014. Disponível em https://
online.unisc.br/acadnet/anais/index.php/sidspp/article/viewFile/11804/1647. Acesso em 16 de jan. de 2017. RAMOS, Marília Patta; SCHABBACH, Letícia Maria. O estado da arte da avaliação de políticas públicas: concei- tuação e exemplos de avaliação no Brasil. Rev. Adm. Pública. Rio de Janeiro 46(5): 1271-294, set./out. 2012.
RUA, Maria das Graças. Avaliação de Políticas, Programas e Projetos: Notas Introdutórias. 2003. Disponível
em http://antigo.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fUFAM-MariadasGraAvaliaPol.pdf. Acesso em 19 de dez. de 2016.
SILVA, Maria Ozanira Silva e. Avaliação de Políticas e Programas Sociais: aspectos conceituais e metodológicos.
In: SILVA, Maria Ozanira Silva e (org). Avaliação de Políticas e Programas Sociais: teoria e prática. São