Fundamentos do Pacto pela Educação em Pernambuco

Pernambuco é um Estado brasileiro, com população próxima a 9,5 milhões e com nível de desenvolvimento humano considerado médio. Apesar disto, Pernambuco tem obtido crescimento econômico superior ao do Brasil, impactando positivamente na disponibilidade de recursos orçamentários, especialmente para a área educacional (IBGE, 2017).

Considerando especificamente as despesas liquidadas pela SEE ao longo do período compreendido entre os anos de 2008 a 2015, percebe-se que houve uma elevação nos desembolsos destinados à área educacional no Estado, conforme se verifica na figura 3. Este crescimento ocorreu principalmente nas despesas com pessoal e investimentos. O grupo de outras despesas correntes atingiu um patamar que vem sem mantendo estável, com pequenas oscilações desde 2010. Especificamente no tocante ao grupo de investimentos observa-se que ocorre um crescimento até o ano de 2012, estando os principais gastos desta alínea vinculados à construção e reforma de escolas e à implantação de escolas técnicas e integrais. A título de ilustração, em 2006 existiam apenas 13 escolas técnicas ou integrais e passaram a ser 335 em 2016 (SEE, 2016).

A partir de então é possível observar um declínio no nível de investimento realizado, parcialmente justificado pela situação de crise econômica vivenciada no Brasil. Tal contexto restringiu a alocação de recursos orçamentários, como também pela conclusão de obras contratadas anteriormente, evidenciadas pela entrega de escolas para a população. Confirma- se tal afirmação mediante a observância da quantidade de escolas técnicas e integrais que estiveram em obras de reforma ou de construção durante o período analisado.

Figura 3 – Evolução das despesas liquidadas por grupo de despesas – 2008 a 2015 (em milhões de R$)

Fonte: SEPLAG (2017), com dados atualizados até 31/12/2015 pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Apesar destes investimentos, verifica-se que o resultado de desempenho na educação em Pernambuco ainda é considerado insatisfatório. O Estado iniciou um esforço de recuperação do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - Ensino Médio (IDEB/ EM), considerando que na primeira divulgação dos resultados relativos à avaliação nacional, realizada no ano de 2007, a rede estadual de Educação obteve um dos últimos lugares (21º) na avaliação dos estudantes do ensino médio, com a maior taxa de abandono escolar no país e uma taxa de analfabetismo superior a 20% da população (SEE, 2014).

A formulação da política pública PPE teve como ponto de partida a participação popular promovida nos seminários regionais que começaram a ser realizados no ano de 2008, como um espaço estabelecido para realizar a oitiva da população acerca das demandas localmente existentes. Para cada região de desenvolvimento do Estado foi realizado um seminário regional, em que as contribuições obtidas eram direcionadas por área temática, sendo a educação uma destas áreas.

No mesmo ano de 2008 foi estabelecido o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica de Pernambuco (IDEPE), escolhido como indicador básico da educação em Pernambuco, consoante metodologia semelhante à do IDEB, anteriormente explicitada. A aplicação de avaliações externas estaduais, componentes do Sistema de Avaliação da

Educação em Pernambuco (SAEPE), ocorre anualmente e envolve quase meio milhão de estudantes. O resultado obtido no IDEPE funciona como um componente de uma política de avaliação para as escolas e incentivos para os trabalhadores da educação.

O estabelecimento do IDEPE teve como objetivo principal aproximar os resultados de avaliações externas da ação de gestores locais. Nesse sentido, o fato de ser estabelecido anualmente, possibilitou uma interpretação mais próxima da atuação gerencial, permitindo tempestivamente a realização de ajustes necessários. Com isso, as soluções obtidas para os problemas que eventualmente ocorram ao longo de um ano puderam ser implantadas mais rapidamente, de maneira próxima ao diagnóstico dos problemas.

Outra iniciativa realizada nesta época foi a concretização de uma parceria com o Instituto Ayrton Senna, visando ao uso de sistema de monitoramento das metas estabelecidas para cada escola. Nesta parceria, os gestores eram responsáveis por aferir 152 indicadores. Os gestores até dispunham de dados, mas a utilização deles era parcialmente prejudicada em parte pela falta de recursos para a realização de análises. A demanda da SEE pelo preenchimento de planilhas não assegurava o uso dos dados para a observância de melhorias para a gestão educacional.

Em virtude dessas experiências prévias, o PPE foi concebido e implantado em 2011. No início ocorreu um processo de formulação e divulgação de indicadores, bem como o estabelecimento de metas educacionais. Também foi implantada uma sistemática de monitoramento regular de resultados na educação, a partir da realização da primeira reunião do CGPPE, ocorrida em 28/09/2011. A publicação da Lei nº 14.389/ 2011 fixou as diretrizes orçamentárias e estabeleceu o PPE como objetivo estratégico do Estado, visando “garantir educação pública de qualidade e formação profissional”, de modo a possibilitar respaldo institucional para o PPE (PERNAMBUCO, 2011).

O PPE foi concebido como uma política pública que tem seu foco voltado para a melhoria da qualidade da educação, para todos e com equidade, abrangendo todas as escolas estaduais de ensino fundamental – anos finais e de ensino médio que não possuam público específico, como as escolas indígenas e/ ou quilombolas, através do acompanhamento dos seus resultados (SEPLAG, 2017). O fundamento principal do PPE é o de que o acompanhamento dos resultados mediante o monitoramento de indicadores de processo e de indicadores de resultados impacta na melhoria da gestão escolar e, por conseguinte, na melhoria da educação. Além disso, são diversas as frentes de atuação, proporcionando uma melhor ambiência para o alcance de seus propósitos, como o fortalecimento das parcerias com

os municípios, a transparência das informações, valorização e capacitação dos profissionais da educação, reconhecimento do mérito e do desempenho para o corpo discente, para o corpo docente e para a comunidade escolar como um todo (SEE, 2016).

O PPE e os demais pactos estabelecidos como políticas públicas no Estado foram regulamentados através do Decreto nº 39.336/ 2013, que “estabelece o valor público como objetivo dos programas de Estado, fixa diretrizes para a Gestão por Resultados, e estabelece a execução dos pactos de resultados no âmbito do Poder Executivo Estadual” (PERNAMBUCO, 2013). Este mesmo Decreto dispõe sobre a estrutura de funcionamento do PPE e dos demais pactos de resultados no Estado. Esta estrutura (apêndice A) é composta por cargos vinculados à SEE, envolvendo atores de outras entidades, especialmente no âmbito do Comitê Gestor Executivo do Pacto pela Educação em Pernambuco (CGPPE), considerado o nível estratégico de decisões. É possível observar a existência de dois outros níveis de decisão, formados pelas gerências regionais, de atuação em nível tático, e pela comunidade escolar, no âmbito das escolas.

A rede estadual de Educação em Pernambuco é constituída por 1.052 escolas distribuídas entre as 16 gerências regionais (GRE), divididas por regiões de desenvolvimento do Estado de Pernambuco (anexo A), com aproximadamente 650 mil estudantes e 40 mil docentes. Em 2016, o PPE atendeu 861 escolas estaduais de ensino fundamental e médio (SEE, 2016). A existência das GREs contribui para a descentralização e implementação de decisões tomadas no nível central, ao possibilitar maior proximidade com o cotidiano das escolas. É possível verificar que ocorre uma replicação da estrutura disposta na sede, representada por secretarias executivas no âmbito da SEE, em estruturas descentralizadas, representadas pelas coordenadorias gerais nas gerências regionais. O uso de indicadores de processo e de indicadores de resultados nestas entidades contribui para o controle das operações e para o processo de comunicação entre as partes.

Para a implantação do PPE, uma equipe de GGPOGs vinculados à SEPLAG foi incumbida da responsabilidade de elaborar as diretrizes e rever a sistemática de monitoramento de resultados então adotada na educação. Inicialmente foi estabelecido um conjunto de 300 escolas do ensino médio para serem monitoradas, a partir de oito indicadores que sintetizavam a atuação gerencial na escola.

Desde a implantação do PPE, o Estado conseguiu superar os objetivos estabelecidos no PNE, alcançando destaque por melhorar no ranking nacional IDEB/ EM, passando da 21ª. posição (dentre os 27 Estados) em 2007 para o 1º lugar em 2015. A rede estadual de

Educação também se consolidou como a que apresenta menor taxa de abandono no Brasil, com um percentual inferior a 2% (SEE, 2015).

A figura 4 apresentada a seguir representa uma evolução comparativa dos resultados do IDEB a partir dos dados consolidados do Brasil e Pernambuco referentes ao período compreendido entre 2005 e 2015: Quando comparados os índices do IDEB/ EM nas escolas públicas no âmbito nacional com os índices de Pernambuco é possível observar a evolução vivenciada no Estado, especialmente a partir do ano de 2011. Desde 2007, ano de implantação do IDEB para as redes estaduais, observou-se que o Estado de Pernambuco vem alcançando as metas estabelecidas para este indicador. Por outro lado, a média dos resultados obtidos pelos estudantes brasileiros sofreu uma estagnação a partir do ano de 2009, passando a não mais alcançar o patamar estabelecido como meta em 2013. Nota-se ainda que a partir do ano de 2013 a média obtida pela rede estadual vem superando a média nacional.

Figura 4 – Comparação da evolução do IDEB/EM entre Pernambuco e Brasil – 2005 a 2015

Fonte: INEP/MEC (2016).

Ao esmiuçar os dados do IDEB ao longo do tempo, é possível verificar a contribuição específica de cada componente deste indicador. Neste sentido, recordando que o IDEB é composto por um indicador de aprendizado dos estudantes e por outro caracterizado como fluxo escolar, percebe-se que no período compreendido entre 2007 e 2015 ambos os indicadores evoluíram, conforme exposto na figura 5. Entretanto, ocorreu maior contribuição percentual para composição do IDEB no que se refere ao indicador de fluxo escolar (24%) do que no que tange ao indicador de aprendizado (17%).

Figura 5 – Evolução do IDEB/EM e de seus componentes das escolas públicas estaduais em Pernambuco – 2007 a 2015

Fonte: Fundação Lemann e Merit (2016), com dados do IDEB/INEP/MEC.

Estes resultados alcançados ao longo do tempo tem posicionado o Estado de Pernambuco em um lugar de destaque no cenário educacional brasileiro. Isto é evidenciado pela conquista de diversos prêmios, inclusive em nível internacional, como o que foi concedido em 2016 pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, reconhecendo o trabalho realizado no PPE como o segundo lugar na categoria “Gestión para Resultados del

Desarollo” no âmbito da América Latina e Caribe (SEE, 2016).

Apesar disso, os resultados ainda refletem uma realidade de baixo rendimento por parte dos estudantes, visto que o patamar atual é considerado como indesejado, havendo muito que ser realizado para que a educação seja considerada de boa qualidade. Os investimentos realizados conduziram à percepção de uma maior capacidade de atração da rede estadual de Educação. No entanto, a realidade ainda é bastante adversa, já que o nível educacional alcançado ainda está longe dos níveis internacionais de excelência.

No ano de 2015 houve uma mudança no objetivo estratégico vinculado à Educação em Pernambuco. Enfatizou-se a busca por melhores resultados associada ao indicador de fluxo escolar e à ampliação das matrículas na rede estadual de Educação. Destarte, o novo objetivo passou a ser “elevar o nível de escolaridade, a qualidade da educação pública e promover ações de incentivo à cultura” (SEPLAG, 2015). Confrontando-o com o objetivo original (“garantir educação pública de qualidade e formação profissional”), percebe-se que passou a

haver uma nítida preocupação com a ampliação da escolaridade dos estudantes, visando à redução dos índices de distorção idade/ ano, caracterizado pela discrepância da faixa etária do discente em relação ao ano curricular que cursa, e/ ou abandono escolar. Deste modo, pode-se levar ao entendimento de que parte significativa do crescimento no IDEB está atrelada ao direcionamento da política para progressão dos estudantes. Após a exposição dos fundamentos do PPE é apresentado a seguir o perfil dos participantes da pesquisa.