A observação do ambiente educacional brasileiro nas últimas décadas revela a introdução de uma série de inovações no setor, especialmente no âmbito da gestão. Uma delas é a adoção de modelos gerenciais baseados na GpR, caracterizada pelo uso intensivo de indicadores de desempenho associados à gestão pública. Sob a égide da Carta Magna de 1988, a Lei de Diretrizes e Bases (LDB), publicada em 1996, estabelece um conjunto de iniciativas de planejamento para a educação brasileira (BRASIL, 1996). Dentre estas iniciativas destacam-se: o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e o Plano de Metas e Compromisso Todos pela Educação, lançados em 2005, que estabelecem uma série de obrigações no âmbito da Educação para os entes federados.
Um desses compromissos foi a implantação de indicadores que avaliassem a qualidade da educação no Brasil. O principal indicador de desempenho estabelecido é o IDEB, implantado desde 2007 (INEP, 2016). A formulação deste indicador objetivou a mensuração da qualidade do aprendizado nacional, a fim de estabelecer metas para a melhoria da educação. O IDEB é calculado a partir de duas dimensões: a) aprendizado, obtido a partir da média da proficiência alcançada nas disciplinas Matemática e Língua Portuguesa por estudantes participantes das avaliações externas aplicadas em diferentes etapas de ensino (fundamental e médio) e b) rendimento escolar (ou fluxo escolar), obtido pela progressão dos estudantes ao longo da etapa de ensino avaliado (FUNDAÇÃO LEMANN E MERIT, 2017).
O aprendizado do aluno é mensurado a partir de sua participação em três avaliações externas, que são realizadas por agentes externos à escola, proporcionando dados para a formulação e avaliação de políticas públicas educacionais, bem como o redirecionamento de práticas pedagógicas. O Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), instituído pela Portaria Ministerial nº 931/ 2005 (BRASIL, 2005), contempla o conjunto dessas três avaliações que são: a) Avaliação Nacional da Educação Básica (ANEB), realizada a partir da seleção amostral de escolas públicas e privadas; b) Avaliação Nacional do Rendimento
Escolar (ANREsc), conhecida no meio educacional como Prova Brasil; e c) Avaliação Nacional da Alfabetização, realizada mediante a aplicação da Provinha Brasil. Todas as avaliações adotam a Teoria de Resposta ao Item, que possibilita a construção de séries temporais e comparações entre as entidades participantes e coleta dados contextuais a partir de questionários respondidos pelos participantes (INEP, 2016).
A realização dos exames do SAEB acontece a cada dois anos. A Prova Brasil (ANREsc) é realizada de modo censitário nas escolas públicas com turmas concluintes do ensino fundamental. A ANEB, por sua vez, é aplicada a partir de amostras com turmas concluintes de cada etapa de ensino, ou seja, 5º ano (ensino fundamental I), 9º ano (ensino fundamental II) e 3º ano (ensino médio) em escolas públicas e privadas. Esta avaliação envolve a participação de estudantes de escolas públicas e privadas que atendam os critérios de quantidade estabelecidos e permite a geração de resultados por escola, possibilitando a realização de análises mais específicas sobre o rendimento escolar (INEP, 2016).
O resultado de proficiência obtido nas avaliações do SAEB é multiplicado pelo indicador de rendimento escolar para obter o índice IDEB. O cálculo de rendimento escolar é uma relação obtida a partir da divisão do número de estudantes aprovados (ou promovidos) pelo número total de estudantes matriculados na etapa de ensino. Destarte, a reprovação (ou repetência) de estudantes por nota ou por falta e a evasão escolar proporcionam prejuízos significativos à escola no cálculo do IDEB, visto que implica na redução do índice obtido (FUNDAÇÃO LEMANN E MERIT, 2017).
Todos os entes federados passaram a participar deste sistema avaliativo, o que possibilitou a identificação de problemas, a comparação de resultados e a formulação de ações voltadas para a correção destes problemas. Apesar dessa ampla participação dos entes federativos, persistem muitas críticas acerca da efetividade na contribuição dessas avaliações para a melhoria educacional. Brooke (2006), por exemplo, apresenta um conjunto de críticas no tocante às políticas de responsabilização educacional no Brasil, destacando-se inicialmente a critica quanto à inobservância de condições adequadas para a adoção de políticas de avaliação educacional e responsabilização dos gestores por resultados da escola. Outra crítica diz respeito à metodologia adotada no Brasil que pode não refletir o nível real de desempenho do estudante.
Destaca-se ainda que a aplicação da GpR no setor público brasileiro não soluciona os problemas evidenciados há muito tempo, especialmente na área educacional. Por exemplo, em uma ampla pesquisa realizada por Louzano et al. (2010) foi identificado que existem poucos
incentivos financeiros para que estudantes do ensino médio venham a se tornar docentes no Brasil, sendo estas vagas destinadas a indivíduos com baixo rendimento acadêmico e com um perfil socioeconômico mais baixo. Em discurso uníssono, Buarque (2011) reconhece as limitações vinculadas à categoria docente no Brasil, especialmente no tocante à ausência de motivação para que jovens ingressem nesta profissão, levando o referido autor a propor inclusive a criação de uma carreira nacional do magistério. A carência de incentivos para o desenvolvimento de uma carreira docente mais atraente se configura como um dos muitos problemas atacados por Buarque (2016) em sua proposta de federalização da educação básica. Ainda assim, a adoção de sistemas avaliativos é um componente da realidade na gestão pública brasileira desde o final do século passado. Para um melhor entendimento dos principais eventos de GpR na educação em Pernambuco e no Brasil durante o período compreendido entre 1995 e 2015 foi elaborada a figura 1, a seguir apresentada. O marco inicial é a publicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado que norteou o princípio da transição do modelo burocrático para o modelo gerencial no contexto da gestão pública brasileira (BRASIL, 1995). Também há o registro do PDE, quando foi estabelecido o IDEB como indicador finalístico principal na área educacional brasileira. Mais recentemente, em junho de 2014, observa-se a publicação do Plano Nacional da Educação (PNE) que compreende o período de 2014 a 2024 e que norteia as ações a serem realizadas na área educacional no decênio vigente.
Figura 1 – Eventos de gestão por resultados na Educação em Pernambuco e no Brasil – 1995 a 2015
Fonte: elaborada pelo autor (2017).
Observa-se na figura 1 apresentada que os primórdios da GpR em Pernambuco advém do programa pernambucano de modernização da gestão pública no ano de 2000, passando
pela publicação da Lei nº 13.273/ 2007, que versa sobre a responsabilidade educacional em Pernambuco (PERNAMBUCO, 2007) e, mais recentemente, pela publicação do planejamento de longo prazo do Governo do Estado, intitulado Pernambuco 2035 (SEPLAG, 2014). Destaca-se ainda a Lei nº 39.336/ 2013 que define a GpR como “o conjunto de conceitos e ferramentas de gestão adotados para a obtenção de valor público definidos nos instrumentos de planejamento e pactuação governamental”, havendo o entendimento de que este valor público corresponde ao aumento da eficiência na aplicação dos recursos, melhoria na qualidade dos serviços prestados e geração do bem-estar social (PERNAMBUCO, 2013).
Como observado nas seções anteriores, a ebulição de diferentes proposições para a atuação de gestores públicos emana a necessidade de aprendizagem dos atores envolvidos, ensejando o debate acerca de como esta ocorre (KNASSMÜLLER; MEYER, 2013). Desta maneira, torna-se necessário compreender as bases conceituais acerca da aprendizagem, o que é enfatizado na próxima seção do trabalho.