Políticas públicas para efetivação dos direitos fundamentais

A expressão políticas públicas não deixa de ser, ou ter, um caráter redundante, pois a política é, essencialmente, pública. Mas, é essa expressão que pretende significar uma medida isolada ou um conjunto de medidas praticado pelo Estado para dar efetividade aos direitos fundamentais ou ao Estado Democrático de Direito.

Pode-se compreendê-las, como decisões de governo nas mais diversas áreas com reflexo na vida dos cidadãos. Todavia, de acordo com Freire Júnior (2005) “não é tarefa simples a de precisar um conceito de políticas públicas”, mas, em geral, pretende “significar um conjunto ou uma medida isolada praticada pelo Estado com o desiderato de dar efetividade aos direitos fundamentais ou ao Estado Democrático de Direito.” (FREIRE JÚNIOR, 2005, p. 47).

Nesse sentido,

A expressão política pública designa atuação do Estado, desde a pressuposição de uma bem demarcada separação entre Estado e sociedade [...]. A expressão políticas públicas designa todas as atuações do Estado, cobrindo todas as formas de intervenção do poder público na vida social (GRAU, 2000, p. 21)

A partir da evolução do Constitucionalismo, houve grande mudança na atuação do Estado, sendo inegável o seu papel para materializar uma ordem social mais justa. É, pois, “possível entender que se deve ao Estado Social o desenvolvimento de políticas públicas voltadas a estender a todos os indivíduos os direitos fundamentais, incluindo os direitos sociais” (SCHIER, 2002, p. 71).

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O artigo 5º da Constituição Federal assegura igualdade e garante o direito à vida, liberdade, segurança e propriedade, como direitos e garantias fundamentais. O artigo 6º garante aos cidadãos direito a educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados. O direito à moradia, “como integrante da categoria dos direitos econômicos, sociais e culturais, para ter eficácia jurídica e social pressupõe a ação positiva do Estado, através de execução de políticas públicas, no caso em especial da promoção da política urbana e habitacional.” (SAULE JÚNIOR, 2001, p. 105)

As políticas públicas atuam e intervêm na vida social com a finalidade de estender os direitos fundamentais, incluídos todos os direitos sociais, a todos os indivíduos; tudo para a materialização de uma ordem social mais justa. As disparidades sociais se aprofundam cada dia mais e, além das dificuldades técnicas e financeiras do setor público, as políticas públicas não se mostram duradouras, com limites restritos a cada governo, ou seja, passíveis de modificação ou paralisação, sempre que um novo governante assume o poder.

São encontradas políticas públicas, por exemplo, em relação à saúde, educação, moradia e ao lazer. Por meio dessas políticas são efetivados os direitos, que, reconhecidos apenas formalmente, de nada valem. São necessários instrumentos legais para a realização desses direitos, cabendo ao cidadão exigir que o Estado exercite as políticas públicas para esse fim, intervindo na realidade social, pois, de nada adianta estar escrito na Constituição Federal e em outras leis infraconstitucionais a garantia à moradia, saúde e educação, por exemplo, se não existirem políticas públicas para propiciar a sua realização.

As políticas públicas devem ser fruto de um compromisso Estado-sociedade, com a finalidade de promover a igualdade, o que exige, naturalmente, a modificação das situações existentes em cada área específica de atuação, mediante a concretização dos objetivos presentes nessas políticas. Por isso, o “Estado brasileiro no que diz respeito à política habitacional tem a obrigação de instituir organismos, constituir uma legislação, programas, planos de ação e instrumentos de modo a garantir esse direito para os seus cidadãos. (SAULE JÚNIOR, 2001, p. 105).

Para tanto, a política pública deve fundar-se em um plano de ações respaldado por programas e projetos realizáveis, dos quais a sociedade civil pode, inclusive, participar na sua execução, como, por exemplo, os mutirões habitacionais. Mas é óbvio que diretrizes, critérios, direção e condução ficam a cargo do Poder público.

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As políticas públicas promovidas pelo Estado brasileiro até o início dos anos 1980 caracterizavam-se, em primeiro lugar, pela centralização decisória e financeira na esfera federal, cabendo aos estados e municípios – quando envolvidos em uma política específica – o papel de executores das políticas formuladas centralmente.

Os recursos eram controlados pelo governo federal, ficando as esferas locais de poder expostas diretamente às necessidades e demandas dos cidadãos, o que levava a uma articulação entre governos estaduais e municipais e governo federal, baseada na troca de favores. Não raramente, o Poder público agenciava recursos federais para o município ou estado, na tentativa de garantir a concretização de determinada política pública, quase sempre com fins eleitoreiros.

As políticas sociais, até os anos de 1980, excluíram a sociedade civil do processo de formulação das políticas públicas e, por isso, os programas e a alocação de recursos sofriam influência de políticos, da troca de favores, embora se concentrasse esforços para isolar o processo decisório das pressões políticas, corporativas e clientelistas. A reforma da ação do Estado, a partir de então, foi impulsionada pelo processo de democratização do país, consolidado na Constituição de 1988.

A mudança no regime político veio modificar, também, a ação do Estado no tocante às políticas públicas, com propostas para a sua descentralização e participação popular na realização dessas políticas. A partir de então, nota-se uma maior iniciativa dos governos municipais no campo das políticas sociais, com ênfase para o desenvolvimento local, em resposta às reivindicações da sociedade pela descentralização das políticas sociais desde a década de 1980, o que acabou por se consolidar com o aumento da participação dos municípios na repartição dos recursos fiscais.

A sociedade civil e o setor privado passaram, também, a participar da formulação, aplicação e controle das políticas sociais, provocando uma ruptura com o padrão não democrático de articulação entre o Estado e a sociedade, marcado pelo clientelismo, corporativismo e insulamento. Aliada à ampliação do domínio público sobre as políticas sociais, passou-se a ter uma publicização do Estado e, pois, permitir que a sociedade pudesse cobrar e acompanhar os resultados da ação estatal, com vistas a reduzir o déficit, que sempre caracterizou as políticas públicas no Brasil.

A redefinição da esfera pública levou ao estabelecimento de redes institucionais, com articulações intersetoriais, intergovernamentais e entre Estado, mercado e sociedade civil. Essas redes atuam na formulação de programas e na provisão dos serviços públicos, buscando

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escapar ao modelo tradicional de políticas públicas, como atribuição exclusiva do Estado, crescendo, assim, a perspectiva de sustentabilidade dessas políticas públicas que, de outra forma, poderiam sofrer solução de continuidade a cada mudança de governo.

O enraizamento das políticas em um espaço público, que transcende a esfera estatal, reforça a possibilidade de ações eficientes e efetivas de longo prazo. As políticas públicas não podem ficar adstritas às esferas estatal, federal ou municipal; devem se situar no espaço público, com vistas ao interesse coletivo, obviamente, do povo e não do ou dos governantes. A visão de descentralização das políticas públicas ainda não chegou a um consenso. O processo tem sido interpretado como uma estratégia de deslocamento do poder central para o periférico ou como forma de reduzir o aparelho estatal e os gastos públicos.

O deslocamento de poder significa a redistribuição de poder entre Estado e sociedade, mediante maior participação e controle social no planejamento e ações governamentais. Leva- se, desse modo, a decisão sobre as políticas sociais para o âmbito do município, para os seus cidadãos, exigindo, para operacionalização, a participação da sociedade civil. O que não deve ocorrer é a imposição de políticas públicas aos municípios, sem uma visão da realidade local. A redução do aparelho estatal e dos gastos públicos associa-se aos planos de privatização dos setores sociais, transferindo a responsabilidade pública para o setor privado, neutralizando as demandas sociais, pois deixa para a população a solução dos seus próprios problemas. É relevante o número de municípios que têm optado pela privatização ou terceirização dos serviços públicos para diminuir seus gastos, independentemente dos prejuízos que possam causar aos seus cidadãos.

Em qualquer das duas visões – estratégia de deslocamento do poder central para o periférico ou redução do aparelho estatal e de gastos – é inegável a concordância quanto à descentralização e à constituição de um governo local, atuante na concretização das políticas públicas. A Constituição Federal de 1988 instituiu os municípios como entes federados autônomos, reconhecendo e valorizando o papel dos governos locais em formular, cumprir e avaliar as políticas públicas.

O município, legalmente, pode atuar na solução dos seus problemas sociais, promovendo maior eqüidade social, oferecendo a todos os serviços públicos essenciais, a fim de reduzir a desigualdade entre grupos e áreas geográficas de sua responsabilidade.

A Constituição Federal de 1988 reestruturou o Estado, para torná-lo mais ágil e eficaz, mas o desempenho das atribuições definidas constitucionalmente, e em leis complementares, vem se tornando cada vez mais difícil, pois os municípios não assumiram a sua condição de

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ente federado, que exige autogoverno e autonomia financeira, por meio de arrecadação própria.

A municipalização das políticas públicas fez emergir a cidade, como ator político capaz de assumir acordos e associações, representando o papel de pólo central na articulação entre a sociedade civil, a iniciativa privada e as diferentes instâncias do Estado. A falta, ou deterioração, da infra-estrutura, o aumento da pobreza e da violência, dificuldades de habitação, transporte e locomoção, desemprego e a instabilidade de emprego prejudicam a qualidade de vida da população e requerem atenção diária do poder municipal.

A promoção do desenvolvimento social e a garantia dos mínimos direitos sociais devem merecer o maior zelo do município na elaboração de um projeto social, que contemple economia, política e as dimensões sócio-culturais, permitindo a afirmação da cidadania. O desenvolvimento social sempre foi entendido como conseqüência do crescimento econômico, que orientava as definições de políticas governamentais. Entretanto, esse desenvolvimento não é mero resultado do crescimento econômico, porquanto exige que as desigualdades sociais sejam enfrentadas com ações que atendam os objetivos de respeito à democracia e, por conseqüência, à dignidade humana.

Centrado no cidadão e em suas necessidades, o desenvolvimento social, é claro, deverá observar as desigualdades no seu atendimento. A exclusão social impede que um grupo de indivíduos tenha acesso aos direitos mínimos que lhe assegure a condição de cidadão, exercendo os direitos fundamentais e sociais garantidos constitucionalmente. Por isso, há necessidade de um encadeamento entre desenvolvimento social e desenvolvimento humano sustentável, o que requer a análise de conceitos de qualidade de vida, de exercício de direito e de desenvolvimento de capacidades.

A Constituição Federal é pródiga em direitos individuais e coletivos, que, para deixarem de ser formais, exigem o pleno desenvolvimento social, em que a atuação do Poder público é inafastável e imprescindível. Entender desenvolvimento social requer o exame de uma complexidade de fatores, por exemplo, ambientais, habitacionais, educacionais e de saúde. O desenvolvimento social só ocorrerá quando o cidadão tiver as condições mínimas para o exercício de seus direitos constitucionais, o que não depende, diretamente, do desenvolvimento econômico.

Para que se possa “ter um mínimo de esperança de melhorar a vida hoje possível nas cidades” (PINTAUDI, 2001, p. 283), é necessário que os governantes elaborem e cumpram as

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políticas públicas, deixando ao largo projetos oportunistas e eleitoreiros, quase todos, parcial ou totalmente, irrealizados.

O processo de municipalização das políticas públicas no Brasil exige um referencial de desenvolvimento social que, por sua vez, demanda um planejamento urbano, em geral, e nas áreas de saúde e meio ambiente, em particular, e, também, na área de educação. Realizadas sempre para satisfazer as necessidades dos habitantes, as políticas públicas municipais devem ter o objetivo de construir novos espaços urbanos e revitalizar antigos.

Não se pode admitir que o Estado, “submetendo-se ao tempo universal” imponha à sociedade “uma vivência regida por uma mesma temporalidade, para a qual essa mesma sociedade não foi preparada e, o que é pior, que ela não entende e que, portanto, não pode discutir.” (PINTAUDI, 2001, p. 284), resultando em um espaço urbano inadequado ou invasivo à própria sociedade.

O papel do Estado não pode ser confundido com estatismo ou privatismo, pois o que se espera são parcerias e solidariedade da sociedade civil, com a responsabilidade do poder estatal pela condução do processo destinado ao desenvolvimento econômico-social. Cidade

sustentável, cidade-educação, plano diretor, políticas públicas e investimentos são algumas

denominações de propostas técnicas, que envolvem ações destinadas ao desenvolvimento social municipal, estadual ou federal.

Com essas ações, pretende-se alcançar não o assistencialismo, mas uma estruturação de produção social de qualidade de vida, cumprindo, desse modo, a Constituição Federal de 1988, cujos artigos 182 e 183 foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade (Lei nº. 10.257/2001), estabelecendo que “a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.” (artigo 2º), e informando, no artigo 39, que a propriedade:

Cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei (excerto do artigo 39).

A norma legal – Estatuto da Cidade – reflete a intenção de que se promova o desenvolvimento das atividades econômicas, com garantia à qualidade de vida e à justiça social, ressaltando o direito à moradia, para a efetivação dos direitos que constituem a base de uma vida digna e, portanto, da cidadania.

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As políticas públicas municipais, na sua formulação e execução, devem observar, com prioridade, o planejamento urbanístico e o modelo de gestão da cidade. Como observa Spósito (2001), ao se discutirem políticas públicas, é preciso ser lembrado “o papel do planejamento como atividade de organização das ações” (SPÓSITO, 2001, p. 314) de sua implantação. Planejar envolve questionamentos a respeito do que fazer e de como fazer a política pública que se efetive, observando “o quadro geográfico de extrema diversidade e desigualdade socioeconômicas” (SPÓSITO, 2001, p. 316) existente no país.

Essa desigualdade deve ser abordada na formulação das políticas públicas e, segundo Sposito (2001), observando os seguintes princípios:

1) descentralização: a decisão deve ser tomada o mais próximo possível da população interessada;

2) papel mobilizador da administração local: organização de forças sociais em torno dos grandes objetivos da comunidade a médio e longo prazos;

3) organização dos atores sociais (pessoas ou personalidade com atuação em uma realidade, com o objetivo de transformá-la) na cidade em foros de discussão e na formação de parcerias;

4) enfoque da inovação para conhecer novas tecnologias e o seu modo de operação para implementação (novas formas de tratamento ao lixo, por exemplo);

5) utilização racional de recursos destinados às políticas públicas;

6) definição dos eixos críticos de ação, mobilizando grupos sociais desprovidos de base socioeconômica própria;

7) trabalhar a matriz das decisões para ultrapassar a oposição estatização/planejamento

versus privatização/mercado, por meio de políticas de integração;

8) objetivos humanos, considerando o mercado como meio para promover o desenvolvimento humano;

9) comunicação e informação, como formas de acesso, pelos grupos sociais às políticas sociais, para avaliação de sua eficácia e efetividade e, também, como uma forma de prestação de contas dos recursos públicos aplicados. (SPÓSITO, 2001, p. 324-327)

A avaliação da eficiência e efetividade das políticas públicas é importante e necessária para que os projetos não fiquem esquecidos e os recursos sejam aplicados na finalidade proposta, transformando a realidade a que se destinam.

O controle das políticas públicas tem sido motivo dos mais acirrados debates jurídicos, em que se questiona se o Poder Judiciário pode, ou deve, exercer esse controle.

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Considerando-se que a atividade política não pode ser controlada pelo Poder Judiciário, entende-se que o juiz não tem legitimidade para esse exercício e, em o fazendo, agiria com arbítrio, em face da invasão do poder reservado a outra função estatal; uma afronta à democracia e aos poderes constituídos.

Nesse sentido, são encontradas decisões do Superior Tribunal de Justiça, afirmando que o município, em decorrência do princípio da discricionariedade66, tem a liberdade de escolher em que aplicar as verbas orçamentárias e a prioridade com que fazê-lo.

Controlar judicialmente as políticas públicas implicaria, então, a quebra da igualdade e separação de poderes determinada pela Constituição Federal de 1988, além do que as escolhas para aplicação de recursos públicos devem ser feitas pelos representantes do povo, eleitos democraticamente, e não por juízes, a quem não cabe essa determinação.

Para a corrente que entende que o Poder Judiciário tem legitimidade para controlar as políticas públicas, não haveria nenhuma invasão de poderes nem ofensa à Constituição Federal, diante da necessidade de preservar para o cidadão as mínimas condições de existência, quando aquele Poder se deparar com políticas indevidamente aplicadas ou, ainda, não criadas.

A necessidade e a possibilidade do controle judicial das políticas públicas, nesse caso, têm como base a preservação do núcleo essencial dos direitos fundamentais, em que se incluem os chamados direitos de subsistência, quais sejam alimentação, moradia, saúde e educação. Essa discussão, entretanto, passa pelo exame da teoria da reserva do possível aliada à característica de justiciabilidade inerente ao direito. “A expressão ‘reserva do possível’ procura identificar o fenômeno econômico da limitação dos recursos disponíveis diante das necessidades quase sempre infinitas a serem por eles supridas.” (BARCELLOS, 2002, p. 236).

66 _{Discricionariedade é liberdade dentro da lei, nos limites da norma legal, e pode ser definida como a margem} de liberdade conferida pela lei ao administrador a fim de que este cumpra o dever de integrar com sua vontade ou juízo a norma jurídica diante do caso concreto, segundo critérios subjetivos próprios, a fim de dar satisfação aos objetivos consagrados no sistema legal. Não se confundem discricionariedade e arbitrariedade. Ao agir arbitrariamente, o agente estará agredindo a ordem jurídica, pois terá se comportado fora do que lhe permite a lei. Seu ato, em conseqüência, é ilícito e por isso mesmo corrigível judicialmente [...]. Em rigor, não há, realmente, ato algum que possa ser designado, com propriedade, como ato discricionário, pois nunca o administrador desfruta de liberdade total. O que há é exercício de juízo discricionário quanto à ocorrência ou não de certas situações que justificam ou não certos comportamentos e opções discricionárias quanto ao comportamento mais indicado para dar cumprimento ao interesse público in concreto, dentro dos limites em que a lei faculta a emissão deste juízo ou desta opção”. (MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 385.)

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Os chamados direitos justiciáveis são aqueles suscetíveis de serem requeridos e plausíveis de serem concedidos pelo Estado-juiz. Outro ponto a ser considerado, além das discussões jurídicas sobre o que se pode, ou não, exigir do Estado e o que é direito justiciável, é a necessária dotação orçamentária prévia para atender eventuais decisões judiciais, relativas às políticas públicas.

As políticas públicas devem ser planejadas e efetivadas para que não se resvale para o campo das discussões jurídicas acerca da justiciabilidade dos direitos, em face da reserva do possível, sob pena de não se viabilizar uma “Constituição compromissada com a dignidade da pessoa humana e com os direitos fundamentais” (FREIRE JÚNIOR, 2005, p. 79).

A constituição de políticas públicas voltadas para a questão urbana, em especial para o direito à moradia é uma medida urgente, mas, não apenas na formatação legal. O Brasil precisa de efetividade de direitos, que, no encarte da Lei Magna em vigor e nas infraconstitucionais existem em profusão. A erradicação da desigualdade social é um projeto que existirá enquanto o Estado existir e, por isso mesmo, deve ser realizado continuadamente, pois depende da erradicação da pobreza, de uma distribuição de renda mais isonômica, eliminação da marginalidade, o que é forçoso reconhecer tratar-se de uma tarefa grandiosa, com fortes contornos de impossibilidade de realização.

Todavia, pensar essa tarefa como irrealizável e que nenhuma realização promoverá a igualdade formal e material para as pessoas humanas é uma atitude cômoda do Poder público e de toda a sociedade, ignorando a solidariedade, justiça e liberdade, fundamentos da República Federativa do Brasil. A compreensão de que a igualdade material não é um objetivo realizável, mercê das diferenças entre as pessoas, a própria CF/1988 elegeu como objetivo da República a redução das desigualdades sociais e regionais (artigo 3º). O propósito