Urbanização – verso e anverso de um fato

O modelo de urbanização realizado no Brasil resultou em cidades caracterizadas pela fragmentação do espaço e pela exclusão social e territorial. A urbanização ideal deve considerar as condições do seu tempo, os conflitos, enfim, as relações que se constroem na cidade e o recorte entre as formas jurídica e urbana. A urbanização brasileira é o avesso disso. A noção do espaço é interdisciplinar e o desordenado crescimento periférico conjugado com a pobreza e, obviamente, a extrema desigualdade, contrasta com as áreas ricas, com toda a infra-estrutura para o desenvolvimento, como se vê no Brasil.

A função social da propriedade urbana, imposta pela Constituição Federal de 1988, exige a utilização da terra na forma condizente com o Plano diretor da cidade. Soma-se à função social da propriedade, por indissociáveis, o direito da cidade de exigir projetos que diminuam as diferenças sociais e regionais. A realização da função social da cidade “está na razão direta da concreção do conceito de espaço público como elemento mediador na desejada relação de equilíbrio entre o meio ambiente natural e o construído” preconiza Cavallazzi (2007), advertindo que a “tutela da paisagem, como patrimônio público, direito fundamental diretamente ligado à qualidade de vida, consagra o princípio da dignidade da pessoa humana na esfera urbanística.” (CAVALLAZZI, 2007, p. 59).

188

São observações pontuais, de uma clareza e verdade imbatíveis. Entretanto, no Brasil, grande parcela das cidades abriga algum tipo de assentamento precário, sem infra-estrutura e sem acesso a serviços básicos, o que é, na verdade, o ambiente de vida de milhares de brasileiros. Não se pode olvidar que, grande número de cidades tem uma substancial quantidade de imóveis bem localizados, ociosos ou subutilizados, e, quase sempre, à espera de valorização, para especulação imobiliária.

É nesse cenário que o espaço urbano deve ser refletido, pois, para urbanizar não se pode esquecer a realidade local e, então, projetar e ter uma cidade sustentável, com equilíbrio nas relações sociais, com um desenvolvimento econômico que respeite o meio ambiente e proporcione uma sadia qualidade de vida aos seus habitantes. O planejamento urbano, todavia, tem encontrado resistência no sentido do seu destinatário: “a parcela da população que vive em áreas urbanas regulares ou toda a população, aí incluído o crescente número de pobres, que vivem em áreas jurídicas e urbanisticamente irregulares” (SANTOS, 2006, p. 40). No Brasil, a urbanização transformou a ordem socioeconômica e deu um novo desenho ao país. Cerca de 80% da população brasileira “vive atualmente nas cidades, sobretudo nas áreas metropolitanas.” (FERNANDES, 2001, p. 11). O crescimento planejado tem conseqüências na estrutura da cidade, mas, quando ele ocorre sem planejamento, as conseqüências são mais acentuadas e graves. De qualquer modo, o crescimento acaba por resultar no trabalho informal, desemprego, marginalização dos excluídos que habitam áreas sem infra-estrutura e, junte-se a isso (não como regra absoluta) a criminalidade. As conseqüências de um crescimento urbano planejado são, sem dúvida, menores, mas não deixam de acontecer, tendo em vista que a economia não tem sempre um resultado coadunado com o processo de urbanização. O descasamento entre a realidade e os projetos é um fato, independentemente, do local e tempo em que são concebidos.

Nesse quadro proliferam submoradias, como favelas, pessoas abrigadas sob pontes, viadutos e, até mesmo, ao relento, revelando um lado áspero do crescimento desordenado ou pouco ordenado. A história registra que os primeiros centros urbanos brasileiros surgiram no século XVI, ao longo do litoral em decorrência da produção do açúcar; nos séculos XVII e XVIII, a descoberta do ouro provocou o surgimento de vários núcleos urbanos, também no interior do país, e, no século XIX, a produção do café foi outro fenômeno importante na urbanização brasileira. No século XX, a indústria foi o grande impulso para a urbanização. O processo histórico de urbanização demonstra que o modo de produção da cidade é importante para que a sua utilização seja racional e adequada aos propósitos de uma vida digna.

189

Todavia, lembra Damiani (1999, p. 127), a cidade acabou por realizar-se desigualmente, “como conquista das capacidades humanas”, expondo profundas mudanças territoriais, econômicas e sociais e as dificuldades em conciliar urbanização, meio ambiente, diferenças socioeconômicas e exclusão socioespacial. Uma das maiores demonstrações dessas dificuldades pode ser observada na expansão desordenada das áreas periféricas e a precariedade de transporte urbano, o que resultou na formação de favelas nos centros das cidades.

O crescimento das cidades e da economia urbana não pode ser contido pela vontade do gestor público ou dos seus habitantes. É um fenômeno de que as cidades não escapam, revelando-se maior ou menor de acordo com a propulsão da cidade no cenário sócio- econômico nacional. Esse processo de crescimento econômico e desenvolvimento urbano acaba gerando exclusão social, pois não há empregos para todos, fato que, aliado à diversidade de etnia e, principalmente, renda, impede que uma parcela significativa da população brasileira tenha acesso aos serviços básicos. Em decorrência da exclusão social, mas não como sua única causa, ocorre um processo de segregação territorial, levando os excluídos da economia formal urbana a viver precariamente nas periferias da cidade, ou em locais de loteamentos irregulares e/ou clandestinos e, até mesmo, em áreas centrais nos espaços urbanos vazios.

A exclusão social e a segregação conjugam fatores perversos, como, por exemplo, alta mortalidade infantil, incidência de doenças, pouca escolaridade, inexistência ou carência de serviços de infra-estrutura básica, precariedade ou falta total de transporte urbano, o que, obviamente resulta em baixa qualidade de vida ou, mais apropriadamente, falta de qualidade de vida, com reflexos no meio ambiente, em razão de lixos acumulados, inexistência de rede de esgoto e outros serviços que compõem uma cidade sustentável.

Esses problemas tendem a se agravar. A população brasileira aumenta e “as taxas de crescimento urbano ainda são altas, embora o padrão de migração, tradicionalmente direcionado para as capitais, esteja mudando na direção das cidades de porte médio.” (FERNANDES, 2001, p. 14), o que não diminui a necessidade de uma política urbana apropriada, uma vez que a exclusão e segregação sociais existem, tanto nas pequenas quanto nas médias e grandes cidades, na razão direta do tamanho de cada uma.

A taxa média geométrica de crescimento anual 1991/2000 foi 1,64%. A população, no Brasil, em milhões, apresenta o seguinte quadro:

190 Ano 1991 2000 BRASIL 146.825.475 169.799.170 Regiões - NORTE - NORDESTE - SUDESTE - SUL - CENTRO-OESTE 10.030.556 42.497.540 62.740.401 22.129.377 9.427.601 12.900.704 47.741.711 72.412.411 25.107.616 11.636.728 Disponível em: <ftp://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Demografico_2000/Dados_do_Universo/Taxa_crescimento_anual_1991_2 000/>. Acesso em: 04 fev. 2008

O quadro acima demonstra um crescimento que exige altos investimentos econômicos, sociais e em infra-estrutura nas cidades. Dados do IBGE, de 200769, informam que 84,2% da população brasileira vivem em áreas urbanas e 15,8% em áreas rurais. Isto demonstra a necessidade de uma política urbana eficiente para o Estado, realmente, ordenar o território das cidades, de modo que “elas possam abrigar todas as atividades necessárias à sociedade, mas sem que umas interfiram negativamente sobre as outras.” (PINTO, 2005, p. 45). A política urbana como um conjunto de ações associada ao urbanismo, com o seu conjunto de técnicas, são, entre si, causa, conseqüência e resultado de uma mesma ação, qual seja, ordenar e reordenar o espaço urbano, tornando-o mais agradável e funcional.

Não se espera do urbanismo ou da política que atuem diretamente como mecanismos de “redistribuição de renda no interior da cidade” (PINTO, 2005, p. 75). Isso ocorrerá indiretamente, quando o planejamento urbano melhorar as condições de acesso à moradia, serviços básicos e, também, redução da poluição. O planejamento urbano e regional, diz Gonçalves (2003) deve:

Planejamento urbano e regional devem ser articulados de algum modo e certamente matizados, num país intensamente urbanizado e mesmo assim tão diverso como o Brasil de hoje. O planejamento urbano não será eficaz se realizar um mesmo padrão para áreas diferentes; ao contrário, ganhará em eficácia se souber fazer uso em seu proveito das peculiaridades e diferenças resultantes da particularidade da região e da singularidade de cada assentamento humano. (GONÇALVES, 2003, p. 280)

191

A saída de pessoas do campo em direção às cidades, mesmo considerando-se aqueles que residem nas cidades e trabalham no campo, evidencia a necessidade de planejamento, devendo atentar-se para o fato de que o campo emprega cada vez menos gente, em virtude da modernização com que as atividades são desempenhadas, e o processo de industrialização também diminui a absorção de mão-de-obra, além de outros fatores presentes na economia, resultando no aumento da exclusão e segregação sociais. A história dessa:

Segregação nas cidades está intimamente ligada, principalmente neste século, à história da legislação urbanística. [...] São inúmeras as críticas que o planejamento urbano – e as políticas urbanas daí decorrentes – recebeu, recentemente, acerca do tratamento que dispensou às cidades, neste século, no que diz respeito ao zoneamento e às legislações de segregação de usos.” (ALFONSIN, 2001, p. 205)

A urbanização é um fato irrefreável. A análise das taxas de urbanização demonstra que o processo não sofrerá involução, e, por isso é imperioso diagnosticar os problemas urbanos e possíveis conflitos dela decorrentes. Apesar das favelas, da exclusão e outras mazelas mais, as “pessoas de diferentes classes e grupos sociais ainda podem interagir sem grandes problemas (o que, evidentemente, não deve ser exagerado, muito menos romantizado), e cada vez mais vai se assemelhando a uma coleção de compartimentos quase estanques justapostos”, na feliz observação de Souza (2005, p. 89).

A legislação urbana brasileira não resolve o problema da urbanização e suas mazelas. As leis disciplinam situações existentes e que possam existir, mas, não se pode esperar da legislação que contemple todos os casos, exatamente pela imprevisibilidade corrente na vida de uma cidade e dos seus habitantes. Por mais que a legislação tenha uma visão ampla e casuística, os problemas resultantes do processo de urbanização são os mais diversos e obstáculos, como a cultura e a mentalidade dos povos, compõem esses problemas. As leis não limitam a urbanização, fato sobre o qual a norma não se impõe.

O planejamento urbano, fundado na legislação busca ordenar o crescimento da cidade, mas é impossível estreitar esse crescimento por leis. Os acontecimentos sociais não estão adstritos às leis, pois ocorrem com ou sem elas. Todavia, é claro que o planejamento urbano, bem como as leis devem existir, e ambos no sentido de ordenar o crescimento das cidades, tanto a legal quanto a ilegal, embora não se tenha a certeza dessa possibilidade. O planejamento urbano encontra obstáculos políticos, culturais, econômicos, sociopolíticos e jurídicos e, por isso, nem sempre é um projeto exeqüível. Alie-se a isso o fato de a legislação

192

urbana nem sempre acompanhar as transformações nas cidades, e deixar, então, no vácuo, por algum ou muito tempo, direitos dos cidadãos.

Para minimizar os problemas urbanos e colaborar para que o modelo de urbanização seja adequado à cidade, o Ministério das Cidades priorizou o apoio ao planejamento territorial urbano e à política fundiária dos municípios. Dessa forma, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos - SNPU tem como missão implantar o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001), por meio de ações diretas, com transferência de recursos do Orçamento Geral da União-OGU e ações de mobilização e capacitação.

O Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal em vigor, referentes à política urbana, é um dos maiores avanços da legislação urbanística brasileira e tem mecanismos de apoio aos municípios na execução da Política de Desenvolvimento Urbano, dos quais se destacam as formas participativas de gestão territorial. A SNPU atua em quatro áreas: apoio à elaboração de planos diretores, regularização fundiária, reabilitação de áreas centrais e prevenção e contenção de riscos associados a assentamentos precários.

A urbanização deve se submeter aos mecanismos de controle, pois a expansão desordenada das cidades traz problemas não resolúveis apenas com leis, pois a situação consolidada denota um fato social que não se subsume, obrigatoriamente, as hipóteses previstas na norma. A urbanização não é, como regra geral, um fator de desenvolvimento habitacional, pois as políticas públicas em prol da habitação não são implementadas na razão direta da urbanização e das necessidades de moradia.

A situação encontrada no Brasil é de aumento de submoradias e de pessoas sem lugar para morar. O deslocamento de pessoas para os centros urbanos, mesmo para aqueles com plano diretor e um planejamento coerente com a realidade local, resulta em uma urbanização, que, nem sempre concilia com os direitos do homem. Excogitam-se, do cotidiano das cidades, vidas sem a garantia de direitos básicos, como moradia, ensino básico, assistência médica, espelhando que a urbanização em um dos seus sentidos conceituais não acontece.

Por esse ângulo, o quadro de crescimento das cidades, devido a migrações e novas fixações da população, em uma análise mais sistemática, não poderia ser classificado como urbanização, pois, no cerne da palavra – urbanizar – não se encontra a concepção de favelas ou outras formas de moradia, não condizentes com a dignidade inerente ao ser humano. Urbanização significa processo de criação ou de desenvolvimento de organismos urbanos, segundo os princípios do urbanismo; conjunto dos trabalhos necessários para dotar uma área

193

de infra-estrutura (p. ex. água, esgoto, gás, eletricidade) e/ou de serviços urbanos (p. ex. transporte, educação, saúde); fenômeno caracterizado pela concentração cada vez mais densa, de população em aglomerações de caráter urbano. (FERREIRA, 1986, p. 1741)

Adotando-se o conceito demográfico de urbanização – aumento do percentual da população urbana em relação ao total – ou seja, o crescimento da população urbana em relação à rural, percebe-se a inconsistência da realidade, em face do significado de urbanização correlacionado ao habitante da cidade. O seu sentido, como implantação de equipamentos e benfeitorias para urbanizar o espaço, usualmente utilizado pelos arquitetos e urbanistas, também destoa do significado da palavra, em relação ao cidadão. A Geografia utiliza os dois conceitos de urbanização, mas, em qualquer deles, constata-se, o sentido da palavra está diminuído, está lacerado, pois não é possível pensar em urbanizar sem que se pense o cidadão, sem que se pense no cidadão. Não se pode entender o processo de urbanização de favelas como civilizar. Tornar urbano é tornar o indivíduo civil, polido, dando-lhe conhecimento e condições de viver e conviver dignamente em sociedade.

A concepção de urbanizar não se desvincula, e nem pode, do que é a cidadania. Uma população que vive das sobras, da coleta de lixo, em subempregos, nas ruas, em submoradias, tem a sua cidadania ferida, tem a sua dignidade afligida, mortificada. A compreensão de cidadania, como o exercício dos direitos civis e políticos, não encontra abrigo nos tempos atuais, sobretudo com a Constituição Federal de 1988, que rechaça o conceito fundado em um repositório de normas e programas para se cumprir, mas, com permanência apenas no texto formalizado. A cidadania deriva do cumprimento dos direitos sociais estabelecidos constitucionalmente.

A percepção de cidadania – e não poderia ser dessemelhante – incorpora e se constrói sobre o estrado dos direitos humanos fundamentais do homem. O influxo desses direitos está presente na Constituição Federal de 1988, que elegeu a cidadania como um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito, qualificando o ser humano, como titular de direitos civis e políticos e integrado na sociedade estatal. O conjunto indissociável de direitos e deveres perante o Estado e a sociedade e o seu exercício é a legenda da cidadania, que, para sua completude exige a igualdade e a dignidade da pessoa humana, sem ordem de preferência, porquanto sem dignidade não há cidadania, liberdade ou a legítima democracia, que dá ao ser humano um portfólio de direitos e deveres, que se justificam pelo seu exercício, e não por sua inserção no texto fundamental.

194

A cidadania absorve, no seu conteúdo, os direitos sociais, implicando no direito a uma vida de ser civilizado na forma dos padrões que prevalecem na sociedade, com uma participação responsável nas searas pública e privada. Por tudo isso, a cidadania:

Consiste na consciência de pertinência à sociedade estatal como titular dos direitos fundamentais, da dignidade como pessoa humana, da integração participativa no processo do poder, com a igual consciência de que essa situação subjetiva envolve também deveres de respeito à dignidade do outro, de contribuir para o aperfeiçoamento de todos.

Essa cidadania é que requer providências estatais no sentido da satisfação de todos os direitos fundamentais em igualdade de condições. (SILVA, 2007, p. 36)

A cidade deve ser o lugar do exercício da cidadania, devendo, então, proporcionar as condições de uma vida digna para o ser humano. Nesse particular, retomando o processo de urbanização, não se pode admitir que um aglomerado de pessoas que não têm vida digna, e, que, embora represente um aumento significativo da população, seja enquadrado no significado de urbanizar.

Essas pessoas não têm civilidade para que vivam com dignidade humana. Uma vida digna pressupõe o acesso a tudo o que uma cidade pode e deve proporcionar: escolas, saúde, lazer, praças, esgoto, coleta de lixo, água tratada etc. É nesse conjunto que a urbanização – quando resulta em favelas, cortiços, submoradias, falta de moradias – não realiza o seu significado, pois, não dá ao ser humano condições de exercer a plena cidadania e viver dignamente.