2.1 PREVENÇÃO E CONTROLE DA POLUIÇÃO NO MEIO AMBIENTE
2.1.6 Licenciamento ambiental
Como mencionado anteriormente, a indústria vem aumentando sua produção para atender a crescente demanda do consumo de produtos e serviços da vida moderna. Para que esse movimento “produção x consumo”, que facilita a vida e beneficia as sociedades, possa continuar a sua trajetória de desenvolvimento sem degradar o meio ambiente, devem ser observadas as normas e regulamentações do direito ambiental industrial.
Um dos principais instrumentos jurídicos criados pelo direito ambiental industrial para preservar o meio ambiente é o licenciamento ambiental, pois visa conformar o projeto do empreendedor com a legislação ambiental.
Por intermédio do licenciamento ambiental, as atividades potencialmente impactantes para o meio ambiente podem continuar desenvolvendo-se, desde que atendam os preceitos legislativos ambientais, pautados nos princípios vetores, cujo escopo é a proteção do meio ambiente. O licenciamento ambiental cuidará do controle prévio dessas atividades com o fito de adequá-las aos padrões ambientais exigidos.
O licenciamento ambiental318 e a revisão de atividades efetiva ou
potencialmente impactantes é um dos instrumentos de proteção ambiental, previsto na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente – Lei n. 6.938/1981, que assim determina:
A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental. (artigo 10º).
Bem por isso, invoca-se a obrigatoriedade do licenciamento ambiental para todas as atividades que utilizem recursos ambientais e para quaisquer empreendimentos que possam causar impacto ambiental.
As normas gerais que norteiam o licenciamento ambiental estão esparsamente dispostas em inúmeras leis, decretos e resoluções, entre os quais se destacam: o Anexo I da Resolução Conama n. 237/1997, que estabelece um rol exemplificativo de atividades potencialmente poluidoras; a Resolução Conama n. 01/1886; a Resolução Conama n. 09/1887; a Lei Estadual/SP n. 9.509/1997; o art. 57 do Decreto Estadual/SP n. 8.468/1976 e alterações; o Decreto Estadual/SP n. 47.400/2002; e a Lei Complementar n.140/2011.
Ana Maria Moreira Marchesan, Annelise Monteiro Steigleder e Silvia Cappelli319, anotam que o licenciamento ambiental, como instrumento de proteção
ambiental:
[...] busca concretizar os princípios da prevenção, da precaução e do poluidor pagador, eis que procura identificar os riscos inerentes à atividade, levando à autoridade administrativa informações suficientes para que possa decidir sobre a sua realização, e determina medidas mitigadoras da degradação que a sua im plementação causará ao ambiente.
O licenciamento ambiental está definido pela legislação vigente nos seguintes termos:
Licenciamento ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras
318 Lei n. 6.938/1981, art. 9º, inc. IV.
319 MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro; CAPPELLI, Silvia. Direito Ambiental. 6. ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010. Apud LEUZINGER, Marcia Dieguez; CUREAU,
de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicadas ao caso. (art. 1º, inciso I, da Resolução n. 237/1997).
Licenciamento ambiental: procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental. (art. 2º, inciso I, da Lei Complementar n. 140/2011).
É basicamente a partir da emissão das licenças ambientais que se inicia o controle das atividades potencialmente poluidoras. Esse controle será realizado em todas as fases da atividade – antes, durante e depois de instalada, conforme se extrai da seguinte norma:
A Licença ambiental é o ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental [Grifo nosso]. (art. 1º, inciso II, da Resolução Conama n. 237/1997).
O licenciamento ambiental é o procedimento apto a conceder as licenças necessárias para que o empreendimento possa estar regularmente instalado. Referidas licenças estão previstas no art. 8º, incisos I, II e III, da Resolução Conama n. 237/1997:
Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e demais condicionantes determinados para a operação.
Os prazos para concessão, validade e renovação das licenças ambientais estão previstos na Resolucão n. 237/1997 e na Lei Complementar n. 140/2011.
A propósito, as concessões das licenças ambientais ficam sujeitas, a qualquer tempo, a alterações, suspensões ou mesmo cancelamentos, quando se constatar violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais, omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença e/ou superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.
Cabe ressaltar que o licenciamento ambiental não dispensa outras licenças como, por exemplo, licença para construir como alvará de construção, outorgado pelo município, que poderá depender, ainda, de Estudo Prévio de Impacto da Vizinhança, previsto no Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001); outorga de uso de recursos hídricos etc.
Questão muito importante se refere à determinação de qual órgão ou entidade seria competente para elaborar o licenciamento ambiental, sobretudo em razão de ter sido prevista esta atividade administrativa como competência comum de todos os entes federados, nos termos do art. 23, incs. III, IV, VI e VII, da Constituição Federal, in verbis:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...]
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; [...] VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; [...].
Muita divergência existe acerca da competência para licenciar. A Lei n. 6.938/1981, em seu art. 10, atribui aos estados da federação competência licenciatória genérica, enfatizando apenas o caráter supletivo da União. Em seu § 4º (revogado pela Lei Complementar n. 140/2011), acrescentava à União somente a competência para licenciar atividades de significativo impacto, desde que em âmbito nacional ou regional. A Resolução n. 237/1997, por sua vez, inovou, criando critérios de titularidade, localização e extensão do impacto de natureza da atividade, para distribuir entre a União e os estados a competência para licenciar. E foi além do
previsto na Lei n. 6.938/1981, ao atribuir também aos municípios capacidade licenciatória (art. 6º) e estabelecer que “os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência” (art. 7º).320
Segundo Luís Paulo Sirvinskas321, há muitas discussões sobre a
constitucionalidade do art. 4º, inc. I, da Resolução n. 237/1997, quando confere competência ao IBAMA para concessão de licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, adotando o critério da dominialidade do bem. Em alguns casos, a citada Resolução adotou a predominância do interesse ou raio de influência ambiental. Não há ainda definição sobre o que o seja impacto nacional ou regional. Esse artigo contraria o antigo art. 10 da Lei n. 6.938/1981.
Ainda poderá o IBAMA delegar aos estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental em âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências (art. 4º, § 2º, da citada Resolução). É possível a delegação da competência de um ente para outro, mediante convênio, desde que o ente destinatário disponha de órgão ambiental capacitado para executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente. Considera-se “órgão ambiental capacitado” aquele que possui técnicos próprios ou em consórcio, devidamente habitados e em número compatível com a demanda das ações administrativas a serem delegadas (art. 5º, parágrafo único, da Lei Complementar n. 140/2011). Cuida-se de Termo de Cooperação Técnica. 322,323
A Lei Complementar n. 140/2011 implementou a repartição da competência para promover o licenciamento ambiental entre União, estados e municípios (arts. 7º, inc. XIV, 8º, inc. XIV e XV, 9º, inc. XIV), bem como determinou o
320 LEUZINGER, Marcia Dieguez; CUREAU, Sandra. Direito ambiental, p. 88. 321 SIRVINSKAS, Luis Paulo. Manual de direito ambiental, p. 227.
322 “O Ministério Público Federal de Mato Grosso do Sul imterpôs Ação Civil Pública em face do
IBAMA, do IMAP (órgão público estadual), do Estado de Mato Grosso do Sul e do MMX Metálico Brasil Ltda., pleiteando a nulidade do ‘Termo de Cooperação Técnica’ em que o IBAMA teria delegado sua competência para que o órgão público estadual concedesse a licença à citada empresa para a implantação de um polo mínero-siderúrgico na cidade de Corumbá, apresentando inúmeras irregularidades e por se tratar de competência, no seu entender, indelegável (Ação Civil Pública, subscrita em 2-3-2007, pelo Procurador da República, Dr. Rui Maurício Ribas Rucinski, perante a 1ª Vara da 4ª Subseção Judiciária do Estado de ato Grosso do Sul)”. Apud SIRVINSKAS, Luis Paulo.
Manual de direito ambiental, p. 227.
323 Com a instituição da Lei Estadual n. 13.542/2009, somente a Companhia Ambiental do Estado de
licenciamento em um único nível – “os empreendimentos e atividades” são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar (art. 13). Os demais entes federativos interessados podem, em tese, manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, desde que respeitados os prazos e os procedimentos do licenciamento ambiental.
Não se pode olvidar de evidenciar que a legislação ambiental vigente prevê sanções penais e administrativas para o empreendedor de atividade efetiva ou potencialmente poluidora que deixa de observar as condições exigidas para instalação das referidas atividades (arts. 60, 66 e 67 da Lei n. 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais); art. 66 do Decreto n. 6.514/2008 (Sanções Administrativas), parágrafo único e incisos I e II do Decreto n. 6.686/2008); arts. 21, 30, § 6º e 7º, da Lei Estadual (SP) n. 9.509/1997; art. 8º, § 6º, da Lei Estadual (SP) n. 997/1976 (que dispõe sobre o Controle da Poluição do Meio Ambiente).
Em suma, a obrigação legal de licenciamento ambiental prevista para instalação de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora do meio ambiente tem o escopo de proteger o meio ambiente e possui como importante característica a participação social na tomada de decisão, por meio da realização de audiências públicas como parte do processo. Essa obrigação é compartilhada por órgãos estaduais de meio ambiente e pelo IBAMA, como partes integrantes do SISNAMA.