1.3 O PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR E OS PRINCÍPIOS DA
1.3.6 Princípio do protetor recebedor
O princípio do protetor recebedor define o sujeito empreendedor que realiza investimentos para proteger o meio ambiente em que atua, por meio do desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas, deixando de degradá-lo; em contrapartida, algum tipo de vantagem ou compensação lhe será concedida, um incentivo para que adote ações alternativas mais eficientes, tanto em âmbito econômico quanto ambiental, gerando externalidades positivas que podem beneficiar a comunidade local.
Essas concessões podem materializar-se em descontos de tributos municipais ou estaduais, desde que o empreendedor adeque seus processos produtivos à proteção ambiental. Dessa forma, os empreendedores poderão manter- se na localidade onde produzem, gerando empregos e aquecendo a economia local.
Essa é, portanto, uma forma de garantir o interesse da comunidade local quanto à permanência de tal atividade na região.130
O princípio do protetor recebedor não se confunde com o princípio do poluidor pagador nem com o princípio do usuário pagador.
Érika Bechara131 ensina que, em respeito ao princípio do protetor
recebedor, deve o protetor do meio ambiente “receber” recursos ou outros benefícios, como forma de compensação e, ao revés, desestimular práticas poluidores com a atribuição de pesados ônus, em nome do bem coletivo. Enquanto isso, o objeto dos princípios do poluidor pagador e do usuário pagador é o “investimento” de recursos no meio ambiente, com a finalidade de evitar, reparar ou compensar a degradação ambiental (poluidor pagador) ou de prestar uma retribuição pelo uso dos bens ambientais (usuário pagador).
Segundo Werner Grau Neto132, o conceito da figura do poluidor pagador
evoluiu para protetor recebedor, aquele que voluntariamente adota iniciativas próprias, sem a imposição do Estado. Lembrando outro conceito, o do viabilizador- recebedor, que já mereceu dois projetos de Lei na Câmara Federal (PL n. 1.274/2011; PL n. 1.326/2011) e no Senado (PL 309/10), aduz:“A nossa sociedade é, por natureza, modificadora do meio ambiente. Mas é preciso superar este paradigma: entender como beneficiário aquele que, na sua atividade produtiva, gera frutos e aposta na conservação. Estou falando do agronegócio e da indústria”.
Para o autor, é possível evoluir para a ideia de lastros de financiamento ante a justificativa de que, assim, cria-se “[...] um círculo virtuoso nos negócios e se
130 LANA, Antônio Eduardo. Sistemas de gestão de recursos hídricos: análise de alguns arranjos
institucionais. Revista Ciência & Ambiente/UFSM. Porto Alegre, UFSM, n. 21, 2000.
131 BECHARA, Erika. A compensação e a gratificação por serviços ambientais na legislação brasileira.
In: GALLI, Alessandra. (Org.). Direito socioambiental: homenagem a Vladimir Passos de Freitas. Curitiba: Juruá, 2010. v. 2, p. 157-173..
132 Em recente debate entre o Grupo de Estudos de Direito Ambiental da Federação e os Centros das
Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp/Ciesp) – discutiu-se o tema “a preservação do meio ambiente pode contar com incentivos financeiros”, em que um modelo econômico eficiente seria alternativa para manter a floresta em pé e incentivar mecanismos sustentáveis. Entre os debatedores, o especialista em Direito Ambiental Werner Grau Neto (consultor do Banco Interamericano de Desenvolvimento e do Banco Mundial) e Gilberto Fioravante (superintendente da Agência de Desenvolvimento Paulista/Desenvolve SP). Apud BORGES, Solange Sólon. Preservação do meio
ambiente pode contar com incentivos financeiros. 05.09.2012. Disponível em: <http://www.fiesp.com.br/noticias/preservacao-do-meio-ambiente-pode-contar-com-incentivos-
torna mais interessante manter a floresta em pé, pois isto se torna receita”.133
O superintendente da Agência de Desenvolvimento Paulista (Desenvolv SP)134, Gilberto Fioravante, ao tratar dos conceitos de economia verde e eficiência
energética, ressaltou a importância de o meio ambiente ser traduzido também em um modelo econômico e que seria fundamental a substituição de combustíveis fósseis por renováveis, com vistas a otimizar os processos de produção mais limpa. Frisou que o programa “Desenvolve São Paulo” está voltado para pequenas e médias empresas, e que a indústria é grande demandadora de crédito por necessitar de capital intensivo, demonstrando os números que expressam essa procura: “[...] 94% dos recursos desembolsados foram para as pequenas e médias, segundo dados de junho”.135
O princípio do protetor recebedor que tem sido tema de discussão no contexto dos debates sobre pagamento por serviços ambientais, propõe o pagamento àqueles agentes cuja ação promove o incremento dos serviços ambientais prestados pela natureza.136
Regulação de processos climáticos, controle de erosão, controle de inundações, geração de água, produção de oxigênio e sumidouro de carbono, manutenção da paisagem e da biodiversidade. Esses são alguns dos inúmeros serviços ambientais que a natureza presta para nós, coletividade, seus maiores beneficiários [...]. Nessa esteira de raciocínio, os serviços ambientais podem ser entendidos como serviços prestados pelos ecossistemas para a manutenção do
133 Apud BORGES, Solange Sólon. Preservação do meio ambiente pode contar com incentivos financeiros. 05.09.2012. Disponível em: <http://www.fiesp.com.br/noticias/preservacao-do-meio-
ambiente-pode-contar-com-incentivos-financeiros/>. Acesso em: 24 fev. 2014.
134 A Desenvolve SP – Agência de Desenvolvimento Paulista é uma instituição financeira do governo
do Estado de São Paulo que promove, desde 2009, o desenvolvimento sustentável do Estado por meio de operações de crédito consciente e de longo prazo para as pequenas e médias empresas paulistas. O objetivo é a melhoria da qualidade de vida da população, contribuindo com a geração de emprego e renda em todas as regiões do Estado, promovendo o desenvolvimento local. A Desenvolve SP – Agência de Desenvolvimento Paulista foi instituída pela Lei Estadual 10.853/01 e regulamentada pelo Decreto 52.142/07, vinculada à Secretaria da Fazenda, foi concebida como instrumento institucional de apoio às políticas de desenvolvimento econômico para o Estado de São Paulo. São parceiros institucionais da Desenvolve SP: AECID - Agência Espanhola de Cooperação Internacional e Desenvolvimento, por meio do Instituto Ambiental Brasil Sustentável; Sebrae-SP; Endeavor Brasil;”. Apud BORGES, Solange Sólon. Preservação do meio ambiente pode contar com
incentivos financeiros. 05.09.2012. Disponível em: <http://www.fiesp.com.br/noticias/preservacao-do-
meio-ambiente-pode-contar-com-incentivos-financeiros/>. Acesso em: 24 fev. 2014.
135 Apud BORGES, Solange Sólon. Preservação do meio ambiente pode contar com incentivos financeiros. 05.09.2012. Disponível em: <http://www.fiesp.com.br/noticias/preservacao-do-meio-
ambiente-pode-contar-com-incentivos-financeiros/>. Acesso em: 24 fev. 2014.
136 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Pagamento por serviços ambientais: sustentabilidade e disciplina
equilíbrio ambiental, necessário à vida e à qualidade de vida na Terra [...]. [Grifo nosso]. 137
Rubens Born e Sérgio Talocchi138 entendem que o princípio em comento
está fundado na ideia de “ajudar” a natureza. Isso porque as práticas humanas podem degradar ou destruir as condições de prestação do serviço, mas há ações que podem, ao contrário, reforçá-las e protegê-las, merecendo então uma compensação.
Como ensina Erika Bechara139, o princípio do protetor recebedor não
prega a concessão de benefícios ao provedor dos serviços ambientais simplesmente para “agradá-lo”, mas sim para desestimular as suas atitudes predatórias, bem como incentivar as suas práticas conservacionistas, de modo que possam auxiliar ou otimizar os serviços ambientais da natureza. E completa a autora:
É bem verdade que, no melhor dos mundos, não seria preciso recorrer ao expediente compensatório-remuneratório para que as pessoas atuassem em prol dos serviços ambientais. No melhor dos mundos, elas o fariam espontaneamente, sem nada receber em troca. Mas o melhor dos mundos não é aqui. Infelizmente a sociedade não atingiu grau de maturidade e consciência ambientalista que dispense instrumentos repressivos e instrumentos de incentivo. Some-se a isso o fato de que, para muitos, as florestas e a natureza em geral são sua fonte de renda ou o oposto, i.e. empecilhos à obtenção de renda. Logo, hoje, é preciso, sim, que a preservação da natureza não seja apenas um dever ético mas também um bom ‘“negócio’.140
137 “Pinçando a doutrina especializada, encontra-se a menção a quatro tipos de serviços ambientais:
(i) de provisão: fornecimento de bens naturais, como peixes, frutas, sementes, águas, madeira, fibras vegetais etc.; (ii) de regulação: manutenção das chuvas, manutenção da quantidade e qualidade das águas, regulação do clima etc. (iii) de suporte: ciclagem de nutriente, formação de solos, polinização, manutenção da biodiversidade etc. e (iv) culturais: manutenção das paisagens, das atividades educacionais e recreativas no ambiente natural etc.” Cf. BECHARA, Erika. A compensação e a gratificação por serviços ambientais na legislação brasileira. In: GALLI, Alessandra. (Org.). Direito
socioambiental: homenagem a Vladimir Passos de Freitas. Curitiba: Juruá, 2010. v. 2, p. 157-173. 138 BORN, Rubens H.; TALOCCHI, Sérgio Compensações por serviços ambientais: sustentabilidade
ambiental com inclusão social. In: _____; _____. Proteção do capital social e ecológico por meio de
compensações por serviços ambientais (CSA). São Paulo: Peirópolis, 2002. p. 28-29. Apud
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Pagamento por serviços ambientais: sustentabilidade e disciplina jurídica, p. 137.
139 BECHARA, Erika. A compensação e a gratificação por serviços ambientais na legislação brasileira.
In: GALLI, Alessandra. (Org.). Direito socioambiental: homenagem a Vladimir Passos de Freitas. Curitiba: Juruá, 2010. v. 2, p. 157-173.
140 BECHARA, Erika. A compensação e a gratificação por serviços ambientais na legislação brasileira.
In: GALLI, Alessandra. (Org.). Direito socioambiental: homenagem a Vladimir Passos de Freitas. Curitiba: Juruá, 2010. v. 2, p. 157-173.
Ana Maria Nusdeo141 assevera que as externalidades positivas poderiam
ser identificadas na atuação do protetor recebedor. “Aquele cujas práticas produzem externalidades positivas faz jus ao recebimento de uma remuneração como forma de internalizá-las”.142 A autora recomenda:
[...] observar a relação desse novo princípio com o do poluidor pagador e do usuário pagador.
O poluidor pagador, embora genericamente associado à responsabilização civil e à reparação de danos já consumados, tem seu significado relacionado também à alocação de custos de prevenção dano. Nesse sentido, é voltado à afetação dos custos das medidas de prevenção e controle da poluição ao empreendedor e ao estímulo da utilização racional dos recursos ambientais escassos. Está na base do princípio do poluidor pagador a ideia de que o preço dos bens e serviços que causam poluição deve refletir o custo das medidas mitigatórias. Aí, então, aqueles que usufruem um produto ou serviço devem arcar, por meio da internalização ao preço, com as medidas mitigatórias do seu impacto ambiental.143
O usuário pagador, por sua vez, imputa àquele que faz uso de um estoque de recursos naturais, quer esgotáveis quer renováveis, uma retribuição à sociedade pelo uso desse estoque. Essa retribuição pode ter diferentes estruturações jurídicas, tais como preço público, como no caso da cobrança pelo uso da água, de royalties, como no caso do petróleo ou de algum tipo de tributo.
No caso do protetor-recebedor, aponta-se o fato de que as cadeias produtivas tendem a remunerar apenas os agentes que agregaram valor economicamente quantificável ao produto. No exemplo de um móvel cuja madeira provenha de vegetação nativa, serão remunerados os custos do madeireiro, do revendedor e do transporte, mas não o custo de reposição da floresta, que ficaria por conta da sociedade e acabaria por recair mais diretamente sobre aqueles cuja sobrevivência depende desses recursos.144 A aplicação
do princípio do usuário pagador à situação exigiria a imputação a este último também do custo de reposição do estoque de madeira nativa. Se a discussão se desse no sentido da adoção de técnicas de mitigação de danos ambientais da atividade de extração, então o princípio do poluidor pagador se tornaria aplicável [Grifo nosso].
141 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Pagamento por serviços ambientais: sustentabilidade e disciplina
jurídica, p. 137.
142 Ver, adiante, a seção “Externalidades e internalizações na indústria: um diálogo com a poluição e
a proteção ambiental”.
143 Cf. ARAGÃO, Maria Alexandra S. O princípio do poluidor-pagador; pedra angular da política comunitária do meio ambiente. Studia Iuridica, n. 23, p. 60-61, 1997. Também DERANI, Cristiane.
Direito ambiental econômico, p. 159. Apud NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Pagamento por serviços ambientais: sustentabilidade e disciplina jurídica, p. 138.
144 BORN, Rubens H.; TALOCCHI, Sérgio. Proteção do capital social e ecológico por meio de
compensações por serviços ambientais (CSA). São Paulo: Peirópolis, 2002, p. 28-29. Apud
NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Pagamento por serviços ambientais: sustentabilidade e disciplina jurídica, p. 138.
Assim, poder-se-ia supor que houve alguma imposição de pagamento pelo serviço ambiental de conservação da floresta, do qual se beneficiaram agentes que promovem um manejo sutentável, ou o caso de venda de produtos certificados que conserva a biodiversidade em que há pagamento de um prêmio.
Essa proposta de pagamento ao protetor viabiliza o investimento do empreendedor para preservar a área em que atua, retirando, assim, da esfera daquele que preserva, total ou parcialmente, os custos da preservação, podendo chegar mesmo a permitir que aufira algum ganho com a proteção.145
A Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei n. 12.305/2010), no Capítulo II, positivou o princípio do protetor recebedor, quando tratou dos princípios e objetivos.
O legislador infraconstitucional consignou expressamente no art. 6º, inc. II, o seguinte: “São princípios da Política Nacional de Resíduos Sólidos: […] o poluidor-pagador e o protetor-recebedor”. No artigo 7º, elencou o que considera objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, valendo destacar: estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços; incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias- primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados; prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para produtos reciclados e recicláveis, e bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis; estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto; incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a recuperação e o aproveitamento energético; e estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.
Para atingir esses objetivos, a Lei n. 12.305/2010 prevê instrumentos146
145 NUSDEO, Ana Maria de Oliveira. Pagamento por serviços ambientais: sustentabilidade e disciplina jurídica, p. 138.
146 Vale ressaltar os incisos IV, VI e X, do art. 7º, o art. 8º, 42, 43 e 44 da Lei n. 12.305/2010, que
assim estabelecem: “Art. 8º. São instrumentos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, entre outros: [...] IV. o incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis; [...] VI. a cooperação técnica e financeira entre os setores público e privado para o desenvolvimento de pesquisas de novos produtos, métodos, processos e tecnologias de gestão, reciclagem, reutilização, tratamento de
capazes de viabilizar os fins do princípio do protetor recebedor. Sobre o tema, Marcus Vinicius de Faria Ribeiro disserta:
[…] pode o poder público instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender às iniciativas, por exemplo, de desenvolvimento de produtos com menores impactos à saúde humana e à qualidade ambiental em seu ciclo de vida; ou, ainda, de implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda. Não bastasse, indicando de forma expressa a possibilidade de implementação do princípio em análise mediante a extrafiscalidade dos tributos, a Lei de Política de Resíduos.147
Enfim, espera-se que a implementação desses instrumentos econômicos pode estimular a adoção, pelos empreendedores, de práticas e padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços, bem como o incentivo à indústria da reciclagem, pautados no princípio do protetor recebedor.
resíduos e disposição final ambientalmente adequada de rejeitos; IX. os incentivos fiscais, financeiros e creditícios; Art. 42. O poder público poderá instituir medidas indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, às iniciativas de: I. Prevenção e redução da geração de resíduos sólidos no processo produtivo; II. Desenvolvimento de produtos com menores impactos à saude e à qualidade ambiental em seu ciclo de vida; III. implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda; IV. desenvolvimento de projetos de gestão dos resíduos sólidos de caráter intermunicipal ou, nos termos do inciso I do caput do art. 11, regional; V. estruturação de sistemas de coleta seletiva e de logística reversa; VI. descontaminação de áreas contaminadas, incluindo as áreas órfãs; VII. desenvolvimento de pesquisas voltadas para tecnologias limpas aplicáveis aos resíduos sólidos; VIII. desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos. Art. 43. No fomento ou na concessão de incentivos creditícios destinados a atender diretrizes desta Lei, as instituições oficiais de crédito podem estabelecer critérios diferenciados de acesso dos beneficiários aos créditos do Sistema Financeiro Nacional para investimentos produtivos. Art. 44. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no âmbito de suas competências, poderão instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais, financeiros ou creditícios, respeitadas as limitações da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a: I. indústrias e entidades dedicadas à reutilização, ao tratamento e à reciclagem de resíduos sólidos produzidos no território nacional; II. projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos, prioritariamente em parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda; III. empresas dedicadas à limpeza urbana e a atividades a ela relacionadas.”
147 RIBEIRO, Marcus Vinicius de Faria. Tribunal ambiental: princípio do preservador premiado ou
protetor-recebedor. Disponível em: <http://marcusribeiro.blogspot.com.br/2011/12/tributacao- ambiental-principio-do.html>. Acesso em: 22 fev. 2014.