Maria de Fátima Nóbrega Barbosa 2 1 Introdução
7. Emendas constitucionais, direitos fundamentais e águas do Brasil
Após a descrição da teoria monista – já parcialmente exposta em tópico retro – a qual de plano reconhece o direito humano à água, não carecendo, pois, em esperar pelos procedimentos normativos tradicionais do direito interno, além da explanação sobre a
55 Lei Federal nº. 9.433/1997, art. 34 e parágrafo único. 56 Lei Federal nº. 9.433/1997, art. 35.
57 Lei Federal nº. 9.433/1997, art. 36.
58 Tópico 7, extraído do artigo científico apresentado no Pós-Doutorado em Direito na
Università Federale di Messina/Dipartimento di Giurisprudenza/Itália (2016), intitulado Diritto umano-fundamentale all’acqua in Brasile: limiti e possibilità, pp. 30-34. Tal tópico 7
Águas do Brasil: direito internacional dos direitos humanos...
39
teoria dualista – carreada de seu formalismo normativo, bem como a contextualização
jushídrica, sem outra alternativa, fomos impelidos a caminhar e lutar com ardor pela
positivação do Direito de Águas no Brasil exigindo que o mesmo seja inserido no catálogo dos direitos fundamentais da C.F./88, via Emenda Constitucional. Neste cenário, somos gratos à teoria institucional que nos ajuda a esgarçar o movimento político-legislativo do Congresso Nacional – instituição estatal.
De acordo com a doutrina abalizada, Emendas Constitucionais são supressões, adições ou modificações que alteram a Constituição. Tais mudanças são procedidas pelo poder reformador, este figurante do Congresso Nacional cuja função é ajustar a Carta Mater às alterações ocorrentes na sociedade59.
No que tange às Emendas Constitucionais referentes à água no Brasil figurar como direito fundamental no catálogo da C.F./88, nos exige uma revista no procedimento que outrora tramitava no Congresso Nacional, especificamente na Câmara dos Deputados.
Destarte, duas Propostas de Emendas Constitucionais (PECs) vinham tramitando no Congresso Nacional; tanto a PEC 39/07 quanto a PEC 213/12 estabeleceram a
água para o consumo humano como direito social para todo o povo brasileiro. O
objetivo central de ambas as emendas foi incluir a água no bojo constitucional federal pátrio, mais precisamente no Art. 6º, Título II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Capítulo II, Dos Direitos Sociais.
Agora mostrar-se-á, na íntegra, como se encontram as duas Emendas Constitucionais na Câmara dos Deputados do Congresso Nacional:
Proposta de Emenda à Constituição Nº 39 de 2007 Dá nova redação ao art. 6º da Constituição Federal.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nos termos do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º. O art. 6º da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 6º São direitos sociais, a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, a água, o lazer, a segurança, a previdência, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição (NR)”.
Art. 3º. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data da sua publicação. Proposta de Emenda à Constituição Nº 213 de 2012
Dá nova redação ao art. 6º da Constituição Federal, para incluir o acesso à água como um direito social.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º. Esta Emenda Constitucional dá nova redação ao art. 6º da Constituição Federal, para incluir o acesso à água como um direito social.
Art. 2º. O Art. 6º da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:
59 AGRA (2014), p. 510.
40
“Art. 6º São direitos sociais o acesso à água, a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição (NR)”.
Art. 3º. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data da sua publicação.
Após a reprodução das duas Emendas Constitucionais, veja-se suas justificações. A Proposta de Emenda à Constituição Nº 39 de (2007) abre sua justificação fundamentando que a água é um bem imprescindível e insubstituível e, exatamente por isso, é considerada um bem natural. Ninguém pode ser privado do acesso à água sob pena de ser violentado em sua natureza. O não acesso à água põe em risco o direito fundamental à integridade física, à saúde e à vida60.
Em outro trecho o documento afirma que da mesma forma como se reconhece o direito à alimentação, à moradia, ao lazer, à saúde e à educação, o acesso à água potável de boa qualidade também é um direito fundamental porque está intimamente relacionado com o direito à vida. O direito à água é, portanto, um direito humano61.
Assim, assevera que reconhecer a água como direito fundamental implica que o Estado deva ser responsabilizado pelo seu provimento, para toda a população, e implica no sentido de que o acesso à água não pode estar sujeito às estritas regras de mercado, mas à lógica do direito62.
Daí, o legislador arremata sua justificação redigindo que a água deve ser, antes de tudo, considerada um bem social e não um bem econômico porque, como bem econômico, ela é passível de transações comerciais e o preço praticado poderia se constituir em barreira à utilização desse bem essencial pelos mais pobres ou onerar, significativamente, os orçamentos familiares comprometendo, assim, a qualidade de vida das pessoas63.
No tocante à Proposta de Emenda à Constituição Nº 213 de 2012, o legislador pátrio, de forma preliminar, na justificação, informa que o debate sobre o uso da água ganhou espaço nos diversos setores, com destaque especial quanto à sua função social, gestão e destinação da água potável64. Justifica também que a C.F./88 atribui à água a
condição de um bem estatal, um bem público a que todos têm direito e acesso, porém a legislação federal será enriquecida com caracterização da água como um bem de função social. A gestão dos recursos hídricos, como função social para o desenvolvimento sustentável, é uma solução que vem sendo apesentada para o uso eficiente65.
Ambas as justificações das Propostas de Emendas Constitucionais se reportam ao direito e acesso à água potável. A intenção legiferante dos parlamentares é louvável, contudo, deveriam ousar e inserir o saneamento como obrigatoriedade constitucional.
60 Proposta de Emenda Constitucional Nº 39 de 2007. 61 Ibidem, p. 2.
62 Ibidem, p. 2. 63 Ibidem, p. 2.
64 Proposta de Emenda Constitucional Nº 213 de 2012. 65 Ibidem, p. 2.
Águas do Brasil: direito internacional dos direitos humanos...
41
Atentemos que a Resolução A/64/292, aprovada pela ONU, literalmente estabelece a água potável e o saneamento básico como dimensões essenciais dos direitos humanos; entretanto, nossas duas PECs, respectivamente a 39/2007 e a 213/2012, não incluíram o saneamento como direito fundamental: apenas fizeram referência à água. Apesar dos pesares, quiçá a água possa figurar na C.F./88, no catálogo dos direitos fundamentais, no Art. 6º, Título II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Capítulo II, Dos Direitos Sociais; será um avanço no sentido da melhor qualidade de vida, do desenvolvimento sustentável e da sustentabilidade ambiental66.
Eis uma indagação extremamente necessária: as duas Emendas Constitucionais que versam sobre o direito fundamental à água vêm tramitando na Câmara dos Deputados. Então, pergunta-se: as mesmas foram arquivadas em algum momento?
Do ponto de vista constitucional formal o Regimento Interno da Câmara dos Deputados assevera, no Art. 100, que proposição é toda matéria sujeita à deliberação da Câmara, e no § 1º afirma: Emendas Constitucionais são proposições. Por sua vez, em seu Art. 105, reza que, finda a legislatura, arquivar-se-ão todas as proposições que no seu decurso tenham sido submetidas à deliberação da Câmara e ainda se encontrem em tramitação. Grafa, ainda, no parágrafo único deste artigo, que a proposição poderá ser desarquivada mediante requerimento do autor, ou autores, dentro dos primeiros cento e oitenta dias da primeira sessão legislativa ordinária da legislatura subsequente, retomando a tramitação desde o estágio em que se encontrava67.
Se os autores das PECs foram reeleitos, tudo bem; os mesmos poderão desarquivá-las no prazo de 180 dias; porém se não foram candidatos ou não se reelegeram, as PECs do direito fundamental à água no Brasil ficarão arquivadas.
Nesta senda, a Proposta de Emenda à Constituição Nº 213/2012, cuja Ementa “Dá nova redação ao Art. 6º da C.F./88, para incluir o acesso à água como um direito social”, foi arquivada em 31/01/2015, nos termos do Art. 105 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Denota-se preliminarmente um descaso acerca do reconhecimento do direito humano à água em nosso país, na busca de sua positivação, no Capítulo II, do catálogo dos direitos fundamentais constitucionais.
Quanto à Proposta de Emenda à Constituição Nº 39/2007, a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania aprovou, no dia 01/04/2014, sua admissibilidade, que insere a água nos direitos sociais, do Art. 6º da C.F./88. A PEC agora espera parecer da Comissão Especial para depois seguir para o plenário68.
66 Sobre sustentabilidade, ver FREITAS (2012), pp. 1-347. O renomado jurista nessa obra argumenta com maestria epistemológica e de forma lapidar burila o termo sustentabilidade como valor constitucional, multidimensional e educacional, além de descontruir falácias discursivas circundantes sobre o assunto. Interpreta-se, pois, que a sustentabilidade esgarçada traz consigo: a) a (re)significância do passado; b) a contextualização do presente, e c) o planejamento consciente do futuro.
67 Regimento Interno da Câmara dos Deputados, p. 92.
68 MIRANDA (2015), Disponível em: <http://www2.camara.leg.br>. Acesso em: 15 de fev. 2015.
42
Destarte, ao findar a legislatura a PEC 39/2007 foi arquivada em 31/01/2015, porém foi desarquivada69 em fevereiro/2015 pelo autor da proposta e requeridas a
constituição e a instalação da Comissão Especial (em 11/02/2015) destinadas a dar parecer à Proposta de Emenda à Constituição 39/2007, que dá nova redação ao Art. 6º da C.F./88, que inclui a água como direito social. Assim, neste momento70 somente vem
tramitando na Câmara dos Deputados uma Proposta de Emenda Constitucional, qual
seja, PEC Nº 39/2007. Atualmente, início de 2018, tal Emenda ainda não foi aprovada pela instituição estatal – Congresso Nacional Brasileiro.
8. Conclusão
O artigo em alusão pretendeu, tão somente, abordar uma das possibilidades de se compreender o Direito de Águas do Brasil. Conclui-se, portanto, o não acatamento pleno da norma jurídico-hídrica internacional – água como direito humano – em nossa jurisdição, não se adotando no ordenamento e/ou sistema jurídico a teoria monista reforçada pelas teorias interpretativas e institucionais. Ademais, de bom alvitre o contributo narrativo sobre o funcionamento institucional do Congresso Nacional, no tocante à Proposta de Emendas à Constituição. Nestes termos, alcançou-se o desiderato mor, a saber: descortinar informações jushídricas subjacentes e mostrar caminhos alternativos ao confronto dicotômico teórico jurídico – monismo versus dualismo.
A abordagem entre o Direito Internacional dos Direitos Humanos – DIDH – e o Direito Interno Constitucional – DIC jogou luzes na interpretação do Direito de Águas pátrio, principalmente quando impulsionado pela teoria institucional, que ao invés de aceitar pacificamente o protagonismo das teorias – do direito e constitucional – obrigou a estas figurarem com participações mais modestas no debate em tela. As contextualizações institucionais – do Estado Federal Brasileiro, dos Comitês de Bacia Hidrográfica e do Conselho Nacional de Recursos Hídricos – e, especificamente, o lento movimento do Congresso Nacional na tramitação para aprovação da Emenda Constitucional 39/2007, tornaram-se trajetos importantes na operacionalidade compreensiva do tema discutido.
O direito humano à água, aprovado em 2010 na instituição mundial Organização das Nações Unidas – ONU – exige urgente absorção pelo ordenamento jurídico e/ou sistema jurídico nacional, seja por acatamento da teoria monista, seja via positivação da água na C.F./88 pátria, no catálogo dos direitos fundamentais, mais precisamente no art. 6º, figurando com o mesmo status jurídico dos direitos sociais: educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, transporte, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados.
Ante o exposto, constitucionalizar o direito humano à água é contribuir para que a instituição Estado Federal Brasileiro possa caminhar em passos largos na busca da
69 Nos termos do Art. 105, parágrafo único, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
Águas do Brasil: direito internacional dos direitos humanos...
43
democracia e da dignidade humana. Isto posto, requer do DIC uma compreensão distinta do já conhecido formalismo jurídico – versado no campo restrito da subsunção e do silogismo, e que traz como corolário a burocracia, a morosidade e, mais das vezes, a não efetivação de direitos humanos-fundamentais.
O perfilar epistemológico defendido neste artigo pode ser corroborado pela C.F./88, ao tratar dos princípios fundamentais, quando atesta que a República Federativa do Brasil, formada pela União indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal, para alcançar o Estado Democrático de Direito exige que determinados fundamentos sejam efetivamente cumpridos. Dos fundamentos listados, encontram-se a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Em resumo, sem água para beber e saciar as necessidades básicas, não há dignidade humana; sem dignidade não se alcançará um Estado Democrático de Direito. Assim, por tudo isso, tornou-se relevante e premente o debate ao redor do Direito de Águas em nosso país.
Destarte, o Direito Interno Constitucional – DIC – em países que almejam a consolidação democrática, por certo continuará sua trajetória ainda por longo tempo, ainda que receba influência do DIDH. Quais formas teóricas devem prevalecer nesse debate, interpretativas ou evolutivas institucionais, é assunto de somenos importância. Por seu turno, teorias interpretativas – teoria do direito e constitucional – e teoria institucional, quando colocadas não em confronto, mas em harmonia epistêmica, com o propósito de elucidar fenômenos jurídicos complexos, potencializam-se e figuram conjuntamente como uma alternativa plausível.
Enfim, neste diapasão, o Direito de Águas do Brasil ganha destaque epistemológico quando da conexão do DIDH com o DIC, este último burilado em sua subcomponente Direito Fundamental. Todos esses ramos do direito, ao receberem o fluxo de orientações das teorias interpretativas – do direito e constitucional – e da teoria institucional, geram um processo sinérgico não linear na seara em questão, impulsionando o Direito de Águas para que em futuro próximo ascenda no panorama classificatório e quiçá migre da condição de direito emergente para o status de direito autônomo.
Referências
AGRA, Walber de Moura, 2014, Curso de direito constitucional, 8 ed., Editora Forense Rio de Janeiro.
ARAUJO, Alana Ramos; BARBOSA, Erivaldo Moreira, 2012, Comitê de bacia
hidrográfica do Rio Paraíba: arranjo jurídico-institucional, sociotécnicos e
ambiental, EDUFCG, Campina Grande.
BARBOSA, Erivaldo Moreira. Gestão de recursos hídricos da Paraíba: uma análise jurídico-institucional. 2006. 209 f. Tese (Centro de Tecnologia e Recursos Naturais – CTRN) da Universidade Federal de Campina Grande – UFCG, Campina Grande.
44
BARBOSA, Erivaldo Moreira, (2011), Direito ambiental e dos recursos naturais: biodiversidade, petróleo e águas. Editora Fórum, Belo Horizonte.
_________, 2016, Diritto umano-fundamentale all’acqua in Brasile: limiti e
possibilità, (Università Federale di Messina/Dipartimento di Giurisprudenza, Messina/Itália).
BARROSO, Luís Roberto, 1999, Interpretação e aplicação da constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional transformadora, 3 ed. Editora Saraiva, São Paulo.
_________, 2017, Introdução à teoria do direito humano-fundamental à água no
Brasil, EDUFCG, Campina Grande.
BOBBIO, Norberto. Jusnaturalismo e positivismo jurídico, 2016, (Trad.) Jaime A. Clasen. Editora Unesp, São Paulo.
BRASIL. Bacia Hidrográfica Internacional. Disponível em: <http://www.2.ana.gov.br>. Acesso em: 4 dez. 2015.
_______, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2016.
_______, Decreto nº. 24.643, de 10 de julho de 1934. Decreta o Código de Águas. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D24643.htm>. Acesso em: 4 dez. 2015.
_______, Lei Federal nº. 9.433, de 08 de janeiro de 1997. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal e altera o art. 1º da Lei nº. 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº. 7.990, de 28 de dezembro de 1989. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9433.htm>. Acesso em: 4 dez. 2015.
________, PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Nº. 39, de 12 de abril de 2007. Brasília: Câmara dos Deputados. Disponível em: <http://www.camara.gov.br>. Acesso em: 20 dez. 2015.
________, PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL Nº. 2013, de 12 de abril de 2012. Brasília: Câmara dos Deputados. Disponível em: <http://www.camara.gov.br>. Acesso em: 20 dez. 2015.
________, REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. 13 ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2015.
COUTINHO, Diogo R., 2016, “O direito econômico e a construção institucional do desenvolvimento democrático”, Journal of institutional studies 1, v. 2, nº 1, pp. 214-262.
Águas do Brasil: direito internacional dos direitos humanos...
45 Horizonte.
GALA, Paulo, 2003, “A teoria institucional de Douglas North”, Revista de Economia
Política, v. 23, nº 2, p. 89-105.
GRANZIERA, Maria Luiza Machado, 2014, 4 ed., Direito de águas: disciplina jurídica das águas doces, Editora Atlas, São Paulo.
HÄBERLE, Peter, 1997, Hermenêutica constitucional. A sociedade aberta dos
intérpretes da Constituição: contribuição para a interpretação pluralista e
“procedimental” da Constituição. (Trad.) Gilmar Ferreira Mendes. Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE: área territorial brasileira. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br>. Acesso em: 4 dez. 2015. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE: projeção da
população do Brasil e das unidades da federação. Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/apps/populacao/projecao>. Acesso em: 4 dez. 2015. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, 2010, Tratados internacionais de direitos humanos e
direito interno, Saraiva, São Paulo.
MIRANDA, Tiago, 2015, CCJ aprova proposta que reconhece a água como direito
social. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/camaranoticias>.
NETO Barbosa, João Estevão; COLAUTO, Romualdo Douglas, 2010, “Teoria Institucional: estudo bibliométrico em anais de congressos e periódicos científicos”, ConTexto, v. 10, nº 18, pp. 63-74.
NORTH, Douglas C., 2006, “Institutions”, Journal of Economic Perspectives, v. 5, nº 1, pp. 97-112.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS – ONU. General Assembly. Resolution adopted by the General Assembly on 28 july 2010 64/292. The human right to water and
sanitation. Disponível em: <http://www.un.org/en/ga/64/resolutions.shtml>.
Acesso em: 4 jul. 2010.
PETERKE, Sven (Coord.), 2009, Manual prático de direitos humanos internacionais, Escola Superior do Ministério Público da União, Brasília.
PIOVESAN, Flávia, 2013, Direitos humanos e o direito constitucional internacional, Editora Saraiva, São Paulo.
PLANO NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS. Meio Ambiente: Rios e bacias do Brasil formam uma das maiores redes fluviais do mundo. Disponível em: <http://www.brasil.gov.br>. Acesso em: 4 dez. 2015.
POMPEU, Cid Tomanik, 2010, Direito de águas no Brasil, 2 ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais.
46
análise e avaliação, governança e redes de políticas, administração judiciária. Editora Atlas, São Paulo.
REBOUÇAS, Aldo da Cunha; BRAGA, Benedito; TUNDISI, José Galizia. (Orgs.), 2002,
Águas doces no Brasil: capital ecológico, uso e conservação, 2 ed., Escrituras
Editora, São Paulo.
SEPULVEDA, Antonio Guimarães; QUIRINO, Carina de Castro, pp. 469-491, A economia comportamental como instrumento de otimização institucional. In: BOLONHA, Carlos; BONIZZATO, Luigi; MAIA, Fabiana, 2016, Teoria
institucional e constitucionalismo contemporâneo, Juruá Editora, Curitiba.
SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS – SINGREH.
Disponível em:
<http://www.portaleducacao.com.br/conteudo/artigos/biologia/sistema- nacional-de-gerenciamento-de-recursos-hidricos-singreh/42626>. Acesso em: 19 dez. 2017.
SOUZA, Rafael Bezerra de; BOLONHA, Carlos, 2013, “Teorias jurídicas contemporâneas: uma análise crítica sob a perspectiva institucional”, Direito,
Estado e Sociedade, nº. 43, pp. 162-183.
SUNSTEIN, Cass R.; VERMEULE, Adrian, 2002, “Interpretation e Institutions”,
Chicago Public Research Paper, nº. 28, pp. 1-56.
TRINDADE, José Augusto Cançado, pp. 19-47, A consolidação da capacidade processual dos indivíduos na evolução da proteção internacional dos direitos humanos: quadro atual e perspectivas na passagem do século, In: PINHEIRO, Paulo Sérgio; GUIMARÃES, Samuel Pinheiro (Orgs.), 1998, Direitos humanos no século XXI. Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais – IPRI, Fundação Alexandre de Gusmão.
TRINDADE, José Augusto Cançado, 2003, Tratado de direito internacional dos direitos
humanos, Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre.
VERMEULE, Adrian. Governo de opinião pública: a teoria da constituição de Bryce, pp. 19-53, In: BOLONHA, Carlos; BONIZZATO; MAIA, Fabiana (Coords.), 2016,
Teoria institucional e constitucionalismo contemporâneo, Juruá Editora,
47