O Sistema Nacional de Cultura

A Constituição Brasileira de 1988 estabelece como competência comum e concorrente da União, Estados, Municípios e Distrito Federal proporcionar os meios de acesso à cultura (arts. 23, V; 24, VII e IX). O art. 216 afirma que os bens de natureza material e imaterial constituem patrimônio cultural brasileiro, incluindo as formas de expressão, os modos de criar, fazer e viver, as criações científicas, artísticas e tecnológicas, as obras, objetos, documentos, edificações, os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.

A Constituição Federal autoriza, ainda, aos Estados e ao Distrito Federal vincular ao fundo estadual de fomento à cultura até 0,5% de sua receita tributária líquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, mas vedada a utilização dos recursos para o pagamento de despesas de pessoal e outras despesas não finalísticas (art. 216, Parag. 6º, pela redação da EC 42, de 2003).

Percebe-se uma preocupação do constituinte com a preservação da diversidade cultural brasileira, destacando como prioridade o patrimônio artístico cultural brasileiro e com a preservação dos sítios históricos, como os dos quilombolas.

A Emenda Constitucional n. 71, de 2012, alçou ao nível constitucional o Sistema Nacional de Cultura (SNC), mas com um enfoque diferenciado. O art. 216-A institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas culturais, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais. Estabelece princípios, como o fomento à produção, difusão e circulação de bens culturais, o da transversalidade das políticas culturais, autonomia dos entes federados e das instituições da sociedade civil, democratização dos processos decisórios, descentralização articulada e pactuada da gestão, dos recursos e das ações e ampliação progressiva dos recursos contidos nos orçamentos públicos para a cultura.

O Conselho Nacional de Políticas Culturais (CNPC) faz parte da estrutura do SNC. É um órgão colegiado permanente, de caráter consultivo e deliberativo, com a finalidade de propor a formulação de políticas públicas de cultura para promover a articulação e o debate do desenvolvimento e o fomento das atividades culturais nos diferentes níveis de governo e da sociedade civil organizada.

A Comissão Nacional de Incentivo à Cultura (CNIC) é composta por um colegiado multissetorial, que analisa as propostas de projetos do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronacs) em reuniões mensais. Os projetos são enquadrados em segmentos culturais segundo as definições da Lei Rouanet e regras do Decreto n° 5.761/2006.

A efetividade das políticas públicas culturais...

57 a) A Lei Rouanet

A Lei 8.313/91 criou o Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac), com os seguintes mecanismos: Fundo Nacional da Cultura (FNC), Incentivo Fiscal a Projetos Culturais (renúncia fiscal ou mecenato) e Fundos de Investimento Cultural e Artístico (Ficart). O financiamento do Pronac ocorre por meio do FNC ou de renúncia fiscal. Em 2014, por exemplo, foram incentivados 3.273 projetos culturais, com um montante captado de R$ 1.320.307.460,89, segundo lançamentos dos “Recibos de Mecenato”.

Por mecenato entende-se o mecanismo que possibilita que contribuintes de tributos como Imposto de Renda transfiram parte do valor devido para o financiamento de projetos culturais aprovados por uma comissão. No caso das políticas culturais de âmbito nacional, a comissão responsável é a CNIC. Os recursos são referentes aos aportes financeiros feitos pelos incentivadores, pessoas físicas e jurídicas, os quais, autorizados pela Lei 8.313/91, repassam parte das verbas tributárias ao proponente.

O FNC é um fundo público de natureza contábil, cujo objetivo é fomentar projetos culturais compatíveis com o Pronac. Os recursos podem ser concedidos para programas setoriais, seja por edital, seja para propostas culturais que não se enquadram em programas específicos, mas que, sob uma ótica subjetiva, possam ter afinidade com as políticas do setor cultural.

O Ficart foi previsto pela Lei Rouanet para a constituição de fundos de investimento cultural e artístico, sob a forma de condomínio, sem personalidade jurídica, que podem ser usados na produção comercial de espetáculos teatrais, música, circo, edição comercial de obras relativas às ciências, às letras e às artes, construção e restauração de ambientes culturais e outras atividades comerciais ou industriais de interesse cultural. O funcionamento deveria ser disciplinado pela Comissão de Valores Mobiliários, porém esse mecanismo não foi efetivado. Entre os principais motivos, pode- se destacar o fato de ser um investimento privado sujeito aos riscos do mercado, em contraposição ao mecenato para projetos comerciais, que não traz esses riscos.

Desses três mecanismos, o Incentivo a Projetos Culturais foi o que teve maior crescimento, o que exigiu do Ministério da Cultura a criação da Secretaria de Fomento e Incentivo à Cultura – SEFIC, para a adoção e controle de procedimentos processuais para a autorização de captação de recursos por meio de mecenato e para a análise das prestações de contas dos projetos executados. Dependendo do enquadramento, o patrocinador poderá deduzir até 100% do valor investido no imposto devido, desde que respeitado o limite de 4% do imposto devido para pessoa jurídica e 6% para pessoa física. Por exemplo, uma empresa que tenha um imposto devido na ordem de R$ 10 milhões, poderá incentivar até R$ 400 mil, valor integral da renúncia fiscal dedutível.

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As principais críticas ao mecanismo residem na possibilidade de investimento em atividades culturais com retorno comercial, no gerenciamento do investimento dos impostos pelo próprio contribuinte (e visibilidade publicitária) e na maciça concentração dos incentivos na região Sudeste. A Instrução Normativa MinC n. 01/2017 tenta trazer algumas correções incrementais ao sistema, mas ainda é cedo para se avaliar o alcance de sua efetividade.

Por fim, o Procultura é um projeto de lei (Projeto de Lei n. 6.722, de 2010) que institui o Programa Nacional de Fomento e Incentivo à Cultura em substituição à Lei Rouanet. Esse projeto prevê um novo formato para o financiamento das políticas culturais, em que parte do fundo cultural deve ser destinada a financiar iniciativas em centros menores, com o fim de diminuir a concentração das iniciativas nos maiores eixos. Há pontos muito subjetivos no projeto de lei, especialmente quanto à falta de critérios objetivos para a seleção dos projetos financiados e distribuição equânime dos recursos entre as regiões do país.

Assinale-se que o que se objetiva nesse trabalho é explicar o mecanismo central de fomento cultural ligado à renúncia fiscal, sem esgotar todas as iniciativas setoriais, como, por exemplo, o Vale Cultura, os Pontos de Cultura e os regulamentos menores inscritos em instruções normativas.

3. Impacto das teorias de Estado na definição do papel do Estado como