As Fases e os Pressupostos do Planeamento Estratégico no Setor Público

2.1. As fases

O planeamento estratégico pode ser definido como um processo sistemático, me- tódico e complementar de apoio, fomento, organização, estruturação e síntese da refle- xão estratégica dos membros da organização (Freire, 1997). Na mesma linha, Gonçalves (1986), defende que consiste num procedimento sistemático, analítico, racional e formal de suporte ao processo de gestão estratégica e desenvolve-se através do processo formal de planeamento da organização, funcionando como infraestrutura de apoio ao processo de formulação e implementação da estratégia organizacional. Assim, funciona como fio condutor ou como elemento potenciador e estruturante do próprio processo de gestão es- tratégica, uma vez que interliga as principais componentes ou atividades que o constituem. Um dos principais resultados do processo é o Plano Estratégico, documento for- mal onde se encontram sintetizadas as principais orientações estratégicas.

O Plano Estratégico deve ser um documento formal completo e sintético, que pode ser estruturado em 5 partes, a saber: visão; análise estratégica; formulação estra- tégica; implementação e avaliação.

Algumas das vantagens da adoção de processos de planeamento estratégico por parte das organizações relacionam-se com o incentivo para a reflexão estratégica por parte dos membros da organização e identificação das variáveis chave onde deve ser focalizada a sua atenção, tempo, recursos financeiros e organizacionais. Uma outra vantagem prende-se com coordenação dos esforços de recolha e tratamento da informa- ção, busca de soluções que assegurem a sustentabilidade competitiva da organização

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e a promoção do desenvolvimento da comunicação organizacional. O aumento da moti- vação organizacional relacionada, não apenas com a participação das diferentes partes no processo, mas também através da definição clara do que se espera de cada um (de- finição de objetivos individuais e coletivos claros) é outra das vantagens comummente reconhecidas do processo.

Uma outra vantagem relaciona-se com a promoção do necessário alinhamento estratégico da organização com as táticas tendentes a assegurar a sua implementação. Por último, o desenvolvimento de mecanismos que assegurem a monitorização, o con- trolo e o feedback, permitem o atempado controlo de desvios decorrentes do dinamismo da realidade envolvente à organização.

De seguida é apresentada uma breve descrição das fases supramencionadas.

Análise Estratégica

Nesta fase é desenvolvido um processo contínuo e sistemático de diagnóstico, através do qual se procede ao acompanhamento, análise e monitorização do meio am- biente interno e externo à organização.

É a partir das conclusões ou resultados da análise estratégica, que são definidos os objetivos da organização e formulada a estratégia mais adequada para os alcançar. Como exemplos de instrumentos normalmente utilizados temos a análise SWOT que con- juga uma perspetiva interna e externa da empresa, analisando os pontos fortes (Stren-

gths), pontos fracos (Weaknesses), oportunidades (Opportunities) e ameaças (Threats)

ou a análise PEST que aborda os principais eixos caracterizadores da realidade de uma sociedade. PEST é acrónimo para análise Política, Económica, Social e Tecnológica.

Formulação Estratégica

A formulação estratégica decorre da compatibilização entre a visão e as contri- buições dos membros da organização, depois de elaborada a análise à envolvente ex- terna e à própria organização e aferidas as competências nucleares e distintivas por ela detidas. Importa também que nesta fase sejam ponderados os valores individuais dos decisores e o grau de consciencialização da organização relativamente à sua responsa- bilidade social, em particular com os stakeholders.

Depois de desenvolvida a reflexão estratégica é fixada a sua missão, entendida como a clarificação da sua orientação global, bem como as metas, objetivos e indica- dores que funcionarão como fonte e informação sobre a evolução da implementação da estratégia. Deste modo, importa que esses objetivos sejam enquadrados num horizonte temporal para que se possa interpretar a sua evolução ao longo do tempo.

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Implementação Estratégica

Consiste na operacionalização e execução da estratégia formulada e destina-se a assegurar as condições para a existência de um alinhamento entre a estratégia de- lineada e o ambiente externo e interno da organização e principalmente à consecução dos objetivos definidos.

Segundo Gonçalves (1986) é determinante o recurso a um conjunto de instru- mentos categorizados, da seguinte forma:

• Estrutura organizacional – envolve não apenas a estrutura física mas também o nível departamental, os métodos de especialização, os métodos de coor- denação, a delegação de autoridade e a organização informal;

• Processos – que integram os sistemas de afetação de recursos, os sistemas de avaliação e medida, os sistemas de informação e os sistemas de gestão de recursos humanos;

• Comportamento – que inclui o comportamento interpessoal, o estilo de lide- rança e de utilização do poder.

Avaliação Estratégica

A avaliação estratégica reveste-se de uma importância crucial. É nesta fase que se promove a avaliação e monitorização, contínua e sistemática da consecução dos objetivos definidos, analisam-se os desvios ocorridos e propõem-se soluções para a sua correção. É importante monitorizar a evolução do meio envolvente (avaliando a compatibilização com a estratégia definida), o alinhamento da estrutura da organização com a estratégia formulada e ainda a coerência e consistência das políticas, regras e procedimentos com a estratégia definida e objetivos fixados, o grau de adequação da afetação dos recursos às necessidades de implementação da estratégia, e o nível de coerência e consistência entre os vários objetivos organizacionais e destes com a estratégia formulada.

Pode também levar-se a cabo uma avaliação ex ante que ocorre antes da imple- mentação e que visa aferir se estão reunidas as condições de contexto iniciais e se se encontram alinhadas com o definido no plano estratégico.

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2.2. Os Pressupostos

Para além das fases do processo de planeamento estratégico, existem alguns pressupostos que, no setor público – tendo em conta a natureza do serviço prestado e o público-alvo -, devem considerados como distintos dos aplicados na gestão privada. A listagem dos pressupostos será essencialmente baseada na proposta apresentada por Neves (1996).

Matriz política na origem do processo

De um modo geral e no que respeita à atuação das autoridades públicas, os processos de planeamento estratégico são de iniciativa do poder político. A legitimidade política coloca-os numa posição privilegiada de liderança - crucial para o sucesso do pla- neamento estratégico - que deve resultar da necessidade de “alargar o mandato político” (normalmente de quatro anos) a um “mandato económico”, tornando-o consentâneo com um período mínimo necessário às adaptações do tecido urbano, empresarial ou social aos programas estratégicos.

Participação coletiva

A origem política do processo de planeamento contribui para enfatizar a compo- nente dos serviços públicos na composição das equipas que desencadeiam e sustentam os procedimentos de elaboração dos planos estratégicos. No entanto, a natureza do planeamento estratégico sugere haver vantagens com o envolvimento alargado, através do contributo de outros atores no decorrer do processo, nomeadamente:

• desde logo, responsáveis dos departamentos setoriais da administração central, regional e outros operadores públicos com competências e atribui- ções que executam, tutelam ou fiscalizam as diversas áreas de intervenção estratégica;

• entidades de intermediação de interesses do setor privado, que possibilitem o conhecimento de intenções de investimento ou de atuação e possibilida- des de contratualização entre setor público e privado;

• instituições de ensino superior, com fortes contributos no domínio técnico- -científico e com grandes capacidades em termos de recursos humanos, físicos, de investigação e de prestação de serviços à comunidade;

• terceiro setor e sociedade civil em geral, com especial atenção para orga- nizações de índole social e cultural e associações de desenvolvimento com intervenção em áreas setoriais e horizontais.

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Atração de novos atores multidisciplinares

A necessidade de dotar os planos estratégicos com aspetos técnicos aquando da sua formulação possibilita a inclusão de outro tipo de atores, nomeadamente a imprensa e profissionais da comunicação (que dão maior visibilidade pública ao processo) ou líde- res de opinião (que mobilizam atores-chave e promovem o debate público mais abran- gente). Daqui resulta um exercício de legitimação da atuação pública.

Caráter Integrador

Outro dos aspetos que distingue o planeamento estratégico é o de fazer pre- valecer uma perspetiva holista, em todas as fases do processo. Evidentemente que o contributo setorial e especializado não deixa de ser importante - até mesmo essencial decorrente da especificidade e natureza do objeto base em que os planos se estruturam - mas deve emanar de necessidades de análise ou intervenção global. Na relação entre o trabalho integrado e a abordagem setorial poderá residir um dos fatores críticos de sucesso do processo (DGOTDU, 1996).

Mecanismos de cooperação

É determinante a existência de uma articulação e cooperação entre as diferentes entidades intervenientes no processo de planeamento estratégico - setor público, setor privado, terceiro setor e comunidade em geral. Torna-se necessário gerar estruturas de concertação entre os diversos atores, que acompanhem todo o processo (não apenas no curto e médio prazo). Devem, por isso, existir estruturas de parceria com a sociedade civil, quer no campo da expertise universitária ou de gabinetes de consultoria privados, quer no campo da participação de câmaras de comércio e indústria, sindicatos, artistas, intelectuais, entre outros.

Os mecanismos de cooperação devem ser transparentes e conhecidos pelos dife- rentes agentes e da comunidade e devem ainda estar presentes tanto na fase de elabora- ção de planos estratégicos (grupos de trabalho, emissão de pareceres, colóquios, debates públicos, redes de cooperação e intercâmbio, etc.), como na fase da sua implementação (consórcios, concessões de exploração, sociedades de economia mista, etc.). Também na fase de avaliação há vantagens na participação e envolvimento dos stakeholders.

Avaliação de Resultados

O normal desenvolvimento do ciclo contínuo que caracteriza o planeamento es- tratégico implica, para além da indispensável motivação dos agentes envolvidos, o esta-

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belecimento de um sistema de acompanhamento, monitorização e avaliação que produ- za informação regular e estabeleça grelhas de critérios, ou um conjunto de indicadores, que permitam uma produção de elementos de apoio à revisão dos programas e ações estratégias em campo.

3. Organização e Estrutura do Processo de Planeamento Estratégico