Os indicadores das DA dos PDM envolventes à Ria de Aveiro

A reflexão desenvolvida nas secções anteriores destacou a importância da monito- rização, de forma concertada, dos efeitos dos modelos de desenvolvimento territorial sobre o ambiente e a sustentabilidade quando se está perante territórios com valores ambientais partilhados. Destacou também o contributo que a AAE oferece para este desafio. Esta secção apresenta os resultados da breve análise exploratória dos conjuntos de indicado- res adoptados pelas DA resultantes da AAE dos recentes processos de revisão dos PDM dos municípios envolventes à Ria de Aveiro, designadamente Águeda, Albergaria-a-Velha, Estarreja, Ílhavo, Murtosa, Oliveira do Bairro, Ovar e Sever do Vouga. A partir de uma aná- lise comparada entre municípios, procura-se averiguar: i. de que forma são designados os sistemas de indicadores adoptados pelas DA; ii. que temas são escolhidos para estruturar e organizar os diversos indicadores; iii. quais os temas que envolvem maior percentagem de indicadores; iv. quais os factores ambientais que envolvem maior percentagem de indi- cadores; e, v. se a formulação dos indicadores revela aspectos específicos dos territórios municipais e da Ria de Aveiro. Para o efeito foram recolhidos, analisados, contabilizados e comparados os conjuntos de indicadores adoptados pelas oito DA.

A análise comparativa entre as diferentes DA mostra que a designação dos sis- temas de indicadores considerados pertinentes para a fase de acompanhamento e se- guimento das diferentes etapas de implementação da revisão dos PDM, não revela um padrão comum, conforme se pode observar na Tabela 2. Em três DA opta-se pela expressão plano de controlo: indicadores de sustentabilidade e posicionamento do

município relativamente às metas pretendidas para a área do plano. Nas restantes as

formulações variam entre orientações para a implementação do plano de controlo: indi-

cadores de sustentabilidade, medidas de controlo para monitorização, indicadores de acompanhamento ou estrutura de gestão e acompanhamento. Embora os termos usa-

dos não sejam de particular relevância, pois o conteúdo é mais importante, eles podem influenciar a forma como os serviços das respectivas Câmaras Municipais, e mesmo o público, interpretam e valorizam estes sistemas de indicadores.

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Já no caso dos temas que estruturam os indicadores, as diferenças são signifi- cativamente maiores conforme se pode observar na Tabela 3. Sendo verdade que as te- máticas adoptadas são parecidas, a respectiva formulação e organização interna mostra diferenças. Vejamos, a título de exemplo, os temas de qualidade ambiental, ordenamento do território e riscos. Enquanto que o tema qualidade ambiental constitui um tema prin- cipal na grande maioria das DA, em Ovar e Sever do Vouga este tema surge com um carácter secundário inserido nos factores físicos e nos recursos ambientais, respectiva- mente. O tema ordenamento do território também apresenta formulações diversas, umas vezes associado ao desenvolvimento regional e competitividade (Estarreja, Murtosa e Oliveira do Bairro) outras ao desenvolvimento humano (Ovar), à qualificação do território (Águeda) ou à vivência urbana (Sever do Vouga) e outras ainda designado por gestão

territorial (Ílhavo).

TABELA 2. Designações dos sistemas de indicadores nas Declarações Ambientais

Águeda “Medidas de controlo para monitorização”

Albergaria-a-Velha “Orientações para a implementação do Plano de Controlo: Indica-_{dores de sustentabilidade e posicionamento do município”} Estarreja

Plano de Controlo: Indicadores de sustentabilidade e posiciona- mento do Município relativamente às metas pretendidas para a área do Plano

Ílhavo “Medidas de controlo e Indicadores de Monitorização” Oliveira do Bairro

“Plano de Controlo: Indicadores de sustentabilidade e posiciona- mento do Município relativamente às metas pretendidas para a área do Plano”

Ovar “Indicadores de acompanhamento”

Murtosa

“Plano de controlo: indicadores de sustentabilidade e posiciona- mento do município relativamente às metas pretendidas para a área do plano”

Sever de Vouga

“A estrutura do programa de gestão e monitorização” (definida a

partir dos indicadores inicialmente estabelecidos para efectuar a caracterização da situação actual de cada fator ambiental)

Fonte: elaboração própria

O tema riscos ambientais também revela diferenças relevantes. É considerado como uma categoria principal em quase todas as DA à excepção de Ovar, Sever do Vouga e Ílhavo. Considerando as especificidades territoriais entre o mar e a ria e os problemas de erosão marítima e inundações, em parte associados às alterações climáticas, que Ílhavo tem enfrentado, seria expectável que o tema tivesse merecido maior destaque nas categorias de indicadores. É interessante verificar que a DA de Águeda, pese embora seja a mais antiga, é a única que associa a expressão riscos

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às alterações climáticas. Importa salientar que estes temas correspondem na grande maioria das DA aos factores críticos de decisão que estiveram na base da avaliação ambiental dos PDM. É compreensível que especificidades sociais e económicas de cada município, a par dos processos de planeamento e avaliação independentes e em tempos diferentes, expliquem algumas diferenças entre os factores críticos escolhidos. A inserção destes municípios num contexto territorial e ambiental partilhado, bem como a sua associação num trabalho intermunicipal de reconhecido mérito, poderia contudo, ter contribuído para reforçar a formulação de factores críticos com um carácter transver- sal e concertado.

A análise das oito DA permitiu identificar um total de 381 indicadores. Esta enor- me quantidade de indicadores reflecte, não apenas a diversidade de tipos de indicado- res, mas também, as frequentes diferenças de formulação de indicadores que na prática representam conceitos semelhantes ou próximos. São exemplos, entre muitos outros, as designações de taxa de ocupação do perímetro urbano / taxa média anual de execução

de solo urbanizável, cais e portos destinados a turismo fluvial / instalações de recreio náutico e ancoradouros, água captada que provém de capitações com perímetro de segurança / número de captações de água para abastecimento público com perímetros proteção regulamentados ou zonas inundáveis/áreas em risco de cheia.

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TABELA 3. Temas que estruturam os indicadores nas DA

Águeda (2011)

“Conservação da Natureza e Biodiversidade” “Ordenamento e Qualificação do Território” “Qualidade Ambiental”

“Alterações Climáticas e Riscos Naturais” “Desenvolvimento regional e local”

Albergaria-a-Velha (2014)

“Ordenamento do Território e Qualidade de Vida” “Desenvolvimento Económico e Dinâmica Empresarial” “Qualidade Ambiental”

“Valorização do Património” “Riscos Naturais e Tecnológicos”

Estarreja (2014)

“Ordenamento do Território, Desenvolvimento Regional e Competitividade” “Biodiversidade e Conservação da Natureza”

“Qualidade Ambiental” “Valorização do Património” “Riscos Ambientais” Ílhavo (2014) “Governança” “Gestão Territorial”

“Turismo e Património Cultural” “Biodiversidade e Paisagem Natural “ “Qualidade do Ambiente”

“Desenvolvimento Humano”

Murtosa (2015)

“Ordenamento do Território, Desenvolvimento Regional e Competitividade” “Desenvolvimento Turístico”

“Qualidade Ambiental”

“Riscos Naturais e Tecnológicos” “Biodiversidade e Natureza”

Oliveira do Bairro (2015)

“Ordenamento do Território, Desenvolvimento Regional e Competitividade” “Biodiversidade e Conservação da Natureza”

“Qualidade Ambiental”

“Património Cultural e Desenvolvimento Turístico” “Riscos Ambientais”

“Governança”

Ovar (2015)

“Desenvolvimento económico e competitividade” “Desenvolvimento humano e qualidade de vida” “Rede viária e mobilidade”

“Factores Físicos” “Biodiversidade”

Sever do Vouga (2015)

“Desenvolvimento Regional, Ordenamento do Território e Vivência Urbana” “Acessibilidades e mobilidade”

“Recursos ambientais: valorização e conservação da biodiversidade” “Dinamismo Económico e Competitividade”

“Património Cultural e Paisagísticos” “Novas formas de turismo e Lazer”

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A inclusão dos indicadores por categorias varia significativamente entre DA, ha- vendo situações em que o mesmo indicador é incluído em categorias diferentes entre DA. As unidades de cálculo também variam para o mesmo tipo de indicador. Numa DA pode, por exemplo, ser considerada a unidade de medida em hectares e noutra em percentagem. Se analisarmos o número de indicadores adoptados por cada município para mo- nitorizar a implementação dos PDM também identificamos algumas diferenças relevantes (ver Figura 2). Os números contrastantes encontram-se entre Águeda, com o menor nú- mero de indicadores, e Estarreja com o maior. O facto da DA de Águeda ser a mais antiga, quando a experiência de AAE de planos estava ainda em fase de consolidação, poderá explicar esta diferença. No caso de Estarreja, o historial de problemas ambientais poderá também explicar o elevado número de indicadores mas já voltaremos a esta questão mais à frente. Nos restantes casos, o número médio de indicadores aproxima-se dos 100.

Considerando que entre as várias DA se registam diferenças quer na selecção e formulação dos temas, quer na distribuição dos indicadores pelos grupos resultantes, impossibilitando assim a comparação entre os indicadores, procedeu-se a uma análise usando uma classificação criada como uma base única de comparação. Esta base usou como temas os representados na Figura 3: governação, população, habitação, acessi- bilidades e transportes, equipamentos, dinâmica económica, ordenamento do território, ambiente, património cultural e riscos. A análise dos resultados permite salientar outro tipo de diferenças entre os conjuntos de indicadores adoptados pelas DA. A maior percentagem de indicadores é claramente dedicada às questões ambientais, mesmo na DA de Águeda, que, conforme se mostrou anteriormente, adopta um número total de indicadores inferior ao das restantes. Merecem especial destaque pela elevada percentagem de indicadores ambientais, as DA de Águeda, Estarreja e Albergaria. No extremo oposto, por evidenciarem percentagens bastante mais baixas, destacam-se as DA de Ílhavo e Sever do Vouga.

FIGURA 2. Número de indicadores adoptados por Declaração Ambiental

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A percentagem de indicadores sobre o tema risco merece especial de destaque nas DA de Murtosa, Albergaria-a-Velha e Ílhavo. Conforme se pode constatar, apesar de não ter considerado o tema como um factor crítico, a DA de Ílhavo integrou indicadores para avaliar diferentes tipos de risco. As DA que atribuíram pouca expressão aos indica- dores de risco foram as de Águeda e Sever do Vouga. Vale também a pena destacar que o tema governação é o que assume menor expressão entre as DA.

Seguindo uma metodologia semelhante à do gráfico anterior mas centrando a atenção sobre os indicadores associados a um conjunto de temas ambientais (água, ar, resíduos, ruído, energia, biodiversidade e floresta) e a um conjunto de tipos de risco representados respectivamente na Figura 4 e na Figura 5, podemos observar que os padrões e indicadores também revelam diferenças relevantes.

Os indicadores ambientais que evidenciam maior destaque nas DA estão relacio- nados com a água e a biodiversidade ou conservação da natureza. A maior percentagem de indicadores relacionados com a água, sobretudo relacionados com a qualidade e quantidade de água e respectivas infra-estruturas, observa-se nas DA de Albergaria-a- -Velha e Ovar. Relativamente aos indicadores sobre a biodiversidade e conservação da natureza é a DA de Ílhavo que se destaca, seguindo-se Ovar, Murtosa e Estarreja. A DA de Águeda destaca-se em sentido contrário mas atribui especial atenção à floresta e à energia. A percentagem de indicadores dedicados ao ar, ao ruído e aos resíduos apre- sentam padrões muito semelhantes entre as diversas DA. Já relativamente aos riscos podemos ver que as DA dos municípios mais interiores (Águeda e Sever do Vouga) mos- tram uma maior percentagem de indicadores sobre risco de incêndios, enquanto que as DA dos municípios mais próximos do litoral e da Ria (Ílhavo, Oliveira do Bairro e Murtosa) mostram uma maior percentagem de indicadores sobre risco de inundações.

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A última perspectiva de análise centrou-se na procura de aspectos específicos dos territórios municipais ou da Ria de Aveiro na formulação dos cerca de 380 indica- dores. Ao contrário do que seria de esperar considerando a quantidade de indicadores, apenas foram identificados os seguintes indicadores:

• área agrícola com estrutura Bocage (Estarreja);

• ações convergentes com boas práticas em áreas de arrozal e Bocage (Es- tarreja);

• planos de obras acordados com a AdRA em matéria de abastecimento ou saneamento de águas residuais (Estarreja);

• ligações estabelecidas pela Ferrovia do Porto de Aveiro (Ílhavo); • tráfego total de mercadores registado (na Ferrovia do Porto de Aveiro). O termo Ria de Aveiro não aparece na formulação de qualquer indicador. Aparecem apenas os termos ZPE ou Rede Natura 2000. Isto significa que haveria mar- gem para aproximar os indicadores a formulações e padrões mais próximos e concer- tados, facilitando a comparação e a criação de sinergias no tratamento de informação conjunta sempre que necessário.

FIGURA 4. Indicadores sobre os principais factores ambientais nas DA

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A breve análise exposta nos parágrafos anteriores, ainda que com carácter ex- ploratório, pôs em evidência o potencial de informação que o carregamento dos indica- dores adoptados para a monitorização da implementação dos PDM pode proporcionar. A organização das temáticas varia significativamente e há indicadores que nuns municí- pios são associados a uns temas e a outros noutros. A grande maioria dos indicadores resulta de fórmulas muito simples. Raramente se encontram indicadores que avaliem directamente a prossecução da sustentabilidade. Este aspecto não é necessariamente negativo já que a recolha e sistematização de informação necessária para calcular os in- dicadores complexos fica praticamente assegurada. Constatou-se também que a Ria de Aveiro não integra a formulação de qualquer indicador, mesmo sabendo que uma parte relevante dos territórios municipais, em especial o de Ílhavo, Murtosa, Estarreja e Ovar integra a área da Ria ou da Zona de Proteção Especial (ZPE) Ria de Aveiro.

A análise do caracter transversal dos indicadores, isto é, do numero de indicado- res que são comuns aos munícipios, informação representa na Figura 6, mostra também que há ainda espaço de trabalho no sentido de concertação da seleção e formulação de indicadores. A análise revelou que não existe nenhum indicador (com a formulação adoptada na DA) comum aos oito municipios. Indicadores comuns a sete municipios en- contram-se nas temáticas ambientais, dinâmica económica e riscos.

FIGURA 5. Indicadores sobre os riscos nas DA

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FIGURA 6. Indicadores comuns entre DA por tema

Fonte: elaboração própria

Fonte: elaboração própria

Em termos gerais, as temáticas abordadas reflectem a devida resposta às reco- mendações salientadas pelos contributos referidos nas secções 2 e 3. Evidenciou contu- do, um conjunto de fragilidades que importa superar num futuro ciclo de planeamento e avaliação. Entre estas destacam-se as seguintes:

• a elevada quantidade de indicadores, mesmo dentro da cada município, pode tornar o processo de recolha e tratamento de informação mais com- plexo e oneroso;

• as diferenças de formulação de indicadores assentes em conceitos idênti- cos pode perturbar o entendimento por parte dos técnicos encarregues do acompanhamento e mesmo do público interessado, podendo ameaçar a cre- dibilidade (e a capacidade de coordenação) de um processo complexo mas tão importante para aperfeiçoar o planeamento e a governação do território; • a falta de um conjunto de indicadores transversal a todas as temáticas e

a todos os municípios, com formulação e unidades idênticas, que facilitem a utilização dos dados não só para a avaliação dos efeitos dos PDM mas também para o acompanhamento da evolução da qualidade do território, do ambiente e das políticas públicas que convergem sobre os municípios;

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• a falta de diferenciação clara entre os indicadores generalistas, dos indica- dores que permitem diferenciar as transformações preconizadas pelos PDM das que resultam de factores externos ao município;

• tal como em outros processos de planeamento e de avaliação, os municípios parecem ser encarados como ilhas e não como territórios contíguos com impactes dos seus modelos territoriais na sustentabilidade e até mesmo nos próprios modelos territoriais dos municípios vizinhos.

Uma maior atenção aos aspectos anteriormente referidos poderá contribuir para melhor racionalizar o processo de monitorizar e para melhor se explorar o potencial de informação que ele pode oferecer. Adicionalmente, uma análise comparativa entre os principais problemas ambientais existentes em cada um dos municípios e as grelhas de indicadores identificados permitiria desenvolver uma reflexão crítica sobre estes resul- tados e recomendar a harmonização de alguns indicadores em matérias sensíveis para esta zona estuarina, para a avaliação concertada dos efeitos ambientais dos PDM sobre os seus valores e fragilidades, bem como para a valorização das estratégias de gover- nação territorial em torno dela.

5. Conclusões

Este capítulo teve por objectivo desenvolver uma análise exploratória sobre os indicadores de monitorização da implementação dos PDM, propostos pelas Declarações Ambientais da Avaliação Ambiental Estratégica destes instrumentos de gestão territo- rial. Para o efeito usou como casos de estudo as Declarações Ambientais dos PDM de um conjunto de municípios envolventes à Ria de Aveiro. O estudo mostrou como, tendo por base uma amostra de municípios tão pequena e que partilham recursos territoriais ambientais comuns, como é o caso da Ria de Aveiro, se podem evidenciar estruturas, formulações e terminologias tão diferentes. Mostrou também que a grande maioria dos indicadores ambientais não alcança expressamente a dimensão da sustentabilidade sendo necessário um trabalho de análise posterior que só será realizada com um es- forço e investimento adicional. As diferenças encontradas limitam a comparabilidade e a possibilidade de se avaliar se o colectivo dos municípios convergem ou não para um ca- minho comum de sustentabilidade, e se é diferente, em que sentido é diferente. Na falta de um trabalho concertado ou de utilização de um referencial comum de indicadores que possibilite a selecção com idêntica formulação pode estar a perder-se uma oportunidade de criar sinergias através deste processo, nomeadamente através da identificação ao de uma matriz comum de indicadores. O recurso aos indicadores do sistema nacional de indicadores de sustentabilidade ou outra, poderia contribuir para minimizar as diferenças de terminologia, formulação e unidades e para desenvolver análises ambientais e terri- toriais mais coerentes.

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Os resultados recomendam que importa associar a escolha de indicadores, não apenas a uma estratégia local, legítima, mas, também a uma estratégia intermunicipal, e, logicamente também a uma estratégia nacional que contribua para avaliar o contri- buto dos PDM dentro de um referencial nacional de sustentabilidade. Os indicadores não garantem a integração de políticas ou de estratégias, mesmo de nível local, a menos que sejam analisados em conjunto e sujeitos a um escrutínio atento para os relacionar. Detêm, mesmo assim, o potencial de mostrar se no ‘terreno’, as políticas sectoriais e estratégias de desenvolvimento territorial estão a ser concordantes ou se, pelo contrário há medi- das a corrigir ou a concertar. Adicionalmente, a responsabilização ambiental dos diversos sectores de governação local requer informação sobre as suas consequências directas sobre o ambiente a sustentabilidade e os indicadores podem dar um contributo relevante. A análise desenvolvida revela que há ainda um grande espaço para reforçar a coerência e racionalidade na monitorização dos PDM bem como para a criação de sinergias na utilização de indicadores para que, pese embora as especificidades municipais, sejam capazes de garantir a avaliação dos efeitos sobre recursos de valor e interesse transversal. Os indicadores constituem ferramentas de apoio aos decisores e à sociedade mostrando tendências de evolução e respostas a questões como em que sentido se está a evolui e se essa evolução se enquadra nas expectativas estabelecidas. Mas a informação dos indi- cadores pode ir mais longe. Pode mostrar como são distribuídos os custos e os benefícios dessa evolução. As potencialidades dos indicadores estão amplamente reconhecidas. São ferramentas chave para a partilha de informação entre os decisores e a sociedade, para contribuir para a transparência da governação e para aperfeiçoar os ciclos de planeamento e governação subsequentes, cabe não apenas aos decisores mas também à sociedade zelar pelo seu desenvolvimento, racionalidade e utilização.

Agradecimentos

A autora agradece a Tânia Dias e a Ana Sofia Santos, Mestres em Engenharia do Ambiente da Universidade de Aveiro, pela incansável dedicação na recolha de infor- mação e no apoio dado ao tratamento de dados.

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