Dever de monitorizar o desenvolvimento sustentável

Porém, uma coisa é a inserção do nobre objetivo de desenvolvimento sustentá- vel no plano convencional ou constitucional, e outra coisa bem diferente — e bem mais difícil — é a operacionalização do dever jurídico de garantir a sustentabilidade do desen- volvimento33_{. Especialmente quando a busca da sustentabilidade exige a prossecução} 27 _{Parágrafo 9 do preâmbulo do Tratado da União Europeia: “(…) determinados a promover o progresso eco-}

nómico e social dos seus povos, tomando em consideração o princípio do desenvolvimento sustentável e no contexto da realização do mercado interno e do reforço da coesão e da protecção do ambiente, e a aplicar políticas que garantam que os progressos na integração económica sejam acompanhados de progressos pa- ralelos noutras áreas (…)”.

28 _{Artigo 3 n.3 do Tratado da União Europeia: “A União estabelece um mercado interno. Empenha-se no de-}

senvolvimento sustentável da Europa, assente num crescimento económico equilibrado e na estabilidade dos preços, numa economia social de mercado altamente competitiva que tenha como meta o pleno emprego e o progresso social, e num elevado nível de protecção e de melhoramento da qualidade do ambiente. A União fomenta o progresso científico e tecnológico”.

29 _{Artigo 3 n.5 do Tratado da União Europeia.} 30 _{Artigo 21 d) e f) do Tratado da União Europeia.}

31 _{Artigo 11 “As exigências em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e execução}

das políticas e acções da União, em especial com o objectivo de promover um desenvolvimento sustentável”.

32 _{Artigo 37 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.}

33 _{Alguns autores que tratam da sustentabilidade manifestam preocupação semelhante. É o caso de Andrea}

Ross (Sustainable development law in the UK: from rhetoric to reality?, Earthscan, Abingdon, 2012) que em muitas das suas obras tem procurado analisar criticamente a efetividade das medidas adotadas no Reino

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simultânea de prosperidade económica, de progressos sociais, de melhorias ambientais e de aperfeiçoamentos ao nível da governância34_{. Tudo, tendo em atenção o risco de} interferências mútuas e contradição entre as diferentes dimensões.

Para isso, tanto o legislador europeu como o nacional, têm brindado os cidadãos, as associações e as empresas com uma panóplia legislativa, de tal modo desenvolvida e hiperabundante, que já desencadeou a necessidade de repensar a estratégia e inverter o rumo da hiperlegislação, lutando agora contra a poluição normativa. O foco agora é a simplificação legislativa35_.

Assim, tão importante como produzir regulamentação, mais ou menos simplifica- da, mais ou menos inteligente36_{, é também ter uma noção tão exata quanto possível das} necessidades — ambientais, sociais, económicas e de governação — de intervenção pública, bem como dos efeitos das medidas públicas já adotadas, nos domínios relevan- tes do desenvolvimento sustentável.

Deste modo, aquilo que procuraremos demonstrar em seguida é que uma das ferramentas-chave para servir a imposição europeia e constitucional de prossecução pró-ativa da sustentabilidade é a monitorização do desenvolvimento sustentável local através de indicadores adequados, analisados e apresentados em matrizes, que per- mitam uma visão de conjunto e tornem patentes as correlações e interferências mútuas entre os fatores analisados ao nível local.

Quais as semelhanças entre as clássicas operações de inspeção, fiscalização e supervisão, levadas a cabo pelos órgãos públicos, e a mais recente obrigação de monito- rização37 _{à qual aludiremos ao longo deste trabalho? Por um lado, ambas têm subjacente} um propósito de evitar desvios ao padrão expetável de evolução económica, ambiental,

34 _{Preferimos governância a governança ou governação pelas razões detalhadamente explicadas em “A go-}

vernância na Constituição Europeia: uma oportunidade perdida?” A Constituição Europeia. Estudos em home-

nagem ao Prof. Doutor Lucas Pires, FDUC, Coimbra, 2005, pp. 105 a 166 (também disponível em http://hdl.

handle.net/10316/21774).

35 _{Ao nível europeu decorrem em paralelo dois movimentos de simplificação e aceleração com origens diferentes.}

O primeiro, denominado Refit, é uma iniciativa da Comissão Europeia desde 19 de maio de 2015 (COM(2015) 215 final), para melhorar a legislação europeia (Better Regulation) correspondendo à ambição de eliminar en- cargos administrativos e melhorar o ambiente regulatório (http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/refit-platform/ index_en.htm). O segundo, é uma iniciativa conjunta dos governos holandês, britânico e alemão para procurar estratégias eficazes para dar efetividade ao Direito Europeu do ambiente ao nível nacional (http://www.ieep.eu/ work-areas/environmental-governance/better-regulation/make-it-work/home). A doutrina especializada tem sido especialmente crítica com o primeiro, cujo cunho marcadamente economicista acarreta riscos de retrocesso am- biental e perda de direitos de cidadania, como o direito de participação e de acesso aos tribunais (ver por exemplo a Declaração do grupo de juristas especialistas em Direito Europeu do ambiente, avosetta.org, reunido em Riga, em 27 e 28 de junho de 2016, disponível em http://avosetta.jura.uni-bremen.de/contents.html).

36 _{Nicolas de Sadeleer tem criticado duramente o movimento denominado “smart regulation”: “Este ramo do}

direito [direito ambiental] parece ser a vítima sacrifical dos recentes desenvolvimentos políticos – melhor regu- lação, regulação inteligente – os quais, de acordo com a lógica da desregulação, a lei foi chamada a descer do seu pedestal e comprometer-se com as exigências do mercado” (EU Environmental Law and the Internal Market, Oxford University Press, 2014, p. 2017).

37 _{A Agência Portuguesa do Ambiente definiu critérios para programas de monitorização pondo a tónica na}

eficácia e operatividade dos programas: Critérios de Boa Prática na Selecção de Medidas de Mitigação e Pro-

gramas de Monitorização: Primeira aproximação APA, Setembro de 2011. Disponível em http://www.apambien-

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social e de governância, mantendo sob observação e controlo a situação regulanda. No entanto, onde antes primava o animus puniendi, prevalece agora um intuito preventivo ou precaucional.

Mas o que se pretende evitar através da prevenção e da precaução? Pretendem evitar-se desvios, efeitos indesejáveis e insuficiências das medidas adotadas visando o desenvolvimento ambiental, social e economicamente sustentável38_{, responsabilizando} tanto quem adota as medidas como quem é o destinatário delas.

A responsabilização continua a ser uma tarefa eminentemente pública mas a responsabilidade é agora virada para o futuro; uma responsabilidade mais antecipatória e evitatória do que retributiva ou repressiva39_.

Ora, a tarefa fundamental nesse processo de antecipação do futuro com vista à corre- ção, sempre que necessário, da rota rumo ao desenvolvimento sustentável, é a monitorização. A monitorização dos efeitos das políticas públicas tem a vantagem de reforçar a previsibilidade e compensar a insegurança gerada por uma gestão iterativa e em tempo real da sustentabilidade.

Em suma, o objetivo da presente reflexão é contribuir para a densificação norma- tiva do dever de monitorização.