A Gestão e o Planeamento Estratégico

Na presente secção serão apresentados os principais conceitos referentes à ges- tão e ao processo de planeamento estratégico. Será também sublinhada a origem do seu estudo e a sua importância para o setor público e privado, como instrumento decisivo de apoio à tomada de decisão dos órgãos de governo das organizações públicas e privadas.

1.1. Origem e Conceitos

Segundo Mintzberg (1994), o conceito de gestão estratégica consubstancia um processo dinâmico, sistemático e cíclico de análise, escolha e implementação. Bartol e Martin (1998) definem a gestão estratégica como um processo através do qual os gestores formulam e implementam estratégias com vista ao alcance dos objetivos da organização, tendo em conta o meio envolvente onde se integram e das suas próprias condições internas.

Destaca-se a ideia de processo em ambas as perspetivas com denominações idênticas para as atividades desenvolvidas, não se cingindo apenas ao cumprimento de uma lógica sequencial e formal. Sobretudo, não é possível separar a formulação da implementação, não apenas porque indistintas e simultâneas, mas também por não ser possível saber onde, exatamente, começa uma e acaba a outra (Santos, 2008).

Não pretendendo entrar em análises mais profundas acerca do conceito, a ges- tão estratégica pode ser entendida como um processo contínuo e dinâmico de planea- mento, organização, liderança e controlo através do qual as organizações determinam qual o seu posicionamento no presente, qual a posição que aspiram atingir no médio e longo prazo e qual o caminho que irão trilhar para o conseguir. Para tal, as organizações agem em conformidade tendo sempre como premissa a adoção de ajustes que se mos- trem necessários, decorrentes das alterações ocorridas no contexto económico, social, político, cultural, ambiental, etc., e em particular nos posicionamentos e nas preferências das diferentes partes interessadas (stakeholders).

O Planeamento Estratégico (PE) surgiu nos Estados Unidos na segunda década do século XX como uma preocupação académica, com foco no setor privado. Foi com base nos cursos da área das políticas empresariais, oferecidos pela Harvard Business

School, que os princípios estratégicos começaram a ser estudados com o objetivo de

melhorar a gestão das grandes empresas. Harvard, Ansoff e Steiner, e mais recentemen- te Mintzberg, criaram e desenvolveram os modelos de PE que até hoje servem de base para a formulação de estratégias nas organizações, não apenas no setor privado mas também no setor público.

Com o desenho destes modelos pretendia-se agilizar e flexibilizar o processo de planeamento de organizações tornando-o mais dinâmico, capaz de se adequar à complexidade e exigência crescente do contexto externo, contrariando a dimensão tradi-

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cional, de longo prazo, com foco nas projeções feitas a partir das condições presentes, caracterizado por ser demasiado estático (Silva, 2001). A formulação de um processo de gestão estratégica foi posta em prática por F. Taylor, H. Fayol, Sloan e M. Weber por imperativos de competição, num processo ligado à tentativa de aumentar a produtividade da indústria, concretizando-se nas linhas de montagem de Ford, na gestão por departa- mentos de Sloan e na Administração Cientifica de Taylor.

“Ser competitivo estava associado à ideia da procura constante de inovação e à escolha e aplicação de estratégias adequadas, o que implicava determinar e formular prioridades articuladas no tempo e garantir uma permanente autoavaliação face à conjuntura exter- na” DGOTDU (1996: 28).

Nos Estados Unidos, num período de 10 anos (1956-1966), passou de 8% para 85% a percentagem de grandes empresas que recorriam a processos de planeamento estratégico. Esta adoção aplicava-se somente nos setores mais externos das empresas, como o de vendas e formulação de negócios, não se repercutindo nas funções adminis- trativas e na estrutura organizacional das empresas (Rosa, 2003). Foi através da General Electric (GE) que o PE assumiu uma dimensão formal dentro das organizações, inicial- mente com a criação das Unidades Estratégicas de Negócios, estruturas descentrali- zadas com autonomia na definição de estratégias, operação em mercados externos e controlo de lucros e custos, em 1970, e cinco anos depois, com a incorporação do PE em toda a sua estrutura organizacional. A maioria das grandes empresas seguiu o exemplo da GE, e a adoção de processos de planeamento estratégico acabou por se disseminar um pouco por todo o mundo empresarial. As primeiras experiências ficaram conhecidas pela “primeira geração” de planos estratégicos e surgiram com objetivo de dar resposta a dois desafios: por um lado enfrentar os problemas oriundos da reestruturação económica das cidades e por outro a atração de mais recursos.

O Planeamento Estratégico atingiu o seu auge no final dos anos de 1970, mo- mento a partir do qual enfrentou um conjunto de críticas decorrentes dos diversos e con- tinuados erros e falhas de muitas empresas, que coincidiu com a recessão dos primeiros anos da década de 1980.

É assim pertinente apresentar a questão levantada por Cohen (2010) sobre como pode ser desenvolvida uma estratégia para este século, tendo em conta as práticas bu- rocráticas características do século XX? O estado atual do estudo da estratégia nasce de um conjunto de três ideias básicas. Em primeiro lugar, os decisores devem ter aces- so a informações sobre os fatores que influenciam metas e objetivos organizacionais e desenvolver planos de ação com base nessa informação. O advento das tecnologias de informação e outras ferramentas inovadoras (por exemplo, medidas de desempenho, ou

balanced scorecards) fornecem aos gestores públicos mais e melhor informação para

a tomada de decisão. Em segundo lugar, os planos de ação devem resultar de uma am- pla participação de diferentes elementos dos diversos níveis hierárquicos. Por fim, esta descentralização deve ser potenciada com um gradual aumento da autonomia organiza- cional (Brown, 2010).

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O desenvolvimento de processos de planeamento estratégico no âmbito da gestão territorial é recente. Com o recurso às técnicas de planeamento estratégico empresarial, foi na cidade de São Francisco (EUA), em 1981, que ocorreu a primeira experiência neste âmbito. A esta cidade seguiram as cidades de Saint Louis e Miami. Em meados da década de 80, mais de vinte cidades norte-americanas utilizavam o planeamento estratégico.

Na Europa, foi em 1986 que a Europa viu na cidade de Birmingham, a aplicação de um processo de planeamento estratégico, o que através de apoios de fundos euro- peus permitiu uma profunda reconversão das infraestruturas. Posteriormente as cidades de Roterdão e Amesterdão aplicaram também o modelo de planeamento estratégico nos seus territórios. Já em Itália as experiências falharam devido à falta de competência dos municípios (Ferreira, 1996: 116).

É nesta altura que em Barcelona o planeamento estratégico urbano conhece o seu auge, com grande impulso com a realização de um grande evento: os Jogos Olímpicos de 1992, o que levou ao desenvolvimento do mais completo exercício de planeamento estratégico territorial. Barros (2011: 8) afirma que este evento “serviu para a realização de profundas transformações de modernização urbana, ao mesmo tempo que projetou a imagem de uma cidade renovada, atrativa e competitiva”. Com a crise económica de 1992-1995 os planos europeus viriam a ter uma perspetiva diferente dos planos americanos.

A inclusão de uma nova perceção, convergente com a preocupação ambiental e a preservação e respeito pela sua sustentabilidade no sentido de garantir um futuro e um desenvolvimento sustentável, eram aspetos não considerados nos planos americanos. Este contexto deu origem a uma “segunda geração” de planos estratégicos com maior maturidade metodológica. Em Portugal, as primeiras intervenções no âmbito do pla- neamento estratégico dos territórios foram implementadas em Lisboa e em Évora, na década de 1990. Na capital, a implementação da metodologia estratégica surgiu, fruto de uma decisão política sustentada pela forte interligação com o planeamento urbanístico e abertura do município ao relacionamento com os agentes da cidade.

Em Évora, a experiência de planeamento estratégico surge em 1992 na sequên- cia do envolvimento da cidade no projeto denominado Estratégias para Cidades de Mé- dia Dimensão, com origem em estudos realizados sobre as perspetivas das cidades médias ao abrigo do programa RECITE (Regiões e Cidades Europeias), cofinanciado pelo FEDER (Fundo Europeu para o Desenvolvimento Regional). Deste projeto surgiu o manual de planeamento estratégico da DGOTDU (Guia para a elaboração de planos estratégicos de cidades médias, DGOTDU, 1996).

Com o êxito destas duas experiências foi criado o PROSIURB – Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e Apoio à Execução dos PDM. Este programa tinha como objetivo promover o crescimento e a consolidação das aglomerações urba- nas não metropolitanas que desempenhavam um papel estratégico no sistema urbano,

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contribuindo assim para reequilibrar o sistema urbano nacional. Este programa destina- va-se à criação de equipamentos e de infraestruturas de apoio ao dinamismo económico e social dos territórios, utilizando para tal os apoios financeiros do 2.º Quadro Comuni- tário de apoio (1994-1999). Para aceder aos fundos era imposta como condição a exis- tência de um plano estratégico que contemplasse as ações a desenvolver. Esta iniciativa acabou por não ter os resultados esperados, uma vez que a adesão dos municípios a estes programas não foi a esperada.

Um dos programas que se seguiu ao PROSIURB foi o Programa POLIS – Progra- ma de Requalificação Urbana e de Valorização Ambiental das Cidades. Este programa surgiu em 2000 e visou promover intervenções nas vertentes urbanística e ambiental, no sentido da promoção da qualidade de vida nas Cidades, melhorando a atratividade e competitividade dos pólos urbanos (Direção Geral do Território, 2013). Os principais objetivos relacionavam-se com a requalificação dos centros urbanos tendo em conta a valorização ambiental; a promoção da multifuncionalidade e revitalização das cidades; a melhoria da qualidade do ambiente urbano e a valorização da presença de elementos ambientais como frentes de rio e, por fim, o aumento dos espaços verdes e as zonas pedonais e a consequente diminuição do tráfego automóvel no interior das cidades. Tal como o programa PROSIURB, a candidatura ao programa POLIS deveria ser acompa- nhada por um plano estratégico com as ações a desenvolver.

Em Portugal, o planeamento estratégico de base territorial ainda se encontra um pouco fragilizado e limitado. De acordo com Barros (2011), muitos dos planos estratégi- cos realizados resultaram apenas para os territórios obterem financiamento e não para a implementação de metodologias de análise prospetiva que promovesse o desenvolvi- mento estratégico e da competitividade territorial. Outro fator que fez com que o planea- mento estratégico se implementasse de uma forma limitada no nosso país foi o fraco en- volvimento dos atores locais no processo de planeamento. Segundo Babo et al. (1997), Portugal não possui uma tradição de participação, e de ação conjugada, suficientemente consolidada, que permita obter um elevado grau de sucesso em projetos deste tipo.

1.2. Importância do Planeamento Estratégico no Setor Público

Em muitos países, o setor público tem sofrido mudanças significativas decorren- tes de reformas legislativas e institucionais levadas a cabo (Hansen and Ferlie, 2016). Num contexto económico e financeiro cada vez mais turbulento, onde são constantes a escassez de recursos (com são exemplo os cortes orçamentais com graves implicações para o normal funcionamento das instituições), o aumento das atribuições de competên- cias às administrações locais e o aumento da concorrência global entre cidades, levam a que os sistemas de planeamento tradicional não consigam responder a esses desafios, pois: a) “regulamentam muito mais do que estimulam; b) concentram em organismos legalmente e democraticamente definidos o papel de motor e o poder da decisão mais

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do que repartem a responsabilidade na iniciativa e no consenso; c) privilegiam a modi- ficação da estrutura construída em detrimento da atividade social, económica e cultural da comunidade como forma de transformar a cidade; d) arbitram conflitos de interesse no processo de participação mas dificilmente se constituem como plataformas para acordos de ações a empreender conjuntamente; e) impõem-se na modelação do futuro mas são pouco ágeis na readaptação que as mudanças sempre exigem” (DGOTDU, 1996: 28).

“Para estas administrações, a formulação de estratégias de gestão ajustadas à sustenta- ção e conquista de posições competitivas constituía um salto qualitativo nas suas voca- ções tradicionais” (Neves, 1996: 48).

Uma das funções mais importantes das organizações públicas é a de fornecer serviços que satisfaçam as expectativas dos cidadãos e que sejam eficientes, eficazes, e justas (Boyne and Walker, 2010) e ainda que dêem cumprimento aos objetivos políti- co-constitucionais. Em outras palavras, espera-se que as organizações públicas atinjam elevados padrões em uma variedade de dimensões de desempenho.

É de uma forma geral reconhecida a importância do planeamento estratégico como instrumento de apoio à tomada de decisão, sendo por isso natural, uma cada vez maior utilização como instrumento standard dos decisores políticos.

No entanto, a adoção de instrumentos da gestão privada - como é o caso dos processos de planeamento estratégico - na esfera pública, deve ser desenvolvida com a devida atenção às diferenças inerentes às duas realidades (pública e privada), sendo determinante atender às características das instituições públicas e à natureza dos objeti- vos a prosseguir. Uma das primeiras referências teóricas sobre a aplicação de processos de planeamento estratégico no setor público data de 1988, com a publicação do primeiro manual de aplicação da técnica por J. Bryson, exclusivamente desenvolvido para o setor público e organizações sem fins lucrativos (Rosa, 2003).

A maioria das referências bibliográficas existentes têm como foco a análise se- gundo uma perspetiva do processo, valorizando menos aspetos de conteúdo.

“A apropriação pelas organizações públicas dos referenciais e práticas do planeamento estratégico do setor privado é recente: início da década de 80 nos EUA, e segunda me- tade adiantada desta década, em grandes capitais europeias. Esta apropriação, que um autor como J. G. Padioleau inscreve num ‘movimento de racionalização da ação pública urbana’, corresponde ao reconhecimento de que as administrações públicas locais poderiam retirar vantagens da utilização de modelos gestionários das grandes empresas, para conduzir as suas cidades, bem como para escolher e acompanhar os programas (políticas de desenvolvimento, projetos e ações de renovação urbana...) que compõem essa ação pública” (Neves, 1996: 47).

As conhecidas experiências de recurso ao planeamento estratégico por parte dos agentes locais são pronúncio de situações relativamente diferenciadas, ainda que com uma matriz comum: a necessidade da revitalização e dinamização das dimensões sociais, económicas e ambientais muito dependentes da envolvente externa que as con-

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diciona. Segundo Fonseca e Ramos (2006: 3), a tendência progressiva para a urbaniza- ção; o desenvolvimento das tecnologias de informação e dos transportes; a globalização económica, associada à lógica concorrencial do mercado, a complexificação dos mer- cados, das organizações, e dos fenómenos sociopolíticos e o apelo à participação dos cidadãos e das organizações, são alguns fatores que tornam mais claras as fragilidades do planeamento tradicional.

É habitual que o planeamento territorial convencional se ocupe de aspetos rela- cionados com o uso do solo, infraestruturas e equipamentos, enquanto o planeamento estratégico tem por objetivo criar um projeto de cidade sustentável, tendo em vista a me- lhoria da qualidade de vida da comunidade e a competitividade da região. Neste âmbito, o planeamento estratégico aplicado às entidades locais, surge como “um meio de coleti- vamente reajustar o processo de desenvolvimento espacial a novas formas de produção, utilização e apropriação do espaço urbano” (DGOTDU, 1996: 25).

2. As Fases e os Pressupostos do Planeamento Estratégico no Setor