A experiência portuguesa com indicadores locais de desenvolvi mento sustentável

Em Portugal, ao contrário de muitos países, pouco tem sido feito neste esforço de construção de indicadores locais de desenvolvimento sustentável. O Sistema Na- cional de Indicadores de Desenvolvimento Sustentável de Portugal (SIDS Portugal)14_, para além de um conjunto de indicadores nacionais, sugere um grupo mais pequeno de indicadores que deveriam ser calculados a nível regional, mas não fornece nenhuma ferramenta de auxílio aos municípios para a sua transposição para o nível local. Já o Sistema de Indicadores de Desenvolvimento Sustentável do Algarve, uma experiência única no país no que diz respeito ao processo participado de construção deste sistema15_, propunha um conjunto de 15 indicadores locais para auxiliar a monitorizar a evolução regional da trajetória de desenvolvimento. Independentemente desta proposta, a não operacionalização deste Sistema determinou o insucesso da sua continuidade, mesmo após ser sido reconhecido, nacional e internacionalmente, como uma boa prática no que respeita à forma como foi desencadeado o processo de definição destes indicadores (Vaz et al., 2007).

Uma iniciativa importante a destacar é, sem dúvida, o programa ECOXXI, que desde 2005, desenvolveu um conjunto de indicadores para avaliar, reconhecer e pre- miar o desempenho das autarquias na educação e promoção de políticas de desenvolvi- mento sustentável – 21 indicadores agregados num índice ECOXXI. É impulsionado por uma organização não-governamental portuguesa, a Associação Bandeira Azul Europa (ABAE)16_{, e tem tido um papel essencial, sobretudo na ausência}17 _{de recomendações} nacionais para aferir o desempenho municipal das políticas de desenvolvimento sus- tentável. Sendo um programa voluntário, assume-se que os municípios que a ele se candidatam já são aqueles que mais despertos estão para estas questões e para a ne- cessidade de conhecer, avaliar, partilhar boas práticas e melhorar, de forma contínua, as suas ações promotoras de desenvolvimento sustentável. O município de Estarreja tem- -se candidatado a este programa desde 2011, revelando sempre um posição cimeira no cálculo do índice. Embora seja uma ferramenta de gestão interna para a sustentabilidade por forma a auxiliar os municípios nas suas tomadas de decisão, algumas desvantagens

14 _{Ver o SIDS Portugal no website da APA, em: http://www.apambiente.pt/index.php?ref=19&subref=139&su-}

b2ref=503&sub3ref=513.

15 _{Ver Ramos (2009).}

16 _{Mais informação sobre o ECOXXI pode ser consultada em http://ecoxxi.abae.pt/.}

17 _{Ausência essa que poderá ser colmatada, com a aplicação da Estratégia Cidades Sustentáveis 2020, aprova-}

da pelo Conselho de Ministros de 16 de Julho de 2015, que considera imprescindível a “criação de um baróme- tro e de um Índice de Sustentabilidade Urbana, que permita imprimir uma competição saudável entre cidades e que assegure a avaliação dos resultados dos investimentos em ações relacionadas com desenvolvimento urbano sustentável”.

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são apontadas pelo facto, por exemplo, da informação relativa a cada indicador não ser pública, nem muito menos a sua evolução no tempo para um determinado município. Este exemplo retira a esta ferramenta muito potencial para comunicar e debater com distintos atores locais os desafios da sustentabilidade.18

Uma análise mais profunda ao contexto Português, resultante de uma investi- gação de doutoramento (2005-2010) sobre governação local e indicadores de desen- volvimento sustentável no nosso país (Moreno Pires, 2011), tentou perceber quantos municípios tinham já construído ou implementado estes sistemas locais de indicadores e de que forma estes estavam a ser divulgados e utilizados. Para estes objetivos iniciais da investigação, aplicou-se um questionário aos municípios Portugueses, em 2009, que pretendeu ser breve e exploratório, no sentido de mapear estas experiências e aferir: a existência de um sistema local de indicadores de desenvolvimento sustentável; o ano da sua definição; áreas ou temas em análise no sistema; principais motivos para a sua cons- trução; principais objetivos do sistema; responsabilidade operativa pelo sistema; fontes dos dados; público(s)-alvo; e, por fim, estratégia de comunicação.

Os resultados podem ser analisados em mais detalhe em Moreno Pires e Fidélis (2014) ou Moreno Pires (2011). Aqui, interessa-nos apenas salientar que das 161 respos- tas válidas recebidas (representando cerca de 52% dos municípios portugueses), 81% dos municípios (131/161) afirmaram não ter construído este tipo de sistema integrado de indicadores (muito embora, muitos manifestassem a existência de sistemas parcelares de indicadores, afetos a uma determinada área, sendo uma das mais expressivas a área social, através da construção de um conjunto de indicadores sociais para aferir o desempenho de estratégias locais de desenvolvimento social). Apenas 19% dos municí- pios, representado um total de 3019_{, afirmaram ter estabelecido um sistema local de IDS,} a maioria dos quais (63%) resultantes da implementação de processos da Agenda 21 Local e da necessidade de se estabelecerem indicadores de monitorização dos respe- tivos Planos de Ação. Os principais motivos que levaram à construção destes sistemas encontram-se analisados na Figura 2.

18 _{Para uma avaliação do potencial da aplicação deste programa para o desenvolvimento sustentável a nível}

local, veja-se a análise feita aos casos dos municípios de Oeiras e Cascais em Moreno Pires et al. (2014).

19 _{Alfândega da Fé; Alter do Chão; Armamar; Arraiolos; Aveiro; Cantanhede; Caminha; Castro Daire; Fornos de}

Algodres; Guarda; Guimarães; Loulé; Manteigas; Matosinhos; Mora; Moura; Odivelas; Oeiras; Oleiros; Palmela; Ponta Delgada; Porto; Redondo; Santa Comba Dão; São João da Madeira; Tavira; Trofa; Vila Franca de Xira; Vila Real; Vila Real de Santo António.

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Figura 2 – Principais motivos que levaram à construção de SIDS a nível local em Portugal, 2009

Fonte: Moreno Pires (2011)

Com base nos resultados deste questionário e num conjunto de outras fontes de informação (consulta de documentos oficiais, websites de Câmaras Municipais, con- tactos informais, etc.) foram selecionados 7 estudos de caso para aprofundar o estudo do processo de construção e operacionalização destes sistemas, o seu impacto na governa- ção local para o desenvolvimento sustentável e a sua real utilização. Estes estudos de caso foram considerados como pioneiros, por terem desenvolvido sistemas de IDS antes ou du- rante o ano de 2005, representando, por isso, as primeiras experiências de maior sucesso neste campo em Portugal e dando a possibilidade de analisar o seu impacto após 4 anos ou mais da sua definição. Os casos em análise foram: Indicadores de Sustentabilidade do Redondo; Indicadores de Sustentabilidade do Mindelo; Matriz de Indicadores Locais de Desenvolvimento Sustentável de Aveiro; Indicadores ECOXXI de Oeiras; Sistema de Mo- nitorização da Qualidade de Vida Urbana do Porto; Indicadores do Sistema de Gestão In- tegrado de Mora; e, Sistema de Monitorização do Ordenamento do Território de Palmela.20 Mais concretamente, pretendia-se perceber em detalhe com este estudo: a natu- reza do sistema de indicadores (número e tipo de indicadores, âmbito, cobertura tempo- ral, objetivos, públicos-alvo, estratégias de comunicação e relação/coerência entre estas características do sistema); responsabilidade política (através do envolvimento e com- promisso político com o sistema) e operativa do sistema (recursos humanos, financeiros e institucionais afetos à operacionalização dos indicadores), bem como a sensibilidade do sistema a alterações políticas (se se mantinha ou não após a mudança de liderança política); a coordenação interna (entre departamentos e serviços das Câmaras Munici- pais) e externa (entre diferentes organismos públicos de distintos âmbitos territoriais) para definir e operacionalizar os indicadores, bem como o nível de formação em desen- volvimento sustentável dos atores envolvidos no processo; o envolvimento de diferentes atores no processo, bem como os mecanismos desencadeados para promover esse en-

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volvimento e a sensação de pertença ao projeto por parte desses atores; a ligação do sistema de indicadores a planos ou estratégias regionais, associação a objetivos ou metas concretas e a capacidade de financiamento deste sistema; a ligação a redes nacionais ou internacionais de indicadores ou de boas práticas de desenvolvimento sustentável; e, por fim, a estratégia de comunicação. Foi crucial explorar os discursos – o que é dito, onde, quando, como e porquê – dos atores principais para perceber como os indicadores eram entendidos e interpretados, e como isso influenciou a capacidade dos indicadores ultra- passarem, ou não, certos obstáculos e desafiar os seus resultados e usos.

Não tendo espaço para, nem sendo o âmbito deste capítulo, detalhar as con- clusões deste estudo, pretendemos aqui destacar um conjunto de reflexões importantes para futuras experiências, que podem auxiliar os municípios a encarar os desafios da construção destes sistemas de indicadores de forma mais eficaz.

Nesse sentido, começamos por destacar um conjunto de conclusões sobre os casos de menor sucesso, isto é, os casos em que após a construção dos SIDS não foi possível manter os projetos, inviabilizando a recolha de dados, a operacionalização do sistema e consequentemente, inviabilizando a sua utilização:

• Falta de compromisso político forte: independentemente dos diferentes mo-

tivos para a falta de compromisso político, nestas experiências, percebeu-se o quão determinante foi este fator para a não atribuição de instrumentos e de recursos necessários para operacionalizar estes sistemas após a sua definição. Percebe-se assim a importância do primeiro princípio de Bellagio, atrás exposto, relativo ao necessário envolvimento e forte compromisso polí- tico perante uma visão de desenvolvimento sustentável e a necessidade de a operacionalizar num determinado contexto local através de indicadores. • Problemas na atribuição de responsabilidade operacional pelo sistema:

Alguns fatores mostraram a fragilidade nesta clarificação, nomeadamente quando a responsabilidade pelo sistema se acumula como “apenas” mais uma tarefa de alguém ou de algum departamento setorial, com fraca influên- cia transversal e distante da influência do Presidente de Câmara, ou, até mesmo quando não se designa sequer quem fica responsável pelo sistema.

• Pouca coordenação setorial entre departamentos ou serviços das autar- quias: o funcionamento complexo das Câmaras Municipais, a falta de co-

municação entre serviços, departamentos e técnicos, a consequente falta de articulação e integração de ações e programas setoriais, e a falta de transparência e vontade de disseminar dados entre departamentos, foram fatores que desencadearam uma fraca capacidade operacional e inibiram a continuidade destes sistemas.

• Falta de financiamento estável: a implementação dos indicadores foi dificul-

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to estáveis (que em muito dependem da visão, apoio e prioridades políticas). No entanto, na definição dos critérios de escolha dos indicadores, não foram tidos em conta critérios como “facilidade na recolha de dados” ou “disponi- bilidade de dados (acessíveis)”, bem como não foram considerados meca- nismos criativos para garantir a recolha de informação a baixo custo. Além disso, a exclusão de outros atores fora da esfera pública na escolha dos indicadores diminuiu o potencial para inclusão de mais recursos técnicos, humanos e financeiros, provenientes desses atores.

• Falta de formação sobre questões de desenvolvimento sustentável: os pro-

gramas de formação nas Câmaras Municipais destes estudos de caso vi- savam sobretudo áreas técnicas básicas, processuais ou legais, onde as questões de desenvolvimento sustentável não adquirem particular relevo. O processo de construção destes sistemas de indicadores não mudou muito esta realidade.

• O poder de conhecimento técnico e especializado sobre outros tipos de conhecimento: estes sistemas foram essencialmente desenvolvidos por es-

pecialistas, com ou sem o envolvimento de técnicos municipais. Em nenhum dos casos se sentiu a necessidade de incluir mais atores no processo. Todos os entrevistados concordaram unanimemente que o público em geral não tem interesse específico nestes assuntos, ou não tem conhecimento adequa- do para trazer contributos positivos, embora tenha o direito de ser informado. O discurso predominantemente racional sobre os indicadores - sobre a sua escolha, as suas complexidades metodológicas, os processos de recolha, análise e divulgação - como ferramentas técnicas ou instrumentos de mo- nitorização com elevada complexidade técnica, sublinha a supremacia do conhecimento especializado. Isto significa que não é dado nenhum outro tipo de poder ou influência ao público em geral ou a atores-chave na construção destes sistemas de indicadores, nem é dado relevo a outros tipos de sabe- res, ao contrário do que é defendido nos princípios de Bellagio.

• Fraca sensação de pertença dos técnicos municipais quanto aos indicado- res: uma vez que os técnicos, em alguns casos, foram excluídos do processo

de escolha dos indicadores ou, noutros, não lhes foi atribuída uma respon- sabilidade clara pelos indicadores, não tiveram, nem as condições necessá- rias, nem a necessária motivação, para ultrapassar os inúmeros obstáculos associados à opercionalização destes indicadores.

• Ausência de apoio formal e/ou linhas de orientação do governo central: a

falta de apoio a nível nacional, através de incentivos financeiros ou linhas de orientação formais, foi vista como um impedimento na implementação de novas práticas ou na consolidação das (poucas) existentes. Para além dis- so, quase todos os técnicos entrevistados frisaram que a não existência de

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plataformas ou redes nacionais promotoras da importância de indicadores locais de sustentabilidade torna-se num obstáculo prático à troca de conhe- cimento, know-how, e experiências em território nacional. As grandes refe- rências portuguesas de indicadores locais de sustentabilidade foram o SIDS Portugal, o Sistema do Algarve e o projeto ECOXXI.

Quanto às experiências que foram bem sucedidas, foram identificados alguns obstáculos que impediram estes casos de contribuir de uma forma mais eficaz para me- lhorar a governação local para o desenvolvimento sustentável:

• Comunicação com a sociedade: os diferentes projetos não conseguiram ge-

rar sinergias para divulgar os indicadores à comunidade local de um modo regular, embora não tenha sido um assunto negligenciado. A divulgação foi feita sobretudo internamente (dentro da Câmara Municipal) e parcialmente (no sentido em que o sistema geral não está disponível a todos), não tendo visibilidade externa e nem estando apoiado em estratégias de comunicação sólidas para fazer chegar os indicadores ao público em geral. Apenas num dos casos, foram produzidos 3 relatórios do sistema de indicadores em 3 anos diferentes, mas sem a capacidade de uma divulgação regular e mais interativa com a população.

• Pouco envolvimento de atores locais: os mecanismos de participação de ato-

res externos no processo de escolha dos indicadores foram mínimos e redu- ziam-se à participação de especialistas. Como tal, o espaço de manobra dos indicadores para promover novas redes e interações entre diferentes atores, para aumentar a consciência sobre sustentabilidade, para inspirar mudanças de comportamento e mudanças de valores, para promover novos debates, fóruns de discussão ou novos mecanismos de participação, para enfrentar os desafios do desenvolvimento sustentável local, foi muito reduzido.

• Pouca ligação com objetivos e estratégias locais e metas regionais ou nacio- nais: poucos sistemas associaram aos indicadores objetivos ou metas locais

e por esse motivo também não foram facilitadores de uma consciência inte- grada dos desafios setoriais. Também não foram utilizados para consolidar capacidades, esforços e recursos para tarefas de monitorização a nível in- termunicipal ou regional.

• Fraca coordenação regional: no que diz respeito aos sistemas locais de in-

dicadores de sustentabilidade, não foi possível perceber, através de nenhum dos estudos de caso, a importância de coordenar de uma forma intermuni- cipal ou regional, esta produção de informação, não permitindo sinergias e esforços comuns para ações mais harmonizadas em diferentes níveis territo- riais. Apenas num caso foram desencadeados esforços nesse sentido, mas sem qualquer sucesso, especialmente porque o assunto não foi considerado

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estratégico. Estas conclusões reforçam a importância do projeto do SIDS Algarve e do projeto ECOXXI.

• Ligação frágil com outras redes, nacionais ou internacionais, semelhantes:

quase todas as experiências foram desenvolvidas em relativo ‘isolamento’, focando muito o contexto particular da sua cidade ou vila (exceto nos casos do Porto e Oeiras). Também ficou evidente que a inspiração para estes pro- jetos não se baseou noutras experiências locais portuguesas (até porque na sua maioria não tinham conhecimento umas das outras) e pouco noutras experiências internacionais, não havendo por detrás destes sistemas o su- porte de redes que permitam a partilha de conhecimento, experiências ou boas práticas.

Por fim, torna-se essencial destacar as principais vantagens retiradas das expe- riências locais com sistemas de indicadores de desenvolvimento sustentável. As expe- riências que foram mais bem sucedidas (Porto, Mora e Palmela) receberam forte apoio político e um apoio financeiro substancial e estável, mas também foram em muito im- pulsionadas pelas atitudes, crenças, comportamentos, motivações e dedicação pesso- ais dos técnicos envolvidos nos processos, bem como pelos seus níveis elevados de consciência das questões de desenvolvimento sustentável. Este facto prova claramente que o modo como políticos e técnicos vêem os indicadores de sustentabilidade (como ferramentas cruciais para o desenvolvimento sustentável local) influencia o espaço de manobra dos indicadores para provocarem mudanças. A dedicação e perseverança das equipas responsáveis por estes sistemas tornou possível o ultrapassar de muitos pro- blemas e obstáculos (considerados por muitos como inibidores da operacionalização e monitorização de indicadores locais) com soluções inovadoras, com ações simples e originais e, por vezes, sem processos dispendiosos para recolha de dados, por exemplo. Um dos fatores-chave do sucesso foi a formação de equipas de coordenação, compos- tas por técnicos locais, alocados especificamente para trabalhar com os indicadores, com apoio técnico de especialistas externos. Este processo permitiu estabilizar rotinas e processos de recolha e análise de informação, aumentou a capacidade para internalizar os processos no governo local e para desenvolver uma sensação mais forte de pos- se e envolvimento entre os membros das equipas de coordenação. A ausência destas equipas, pelo contrário, foi considerada uma das principais razões de fracasso. De uma forma geral, destacamos os resultados mais positivos:

Novas capacidades de informação: mesmo nos casos em que havia informação

disponível (e a baixo custo) antes da implementação dos indicadores, esta encontrava-se repartida por vários departamentos ou serviços das autarquias, ou por várias instituições governamentais e não-governamentais, que não cooperavam entre si. Adicionalmente, sem um sistema integrado e transversal em funcionamento, a informação era recolhida e analisada várias vezes, para diferentes propósitos, em momentos diferentes, e muitas ve- zes por pessoas diferentes. A construção destes sistemas de indicadores melhorou não só

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a acessibilidade e disponibilidade de dados numa só plataforma, como veio trazer novas

capacidades de informação, procedimentos standardizados e sistematizados de recolha

e análise de dados, bem como informação nova para o ciclo das políticas públicas locais.

Melhores estruturas organizativas e integração horizontal reforçada: a constru-

ção destes sistemas de indicadores deu lugar a novas relações de trabalho internas, a ações mais coordenadas entre departamentos e a uma maior integração e coerência entre diferentes áreas. Permitiu também o estabalecimento de novos procedimentos de recolha de dados que facilitam o planeamento e os processos de tomada de decisão relativamente ao desenvolvimento sustentável. Este resultado ganha importância estra- tégica, pois a integração setorial (horizontal) é um dos fatores mais críticos para uma “boa” governação para o desenvolvimento sustentável, ao mesmo tempo que é também um dos mais criticados nos governos locais portugueses.

Mais ligações a outras redes e outras experiências semelhantes: estes processos

estimularam alguns canais de comunicação e partiha de experiências e boas práticas entre municípios portugueses, reforçaram redes informais com entidades públicas, priva- das e não-governamentais (principalmente para obtenção de informação local) ou deram origem à participação em redes internacionais, vista como essencial para a partiha de ex- periências em torno das questões metodológicas complexas associadas aos indicadores.

Melhoria da perceção do papel dos indicadores de sustentabilidade na forma- ção e na compreensão dos desafios do desenvolvimento sustentável: foi determinante

a existência nestes municípios de programas de formação, debate e consciencialização dos desafios locais de desenvolvimento sustentável direcionada a técnicos municipais que impulsionaram uma maior perceção da utilidade e importância de dispor de sistemas de indicadores como processos importantes de aprendizagem para o contexto local.

Aferição de múltiplos usos dos sistemas de indicadores: O uso mais recorrente

foi o instrumental (desde alterações de procedimentos, decisões administrativas a mu- danças operacionais ou programação de novas estratégias ou planos nas autarquias que os implementaram), o que está de acordo com as abordagens técnicas associadas à construção destes indicadores. Os técnicos envolvidos na definição dos indicadores foram também os que mais utilizavam a informação que provinha do sistema de indi- cadores no seu trabalho diário, foram de facto capazes de alterar processos, decisões administrativas e ações operacionais. Quanto a usos concetuais, embora importantes, foram menos relevantes, dada a falta de envolvimento de outros atores locais. Quanto