O que é a monitorização?

Existem definições legais de monitorização, nomeadamente no âmbito da legis- lação ambiental. Por exemplo, a Lei da Água define-a como “o processo de recolha e processamento de informação sobre as várias componentes do ciclo hidrológico e ele- mentos de qualidade para a classificação do estado das águas, de forma sistemática, vi- sando acompanhar o comportamento do sistema ou um objetivo específico”40_{. Em termos} mais gerais, na Lei de avaliação de impacte ambiental, a monitorização é o “processo de observação e recolha sistemática de dados sobre o estado do ambiente ou sobre os efeitos ambientais de determinado projeto e descrição periódica desses efeitos por meio de relatórios com o objetivo de permitir a avaliação da eficácia das medidas previstas na DIA e na decisão de verificação de conformidade ambiental do projeto de execução para evitar, minimizar ou compensar os impactes ambientais significativos decorrentes da execução do respetivo projeto”41 _{No âmbito internacional, nas linhas orientadoras da} 38 _{Barbara A. Beijen; Helena F.M.W. van Rijswick; Helle Tegner Anker, “The Importance of Monitoring for the}

Effectiveness of Environmental Directives. A Comparison of Monitoring Obligations in European Environmental Directives”, Utrecht Law Review, Volume 10, Issue 2 (May) 2014.

39 _{É Catherine Thibierge que desenvolve o tema de forma cristalina quando analisa os tempos da}

responsabilidade (“Avenir de la responsabilité, responsabilité de l›avenir”, Le Récueil Dalloz, 4 mars 2004, n° 9, Doctrine, p. 577-582).

40 _{Artigo 4 da Lei n. 58/2005, de 29 de dezembro (alterada cinco vezes, a última das quais em 2012).}

41 _{Artigo 2. l) do Decreto-lei n. 151-B/2013 de 31 de outubro (na versão atual alterada duas vezes, a última das}

85

monitorização da biodiversidade, adotadas pelo do Banco Mundial42_{, a monitorização é} definida como uma medição de tendências ao longo do tempo para determinar em que medida a gestão está a produzir os resultados desejados ou necessita de ser alterada.

Para efeito deste estudo, optamos por um conceito mais amplo.

Neste contexto, definimos monitorização do desenvolvimento sustentável como qualquer procedimento, desenvolvido por entidades públicas ou privadas, destinado a obter, de forma sistemática e duradoura, dados e informações sobre os aspetos das po- líticas públicas ou ao funcionamento dos mercados, que sejam relevantes para o desen- volvimento sustentável, nomeadamente os relativos às condições ambientais, sociais, económicas e de governação, antes e depois da aplicação de medidas públicas tenden- tes a influenciar essas condições, com vista à formulação de um juízo crítico acerca da adequação e proporcionalidade dessas políticas, e ainda da necessidade de adoção de novas medidas ou da alteração, suspensão ou supressão das existentes, em virtude de modificações das referidas condições, ou mesmo em virtude da identificação de novos fatores relevantes, de novas interações entre os fatores ou de alterações na avaliação dos fatores relevantes.

Deste modo procuraremos demonstrar que a monitorização da sustentabilidade do desenvolvimento:

• é mais do que uma boa prática de governação, numa altura em que as preo- cupações de participação pública e envolvimento de stakeholders são cada vez mais relevantes e atuais;

• é mais do que uma operação lógica necessariamente associada à aplicação de instrumentos de transformação social e económica;

• é mais do que uma metodologia de controlo da eficácia, da eficiência e da justiça das políticas públicas43_.

Procuraremos demonstrar, em suma, que a monitorização do desenvolvimento sustentável através de indicadores é atualmente um dever jurídico, de exercício siste-

mático e continuado, que decorre de fontes convencionais, europeias e nacionais, e que incumbe tanto ao poder central como ao poder local, com a colaboração dos operadores económicos44_{, dos atores sociais e dos cidadãos}45_.

42 _{Guidelines for Monitoring and Evaluation for Biodiversity Projects, de junho de 1998, disponível em http://}

documents.worldbank.org/curated/en/1998/06/6068155/guidelines-monitoring-evaluation-biodiversity-projects- -directives-applicables-au-suivi-levaluation-des-projets-de-diversite-biologique. (p.2).

43 _{Sobre as tendências crescentes de utilização de indicadores de performance no sector público veja-se}

Conceição Amaral e Ana Carneiro, Utilização de Informação sobre Performance no Sector Público — Ten-

dências Recentes, abril de 2008, disponível em http://www.gpeari.min-financas.pt/arquivo-interno-de-ficheiros/

bmep/2008-1/Art-02-Utilizacao-de-Informacao-sobre-Performance.pdf.

44 _{Veremos no capítulo 4.2., sobre o dever de monitorização no âmbito europeu, que em breve os operadores}

económicos assumirão um leque mais alargado de deveres, onde se inclui também a monitorização ativa das suas próprias atividades.

45 _{Os deveres de colaboração entre a administração e os cidadãos, entre a administração e os órgãos europeus}

está consagrado, em Portugal nos artigos 11 e 19 do Código de Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-lei n. 4/2015, de 7 de janeiro).

86

A essencialidade do uso de matrizes de indicadores de desenvolvimento susten- tável resulta do facto de a União Europeia46_{, os Estados}47 _{e as Autarquias}48 _{terem um le-} que de competências cada vez mais vasto, e não podem deixar de ter em atenção o risco de contradições e incompatibilidades mútuas entre políticas públicas, nem o perigo de criar sinergias negativas. De igual modo, não devem desaproveitar as vantagens que po- dem decorrer da prossecução integrada dos objetivos ambientais, sociais e económicos. São várias as razões que explicam que a utilização de matrizes de indicadores de desenvolvimento sustentável, na comunicação com o público, tem potencial para ser uma ferramenta poderosa de transformação social:

• por tornar visível, aos olhos do decisor administrativo e judicial, não só a magnitude e importância de certos incumprimentos da legislação, como a insuficiência da própria legislação, revelada pelas grandes tendências do desenvolvimento patentes nas matrizes de desenvolvimento sustentável, de média e longa duração:

• pela eficácia com que passa a mensagem da imperiosidade da mudança de estilos de vida;

• pela capacidade de mobilização dos atores sociais para a participação e envolvimento nas políticas públicas.

Num estudo sobre “A medição das mudanças de atitude na Europa”49 _{a Comis-} são Europeia conclui que a análise das atitudes sociais é erradamente descurada nas

46 _{Veja-se a parte II do Tratado sobre o funcionamento da União Europeia sobre todas as políticas e ações inter-}

nas da União, entre o mercado interno (artigos 26 e 27) e a cooperação administrativa (artigo 197), passando pelas políticas social (artigos 151 a 161) e ambiental (artigos 191 a 193).

47 _{Veja-se o artigo 9 da Constituição da República Portuguesa sobre as tarefas fundamentais do Estado: “São}

tarefas fundamentais do Estado:

a) Garantir a independência nacional e criar as condições políticas, económicas, sociais e culturais que a promovam;

b) Garantir os direitos e liberdades fundamentais e o respeito pelos princípios do Estado de direito demo- crático;

c) Defender a democracia política, assegurar e incentivar a participação democrática dos cidadãos na resolução dos problemas nacionais;

d) Promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efectivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais, mediante a transformação e mo- dernização das estruturas económicas e sociais;

e) Proteger e valorizar o património cultural do povo português, defender a natureza e o ambiente, preser- var os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território;

f) Assegurar o ensino e a valorização permanente, defender o uso e promover a difusão internacional da língua portuguesa;

g) Promover o desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional, tendo em conta, designadamen- te, o carácter ultraperiférico dos arquipélagos dos Açores e da Madeira;

h) Promover a igualdade entre homens e mulheres”.

48 _{Nos termos da Lei das autarquias locais (Lei n. 75/2013, de 12 de setembro), constituem atribuições do muni-}

cípio: a) Equipamento rural e urbano; b) Energia; c) Transportes e comunicações; d) Educação; e) Património, cultura e ciência; f) Tempos livres e desporto; g) Saúde; h) Ação social; i) Habitação; j) Proteção civil; k) Am- biente e saneamento básico; l) Defesa do consumidor; m) Promoção do desenvolvimento; n) Ordenamento do território e urbanismo; o) Polícia municipal; p) Cooperação externa (artigo 23).

49 _{DG Research of the European Commission, European Social Survey –Round 2 – Measuring Attitude Change}

87

sondagens e nos estudos estatísticos50_{. O objetivo da análise efetuada é descobrir a na-} tureza, direção e relevância da mudança de atitude do público para com uma variedade de questões sócio-políticas.