O dever de monitorização em convenções internacionais

Não vamos fazer um levantamento exaustivo de Tratados e Convenções interna- cionais onde se encontrem alusões genéricas aos deveres de fiscalizar, supervisionar, reportar, etc.52 _{mas apenas respigar aqueles instrumentos internacionais que possam} servir de fundamento ao dever de monitorização ou de onde esse dever decorra de for- ma mais nítida para a generalidade dos setores de atividade.

É o caso da Convenção de Espoo sobre a Avaliação dos Impactos Ambien- tais Num Contexto Transfronteiras53 _{que, de forma bastante concreta, prevê a monito-} rização como uma obrigação expressa das partes. De facto, os Estados têm o dever de monitorizar as atividades que pressuponham uma intervenção no ambiente e que pos- sam desencadear, noutro Estado, efeitos “nomeadamente sobre a saúde e a segurança, a flora, a fauna, o solo, a atmosfera, as águas, o clima, a paisagem e os monumentos históricos ou outras construções ou a interacção entre estes factores” e ainda “os efeitos sobre o património cultural ou as condições sócio-económicas que resultam das modifi- cações destes factores” 54_.

As atividades em causa estão elencadas no apêndice I e abrangem diferentes tipos, todos elas envolvendo grandes impactes ambientais, independentemente do local onde sejam instaladas. São exemplo as atividades energéticas; as ligadas à extração, transformação ou armazenagem de combustíveis fósseis; a produção de energia nu- clear; a indústria transformadora mineral, química ou do papel; a extração mineral em grande escala ou de minerais perigosos (amianto), a construção de certas infraestrutu- ras (rodoviárias, ferroviárias, aeroportuárias, portuárias, ductos, barragens); a captação de águas subterrâneas; a eliminação de resíduos e a desflorestação.

52 _{Por exemplo, a Convenção de Ramsar sobre zonas húmidas de importância internacional, especialmente}

como habitat de aves aquáticas que consagra o dever de monitorização dessas zonas. Ao estabelecer que “cada Parte Contratante tomará as medidas para ser informada com possível brevidade sobre as modificações das condições ecológicas de qualquer zona húmida situada no seu território e inscrita na Lista que se modifi- caram ou estão em vias de se modificar, devido ao desenvolvimento tecnológico, poluição ou outra intervenção humana. As informações destas mudanças deverão ser transmitidas sem demora à organização ou ao governo responsável pelas funções do bureau especificadas no artigo 8” cria, sem margem para dúvidas, para o Es- tado signatário, uma obrigação de estabelecer mecanismos que permitam acompanhar permanentemente as evoluções e as involuções do estado dos locais e do seu entorno. As mudanças no ambiente natural, social e económico que influenciem ou sejam susceptíveis de influenciar as condições ecológicas das zonas húmidas geram para o Estado um dever de reportar superiormente” (artigo 3, n. 2 da Convenção celebrada em 1971 e alterada pelo Protocolo de 1982 e 1987 e aprovada em Portugal pelo Decreto 101/80, de 9 de Outubro).

53_{Convenção sobre a Avaliação dos Impactos Ambientais Num Contexto Transfronteiras, concluída em 25 de}

fevereiro de 1991 em Espoo, no âmbito da Organização das Nações Unidas, e aprovada em Portugal pelo Decreto 59/99, de 17 de dezembro.

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Na realidade, na versão oficial em inglês da Convenção, a monitorização surge mencionada qua tale, por diversas vezes. Já na versão portuguesa (não oficial), a mes- ma ideia foi substituída três vezes por controlo, vigilância ou verificação. A nosso ver, erradamente.

Antes de mais, no §4 do preâmbulo: “conscientes da necessidade e da importân- cia do desenvolvimento de políticas com carácter antecipativo e da prevenção, atenua- ção e controlo55 _{de todos os impactes ambientais prejudiciais importantes em geral e,} em especial, num contexto transfronteiras”.

Depois, no artigo 5 a), relativo ao conteúdo do dever de consulta: “a) Alternativas possíveis da actividade proposta, incluindo a opção «zero» (ausência de intervenção), bem como medidas que poderiam ser tomadas para atenuar qualquer impacte transfron- teiras prejudicial importante e relativas ao método que poderia ser aplicado para moni- torizar os efeitos destas medidas a cargo da Parte de origem”.

Surge também como propósito dos programas de investigação que deverão ser estabelecidos com vista a “analisar e vigiar56 _{a correcta aplicação das decisões tomadas} a respeito das actividades propostas com o objectivo de atenuar ou evitar o impacte”57_;

Igualmente vem mencionada no artigo relativo ao conteúdo do estudo de avalia- ção de impacte ambiental: “se for caso disso, um resumo dos programas de monitoriza- ção e gestão e dos eventuais planos para a análise a posteriori”58_.

De forma idêntica, na norma sobre pós-avaliação, o fim é “verificar se as con-

dições enunciadas nos textos que autorizam ou aprovam a actividade são devidamente respeitadas e se as medidas de correcção são eficazes”59_.

Por último, prevê-se ainda que os Estados possam celebrar convénios bilaterais ou multilaterais para “realização conjunta, se for caso disso, da avaliação dos impactes ambientais, desenvolvimento de programas de monitorização conjunta, intercalibração

dos dispositivos de monitorização e harmonização de metodologias com vista a asse-

gurar a compatibilidade dos dados e das informações obtidas”60_.

São diferentes os destinatários e diferentes os fins da monitorização, mas a ne- cessidade de um acompanhamento permanente da execução perpassa todo o diploma. Concordamos que a utilização de expressões diferentes em português para designar aquilo que tem o mesmo nome em inglês pode indiciar que se trata de deveres de moni- torização de natureza diferente, mas não podemos ignorar que a recorrência da ideia de controlo, vigilância, verificação e sobretudo monitorização, aponta no sentido da existên- cia de um dever geral de acompanhamento da situação ambiental, um dever de perscru-

55 _{Monitoring, na versão oficial inglesa; surveiller, na francesa; vigilar, na espanhola.} 56 _{Como sempre, monitoring.}

57 _{Artigo 9 c).} 58 _{Apêndice II h).} 59 _{Apêndice V a).} 60 _{Apêndice VI g).}

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tar sistematicamente a aplicação da legislação e a evolução consequente da realidade social, ambiental ou económica regulada.

Ideia semelhante está igualmente presente no Protocolo de Kiev à Convenção de Espoo, relativo à Avaliação Ambiental Estratégica61_{. Este Protocolo versa sobre os} efeitos ambientais de planos, programas, políticas e legislação, mas é a propósito dos planos e programas que surgem os deveres de monitorização: a finalidade última é agora “identificar, numa fase precoce, efeitos adversos imprevistos e poder adoptar medidas correctivas adequadas”62 _{reforçando a eficácia dos planos e programas.}

Porém, a obrigatoriedade de colocar os resultados da monitorização à disposi- ção do público63_{, revela que uma função de reforço da transparência, pela garantia do} acesso à informação. Está igualmente subjacente à monitorização.

Em termos menos incisivos, a Declaração do Rio sobre ambiente e desenvolvi-

mento, de 1992, reconhece o conhecimento científico como um instrumento de reforço do desenvolvimento sustentável e afirma o dever de os Estados melhorarem esses conheci- mentos64_{. Já a propósito dos direitos de acesso à informação, participação e acesso à jus-} tiça65_{, apesar de o texto não aludir expressamente à monitorização, o dever de disponibili-} zação ampla de informação pode ser lido como um dever de obter informação relevante e de divulgá-la através de meios eficazes. Mais uma vez, as matrizes cumprem esta função.

Também na declaração que resultou da Cimeira Rio+20, em 2012, sobre “o futuro que queremos” se afirma a importância da monitorização baseada em dados obtidos a partir de tecnologia espacial, monitorização in situ, informação geo-espacial fidedigna para a formulação de políticas de desenvolvimento sustentável66 _{e, em geral, como medida de} fortalecimento do quadro institucional para o desenvolvimento sustentável67_{. A propósito da} capacitação, é reiterada a importância do desenvolvimento de recursos humanos, incluin- do a formação e o intercâmbio de experiências e de conhecimentos, a transferência de co- nhecimentos e a assistência técnica, tudo para o desenvolvimento de capacidades, incluin- do o reforço da capacidade institucional de planeamento, de gestão e de monitorização68_. 61 _{O Protocolo de 2003 foi aprovado em Portugal pelo Decreto n. 13/2012 de 25 de junho.}

62 _{Artigo 12 n.1 do Protocolo: “Cada Parte garantirá o acompanhamento dos efeitos significativos no ambiente,}

e na saúde, da aplicação dos planos e programas adoptados nos termos do artigo 11, nomeadamente a fim de identificar, numa fase precoce, efeitos adversos imprevistos e de poder adoptar medidas correctivas adequadas”.

63 _{Artigo 12 n.2 do Protocolo.}

64 _{Princípio n. 9 “Os Estados deverão cooperar para reforçar as capacidades próprias endógenas necessárias}

a um desenvolvimento sustentável, melhorando os conhecimentos científicos através do intercâmbio de infor- mações científicas e técnicas, e aumentando o desenvolvimento, a adaptação, a difusão e a transferência de tecnologias, incluindo tecnologias novas e inovadoras”.

65 _{Princípio n. 10 “A melhor forma de tratar as questões ambientais é assegurar a participação de todos os}

cidadãos interessados ao nível conveniente. Ao nível nacional, cada pessoa terá acesso adequado às infor- mações relativas ao ambiente, detidas pelas autoridades, incluindo informações sobre produtos e actividades perigosas nas suas comunidades, e a oportunidade de participar em processos de tomada de decisão. Os Estados deverão facilitar e incentivar a sensibilização e participação do público, disponibilizando amplamente as informações. O acesso efectivo aos processos judiciais e administrativos, incluindo os de recuperação e de reparação, deve ser garantido”.

66 _{Ponto 274.}

67 _{Ponto IV. 76 (g) in fine: “fortalecer a participação de todos os países nos processos de desenvolvimento}

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A Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas sobre a Agenda para o Desenvolvimento Sustentável até 203069 _{reforça a importância da existência de indicado-} res de desenvolvimento sustentável que permitam monitorizar os resultados dos esfor- ços de implementação.

Indo mais longe na concretização do dever de monitorização, a Convenção de Aarhus de 199870 _{que afirma os três pilares da democracia ambiental, estabelece o dever de} cada um dos Estados signatários71 _{“publicar e divulgar, a intervalos regulares que não ultra-} passem três ou quatro anos, um relatório nacional sobre o estado do ambiente72 _{que inclua} informações relativas à qualidade do ambiente e às pressões exercidas sobre o ambiente”73_. Na ótica da governância ambiental, as vantagens da elaboração de relatórios sobre o estado do ambiente, que sejam exatos, completos, atualizados e comparáveis, são inúmeras e decorrem, também elas, do preâmbulo da Convenção de Aarhus. Como benefícios diretos, temos a “importância de os governos integrarem totalmente as con- siderações ambientais no seu processo de tomada de decisões”74_{, e a vantagem de} “aumentar a responsabilidade e a transparência no processo de tomada de decisões”75_.

Como benefícios indiretos, destacamos: “reforçar o apoio do público às decisões adoptadas no domínio do ambiente”76 _{e complementarmente “incentivar a educação am-} biental a fim de promover o conhecimento do ambiente e desenvolvimento sustentável e encorajar a ampla sensibilização do público, e a sua participação, nas decisões que afectam o ambiente e o desenvolvimento sustentável”77_.

Articulando esta obrigação com o dever de as autoridades públicas possuírem e atualizarem a “informação ambiental relevante para o exercício das suas funções”78_, informações essas que, tal como especificado no preâmbulo, devem ser “exactas, com- pletas e actualizadas”79_{, parece evidente que os relatórios sobre o estado do ambiente} não podem deixar de incluir dados objetivos sobre elementos mensuráveis que sirvam como indicadores das dimensões ambientais, socio-ambientais e económico-ambientais do desenvolvimento sustentável. Se possível, através de matrizes.

69 _{Resolução A/Res/70/1 de 25 de setembro de 2015, disponível em http://www.un.org/ga/search/view_doc.}

asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E.

70 _{Sobre o acesso à informação, a participação do público no processo de tomada de decisões e o acesso à}

justiça no domínio do ambiente, assinada em Aarhus em 1998 e aprovada em Portugal em 2003, pelo Decreto 9/2003, de 25 de fevereiro.

71 _{Atualmente quarenta e sete.}

72 _{Na União Europeia essa mesma obrigação impende sobre os Estados Membros por força do artigo 7 n.3 da}

Diretiva 2003/4 de 28 de janeiro de 2003, e sobre a própria União por força do artigo 4 n.4 do Regulamento 1367/2006 de 6 de setembro.

73 _{Artigo 5 n.6 da Convenção.} 74 _{Parágrafo 16 do Preâmbulo.} 75_{Parágrafo 10 do Preâmbulo.}

76 _{O mesmo parágrafo 10 do Preâmbulo.} 77 _{Parágrafo 14 do Preâmbulo.}

78 _{Artigo 5 a) da Convenção.} 79 _{Parágrafo 16 do Preâmbulo.}

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