Uma lógica inerente aos contratos de autonomia

Os CA que vigoraram a título de experiência nas vinte e duas escolas e agrupamentos de escolas do país, partem da ideia assumida de faseamento e de contextualização na perspetiva de, eventualmente, se procurarem as escolas mais aptas para assumir graus mais elevados de autonomia. Parte-se então aqui do pressuposto de que a autonomia já construída permitiu, embora no sistema burocrático e centralizado, que as escolas ou agrupamentos de escolas tivessem evoluído para diferentes patamares de autonomia. Tal como nos refere Lima (2006), a contratualização assenta no

pressuposto que as escolas se encontram em situações consideravelmente distintas, com recursos diversos e com motivações diferenciadas quanto ao exercício da autonomia e, congruentemente, propõe duas fases para o referido reforço da autonomia das escolas (p. 37).

O Relatório de Avaliação à implementação experimental do Decreto-Lei n.º 172/91, de 10 de maio, elaborado por João Barroso, ao qual já fizemos referência anteriormente e que terá estado na base do Decreto-Lei n.º 115-A/98, perspetivava já a necessidade de um processo de transferência de competências para as autoridades locais, desenvolvendo-se desta forma uma efetiva descentralização e tornando parceiros os representes políticos locais nomeadamente as autarquias. Contudo, mesmo após a publicação deste Normativo continua a assistir-se ao retardar sucessivo de uma efetiva implementação da autonomia mantendo-se o governo centralizado das escolas. Por isso, e a este propósito, Lima (2006) afirma

não depositar grande confiança numa possível mudança global e profunda da administração da educação, pelo menos a curto prazo, nem de uma política centralizada cuja transformação pudesse vir a contribuir para a autonomia das escolas. Parece, eventualmente, mais plausível uma reconversão dos serviços centrais às políticas de descentralização democrática, operada lentamente sob pressão de dinâmicas locais escolares, por essa forma induzindo as necessárias mudanças no sistema (p. 37).

Importa ainda ter em conta que a legitimidade que suporta o Estado se tem baseado no seu carácter centralizador, pelo que convém manter o discurso da descentralização, sem contudo perder de vista que há necessidade de encontrar formas de manter o controlo; daí que a lógica de retardar a implementação de medidas de descentralização, seja para as autarquias seja para as escolas, pode estar associada à procura de soluções para manter o controlo.

Mesmo olhando aos avanços e recuos, na verdade a descentralização tem estado muito presente nas agendas políticas dos últimos anos, havendo quem veja nela uma

grande utilidade de carácter político enquanto meio para “gestão do conflito social” acabando por ser também uma forma de “legitimação compensatória”.

Barroso (2006) aporta-nos alguns esclarecimentos e razões que justificam esta eventual nova perspetiva de utilidade ou mesmo utilização política da descentralização, ao referir que

a descentralização permite dispersar os conflitos que, num sistema unitário e centralizado, tenderiam a ganhar volume e concentrar energia tornando-os potencialmente explosivos. Além disso, ela permite igualmente introduzir filtros entre as diversas unidades, isolando os conflitos e impedindo que eles alastrem ao resto do sistema (p. 12).

Quanto ao desenvolvimento do discurso da descentralização, promovido de forma sistemática pelos responsáveis políticos diríamos quase abusivamente, face aos nulos resultados na implementação efetiva de políticas de descentralização, que talvez não tenha surgido por mero acaso mas em resultado de uma lógica de continuidade política que entretanto importa assegurar, isto porque promover sistematicamente o discurso sobre a descentralização permite recuperar a legitimidade (…) sem pôr em causa a manutenção do controlo por parte do Estado (ibidem), numa perspetiva, também ela centralizadora, de que a autonomia poderia retirar ao Estado o controlo na definição de uma política educativa de serviço público. Parece ser esta a preocupação.

Por outro lado, estas preocupações eram contrariadas pela necessidade de evitar manter os cenários de continuidade, uma vez que a manutenção de uma regulação normativista e excessivamente centralizada das políticas educativas desembocaria num sistema escolar burocrático. A alternativa oposta seria o modelo de mercado educativo cujos resultados do desenvolvimento terão levado à implementação de políticas de reparação. Se não se quer ir por um ou por outro é necessário reestruturar e redesenhar os sistemas escolares (…) (Bolívar, 2004, p. 107), no sentido de encontrar um caminho talvez, quiçá, de compromisso.

Assim, acabamos por constatar uma associação que acentua uma lógica determinada nos CA e poderá justificar, em parte, a tardia concretização da autonomia das escolas e agrupamentos de escolas a que nos referimos anteriormente. Parece ser neste contexto de preocupação pela perda de controlo que a centralização normativa garantia, que as políticas de descentralização aparecem associadas ao reforço das formas de avaliação, tentando assim não perder em “autoridade” aquilo que se ganha em “legitimidade”(Barroso, 2006, p. 29).

Parece não haver muitas dúvidas face a estes pressupostos de dar mas ao mesmo tempo exigir, no sentido de garantir talvez um controlo pelos resultados. Esta forma de

governação por contrato implica a negociação explícita entre a escola e o Ministério da Educação sobre as metas a prosseguir, o compromisso sobre as acções a realizar e o período da sua realização (Formosinho e Machado, 2009, p. 373).

Relembre-se a este propósito o que já referimos anteriormente acerca das condições legais de acesso à autonomia, ter adotado dispositivos e práticas de auto– avaliação e, por outro lado, ter-se submetido à avaliação externa, no âmbito de uma maior responsabilização dos atores locais. Garante-se assim, uma legitimação da intervenção na governação das escolas através de mecanismos de prestação de contas (…) (ibidem), evidenciados pelo Programa de Avaliação Externa das Escolas.

Chegados à concretização dos CA, através do comprometimento das partes, a lógica parece ser a de se ter encontrado um novo conceito de ação governativa, numa concepção instrumental e subordinante de autonomia (Lima, 2011b, p. 77) ou então um novo instrumento de governação (Barroso, 2006) ou, talvez ainda mais importante, uma forma de responder localmente aos problemas nacionais do sistema público de educação.

5.4. Contratos de autonomia, instrumento de governação versus